În literatura de specialitate există mai multe criterii de clasificare a atribuţiilor Preşedintelui. [1] Unii autori le clasifică în funcţie de regimul lor juridic, identificând atribuţii pentru exercitarea cărora Preşedintele cooperează cu alte autorităţi publice şi atribuţii pentru exercitarea cărora Preşedintele nu solicită concursul altor autorităţi publice.[2]
Vom grupa atribuţiile şefului de stat în funcţie de două mari criterii:
- În funcţie de subiectele de drept faţă de care sau cu implicarea cărora se exercită, identificăm următoarele categorii de atribuţii:
- Atribuţii realizate în raporturile cu Parlamentul
La această primă categorie, identificăm următoarele atribuţii:
- a) Promulgarea legilor de către Preşedinte
Potrivit articolului 77 din Constituţie[3] Preşedintele îndeplineşte această funcţie ancestrală[4], specifică fiecărui şef de stat, indiferent de forma de guvernământ sau de regimul politic, aceea de a învesti legea cu formulă executorie[5]. Preşedintele dispune şi publicarea legii în Monitorul Oficial[6].
Termenul pus la dispoziţia Preşedintelui pentru a promulga legea este de 20 de zile de la primirea legii spre promulgare.
Prin excepţie, termenul se reduce la jumătate, respectiv 10 zile, atunci când Preşedintele, înainte de promulgarea legii, urmăreşte să înfrângă acest termen, opunându-se promulgării, prevalându-se de unul din procedeele constituţionale pe care le are la dispoziţie: sesizarea Curţii Constituţionale sau cererea de reexaminare a legii.
Modalităţile prin care Preşedintele se opune promulgării legii sunt :
-prin exercitarea dreptului de a sesiza Curtea Constituţională, atunci când apreciază că legea prezintă aspecte de neconstituţionalitate;
- prin trimiterea legii spre reexaminare de către Parlament, atunci când apreciază că legea prezintă aspecte de neoportunitate politică[7]. Precizăm că Preşedintele poate cere o singură dată reexaminarea legii de către Parlament.
După scurgerea termenelor precizate mai sus, intervine caracterul obligatoriu al promulgării.
- b) Adresarea de mesaje Parlamentului
Sediul materiei este articolul 88 din Constituţie, care, într-o formulă concisă, recunoaşte dreptul Preşedintelui de a adresa mesaje Parlamentului, cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii.
Articolul 98 (2) interzice preşedintelui interimar să exercite mai multe atribuţii, printre care şi pe aceea de a adresa mesaje Parlamentului.
Din punctul de vedere al semnificaţiei sale, mesajul reprezintă un mijloc de legătură între două autorităţi publice, unul dintre şefii executivului şi organul reprezentativ suprem al poporului român.
Sfera problemelor discutate cu ocazia mesajului este lăsată la deplina latitudine a Preşedintelui.
Mesajul reprezintă un act juridic exclusiv şi unilateral al preşedintelui, care nu îmbracă forma unui decret, şi care intră în categoria actelor politice ale şefului de stat. El nu atrage efectele juridice ale unui decret, singura consecinţă pe care o determină fiind, potrivit articolului 65 (2) litera “a” întrunirea Camerelor în şedinţă pentru a-l primi.”
Nu este obligatorie şi dezbaterea mesajului, după cum a decis Curtea Constituţională în Decizia nr. 87/1994.[8]
Un alt regim juridic va avea mesajul prevăzut de articolul 92 (3), prin care Preşedintele aduce la cunoştinţa Parlamentului măsurile luate cu ocazia respingerii unei agresiuni armate, astfel:
- Camerele vor fi obligate să se întrunească nu doar ca să primească mesajul, ci ca să-l şi dezbată;
- Preşedintele va participa la dezbatere;
- mesajul se concretizează într-un decret contrasemnat de primul ministru, el având deci o natură complexă, politică şi juridică, în acelaşi timp.
- c) Convocarea Parlamentului în sesiuni
Sediul materiei este reprezentat de art.63 alin.(3) şi art.66 alin.(2).
Articolul 63 (3) reglementează convocarea, de către Preşedinte, a Parlamentului nou ales, în cel mult 20 de zile de la alegeri.
Articolul 66 (2) vizează întrunirea în sesiuni extraordinare a Parlamentului, la cererea Preşedintelui României, a biroului permanent al fiecărei Camere ori a cel puţin o treime din numărul parlamentarilor.
Dreptul de a cere convocarea aparţine celor doi preşedinţi ai Camerelor.
- d) Dizolvarea Parlamentului de către Preşedinte
În conformitate cu articolul 89 din Constituţia României, Preşedintelui îi este recunoscut dreptul de a dizolva Parlamentul, care este suspus unor condiţii speciale, şi anume:
-consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor grupurilor parlamentare;
-condiţiile în care poate fi cerută dizolvarea sunt reprezentate de neacordarea votului de învestitură în termen de 60 de zile de la prima solicitare, coroborată cu respingerea, în acest interval, a cel puţin două solicitări de investitură;
- în cursul unui an, Parlamentul nu poate fi dizolvat decât o dată;
- este interzisă dizolvarea Parlamentului în timpul stării de asediu ori a celei de urgenţă ori în ultimele şase luni ale mandatului Preşedintelui.
Exercitarea acestui drept este o facultate şi nu o obligaţie pentru Preşedinte[9].
&4. Atribuţii realizate în raporturile cu justiţia
- a) Numirea judecătorilor şi procurorilor
Potrivit articolului 125 (1), judecătorii numiţi de Preşedintele României se bucură de inamovibilitate.
Inamovibilitatea reprezintă, alături de stabilitate, o garanţie pe care statul o acordă unor categorii de funcţionari publici, că nu vor fi suspendaţi sau revocaţi decât pentru cauze disciplinare. Ea se deosebeşte de stabilitate prin aceea că funcţionarul inamovibil nu va putea fi mutat nici în interes de serviciu, nici măcar prin avansare[10].
- b) Acordarea graţierii individuale
Se realizează prin decrete care, conform articolului 100 (2) sunt contrasemnate de primul ministru.
Ea reprezintă un drept universal[11], sacrosant, al şefului de stat, şi, totodată, un act de clemenţă pe care îl face acesta şi prin intermediul căruia o persoană condamnată penal este scutită, integral sau parţial, de executarea pedepsei, care a fost stabilită prin hotărâre judecătorească de condamnare rămasă definitivă.
- c) Declanşarea urmăririi penale împotriva unor membri ai Guvernului
Potrivit articolului 109 (2), Preşedintele se află printre subiectele de drept care au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru fapte pe care aceştia le-au efectuat în exerciţiul funcţiei lor.
Articolul 109 (2) recunoaşte pentru Preşedinte şi posibilitatea de a dispune suspendarea din funcţie a membrului Guvernului în cazul căruia s-a început urmărirea penală. Aceasta reprezintă o facultate a Preşedintelui, nu o obligaţie a lui. În cazul în care persoana respectivă a fost trimisă în judecată, intervine suspendarea de drept a acesteia.
&5. Atribuţii exercitate în relaţiile cu poporul
Potrivit articolului 2 (1) din Constituţie, titularul suveranităţii este poporul, care o exercită în două moduri:
- în mod direct, prin referendum;
- în mod indirect, prin organele sale reprezentative.
Există mai multe tipuri de referendum. Astfel, prin articolul 151 (3), se consacră ceea ce doctrina denumeşte referendum constituţional cu caracter obligatoriu. Un alt tip de referendum este cel care priveşte adoptarea unei legi, referendum legislativ[12] şi, în fine, referendum cu caracter consultativ, în categoria căruia se încadrează cel prevăzut de articolul 90, care are caracter facultativ.
Tot despre referendum este vorba şi în articolul 95 , care consacră acel tip de referendum care intervine în cazul suspendării din funcţie a Preşedintelui României, referendum care are ca scop să determine demiterea Preşedintelui a cărui suspendare a realizat-o Parlamentul.
Din punctul de vedere al sferei problemelor ce urmează a constitui obiectul referendumului, articolul 90 dispune că poporul urmează să-şi exprime voinţa cu privire la problemele de interes naţional.
&6. Atribuţiile Preşedintelui ca şef al executivului
Preşedintele României dispune de o serie de atribuţii pe care le exercită fără să aibă nevoie de concursul primului ministru sau al unui alt ministru[13].
Acest element îl deosebeşte de statutul şefului de stat din regimurile parlamentare, unde este obligatorie contrasemnătura unui ministru pe orice act al şefului de stat.
Vom grupa atribuţiile realizate de Preşedinte ca şef al executivului în mai multe categorii:
- Atribuţii în raporturile cu Guvernul
- a) desemnarea candidatului la funcţia de prim ministru.
Rolul Preşedintelui se rezumă la a desemna un candidat pentru funcţia de prim ministru, candidat care urmează să primească votul de încredere de la Parlament, alături de întreaga echipă guvernamentală.
Nici în desemnarea candidatului Preşedintele nu dispune de o putere discreţionară absolută, dat fiind faptul că el este obligat să se consulte cu partidul care a câştigat majoritatea alegerilor în Parlament, iar în cazul în care nu există o asemenea majoritate, cu toate partidele reprezentate în Parlament.
- b) numirea Guvernului, pe baza votului de încredere acordat de Parlament.
Potrivit articolului 85 (1), Preşedintele României numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament.
În exercitarea acestei atribuţii, Preşedintele emite un decret, în care sunt incluse acele persoane care au primit votul de încredere de la Parlament, lista Guvernului, după cum o califică art.103 alin.(2) şi (3).
Constatăm că puterile Preşedintelui sunt limitate de votul exprimat de Parlament, el nu poate numi alţi membri decât cei înscrişi pe lista Guvernului.
- c) revocarea şi numirea unor membri ai Guvernului, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului.
Şi această atribuţie implică, în termenii expreşi ai articolului 85 (2) o altă autoritate publică, respectiv primul ministru.
Esenţial pentru a ne afla în prezenţa remanierii guvernamentale este faptul că ea nu poate viza Guvernul în integralitatea sa, ci doar unele funcţii ale Guvernului[14].În practica administrativă a apărut situaţia în care primul-ministru a propus iar preşedintele a refuzat numirea unui nou membru al Guvernului, în procedura de remaniere guvernamentală. O atare situaţie a determinat specialiştii în dreptul public şi politicienii să se exprime în mod diferit, fie susţinând dreptul preşedintelui de a refuza o propunere de numire, fie contestând un asemenea drept.[15] În aceste condiţii, în baza atribuţiei prevăzută de art. 147 lit.... din Constituţie, a fost sesizată Curtea Constituţională, care a statuat în sensul că Preşedintele poate să refuze o singură dată numirea unui candidat propus de premier, limitarea la o singură respingere a propunerii se justifică prin faptul că, în continuare, răspunderea pentru o altă nominalizare revine în exclusivitate primului-ministru.[16] În continuarea acestui raţionament, Curtea a statuat că primul-ministru este obligat să propună o altă persoană în cazul refuzului Preşedintelui României de a numi ca ministru persoana propusă, în condiţiile prevăzute de art. 85 alin. (2) din Constituţie, propunerea aceleiaşi persoane fiind exclusă prin chiar faptul neînsuşirii propunerii de către Preşedintele României. În această a doua situaţie , preşedintele trebuie să adopte decretul de numire în funcţie „ca un act pur formal”, cum se afirmă în decizie, răspunderea pentru nominalizarea unui ministru revenind în exclusivitate primului-ministru. Această soluţie nu este în afara oricăror critici, şi ele au fost exprimate în doctrina şi practica administrativă, motiv pentru care ne raliem propunerii ca o reglementare viitoare să detalieze regula înscrisă în art. 85 alin. (2) din Constituţie, regulă care răspunde unor exigenţe ale principiului separării, colaborării şi echilibrului puterilor în stat. Să se prevadă posibilitatea preşedintelui României de a refuza numirea candidatului propus de primul-ministru, să se statueze, eventual, de câte ori poate acesta refuza, în ce condiţii, cum trebuie să procedeze în consecinţă primul-ministru, întreaga procedură trebuind să fie reglementată în lumina necesităţii colaborării puterilor în stat şi aumării răspunderii prin deciziile luate.[17]
consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită.
Această atribuţie este prevăzută în articolul 86 din Constituţie care, în termeni extrem de concişi, statuează că Preşedintele poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită.
La fel ca şi problemele care urmează să facă obiectul mesajului către Parlament, şi cele asupra cărora este consultat Guvernul se apreciază de către Preşedinte[18].
- e) participarea Preşedintelui la şedinţele Guvernului şi prezidarea lor[19]
În conformitate cu articolul 87, regimul participării Preşedintelui la şedinţele Guvernului presupune mai multe coordonate.
Din punctul de vedere al sferei problemelor care justifică participarea Preşedintelui la astfel de şedinţe, este vorba despre acele probleme de interes naţional care privesc politica externă, apărarea naţională, asigurarea ordinii publice.
Preşedintele nu semnează hotărârile şi ordonanţele adoptate în cadrul şedinţelor la care a participat şi pe care le-a prezidat[20].
Situaţiile în care Preşedintele participă la şedinţele Guvernului sunt practic de două categorii, şi anume:
-când se discută probleme de genul celor prevăzute de articolul 87 (1);
-la solicitarea primului ministru.
- Atribuţii exercitate în legătură cu alte autorităţi publice
În această categorie se includ mai multe tipuri de atribuţii, şi anume:
- a) Este preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării
Această autoritate publică are rolul de a organiza şi coordona unitar activităţile care privesc apărarea ţării şi siguranţa naţională .
Aceasta reprezintă mai mult o calitate pe care Preşedintele o exercită în virtutea atribuţiei sale de a fi comandant al forţelor armate.
- b) atribuţii de numire sau de participare la numire în diferite funcţii publice
În analiza acestui tip de atribuţie trebuie pornit de la articolul 94 litera “c” care dispune că Preşedintele numeşte în funcţii publice, în condiţiile prevăzute de lege.
Această atribuţie se realizează prin decrete care, potrivit art.100 alin.(2) nu sunt contrasemnate de primul ministru.
Preşedintele numeşte trei dintre judecătorii Curţii Constituţionale, potrivit art.142 alin.(3) din Constituţie.
După cum se apreciază în doctrina de specialitate, atât Preşedintele, cât şi Parlamentul sunt aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat şi au dreptul să desemneze anumite alte organe ale statului. Lgitimitatea lor politică este dată de alegerea lor de către cetăţeni, pe când legitimitatea Guvernului este dată de desemnarea de către Parlament.[21]
- Atribuţii exercitate în domeniul apărării şi în situaţii excepţionale
- A) Atribuţiile în domeniul apărării
Sunt concentrate în articolul 92 din Constituţie, după cum urmează:
- a) declararea mobilizării generale sau parţiale a forţelor armate
Textul instituie o regulă şi o excepţie.
Regula în ceea ce priveşte mobilizarea forţelor armate, este cea care implică Parlamentul, care aprobă, şi Preşedintele, care declară în baza acestei aprobări prealabile, mobilizarea parţială sau generală.
Excepţia este reprezentată de posibilitatea recunoscută şefului de stat ca în cazuri excepţionale să declare mobilizarea, iar hotărârea de mobilizare să fie supusă ulterior aprobării Parlamentului, într-un interval de cel mult 5 zile de la adoptarea ei.
- b) respingerea agresiunii armate
Preşedintele, în caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării, are două obligaţii constituţionale:
- să ia măsuri urgente pentru respingerea agresiunii armate;
- să le aducă la cunoştinţa Parlamentului neîntârziat printr-un mesaj[22].
În situaţia în care Parlamentul este în vacanţă, el se convoacă de drept în 24 de ore de la declanşarea agresiunii.
În vederea luării măsurii respective de respingere a agresiunii, Preşedintele va convoca Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, pentru a decide asupra măsurilor ce se impun a fi hotărâte.
&7. Atribuţii exercitate în situaţii excepţionale
Regimul acestui tip de atribuţii îl regăsim în articolul 93, conform căruia Preşedintele instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenţă, în întreaga ţară sau în unele localităţi, şi solicită Parlamentului să încuviinţeze măsura adoptată, în termen de 5 zile de la data când a fost luată. În situaţia în care Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stării respective şi funcţionează pe toată durata acesteia.
Decretele emise de Preşedinte în astfel de situaţii sunt contrasemnate de primul ministru.
&8. Atribuţiile exercitate în domeniul politicii externe
- a) Încheierea, în numele României, a tratatelor internaţionale
Din interpretarea art.91 alin.(1) coroborat cu art.11 alin.(2), deducem că încheierea tratatelor internaţionale parcurge următoarele faze:
- negocierea de către Guvern, implicarea acestuia în negociere având rolul de a-l împiedica pe şeful de stat să încheie tratate secrete[23], oculte, aflându-se astfel sub permanentul control al Guvernului[24].
- trimiterea spre ratificare, într-un termen rezonabil de la semnare.
Preşedintele este liber să semneze sau nu tratatul negociat de Guvern, el putând astfel să refuze semnarea tratatului, atunci când consideră că interesele statului al cărui reprezentant este impun acest lucru.
- ratificarea, de către Parlament, moment din care tratatul face parte din dreptul intern.
- b) Acreditarea misiunilor diplomatice ale României în alte state şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici ai României în alte state .
Potrivit articolului 91 (2), această prerogativă se exercită la propunerea Guvernului, şi ea este legitimată de calitatea preşedintelui României, de a fi reprezentant al statului român, ceea ce implică şi recunoaşterea, în virtutea acestei calităţi, a dreptului de a alege la rândul lui pe cei care sunt implicaţi în înfăptuirea politicii externe a României .
Guvernul formulează propuneri pentru funcţia de ambasador, care sunt înaintate Preşedintelui după ce a fost obţinut avizul consultativ al comisiilor de politică externă[25].
- c) Aprobă înfiinţarea, desfiinţarea şi schimbarea rangului misiunilor
Ca şi precedenta atribuţie, şi aceasta se exercită tot la propunerea Guvernului şi se concretizează prin decrete care sunt contrasemnate de primul ministru.
- d) Acreditarea, pe lângă Preşedintele României, a reprezentanţilor diplomatici ai altor state.
În calitatea lor de reprezentanţi ai altor state, care le-a fost conferită de către şefii statelor pe care îi reprezintă, aceştia vor fi acreditaţi pe lângă Preşedintele României, operaţiune supusă unor cutume diplomatice prin intermediul cărora sunt prezentate, şi respectiv primite, scrisorile de acreditare.
[1] Cu privie la unele din aceste criterii, a se vedea Cristian Ionescu, Regimul politic în România, editura All Beck, Bucureşti, 2002, p. 234-236.
[2] Cristian Ionescu, Regimul politic în România, op. cit., p. 234.
[3] Precizăm că acest articol este plasat în capitolul I al Titlului III, consacrat autorităţilor publice.
[4] Despre semnificaţi actului de promulgare a legii de către preşedinte, a se vedea şi Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura All Beck, Bucureşti, 2003, vol. II, p. 255.
[5] I. Vida în M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, Constituţia României comentată, op. cit., p. 177.
[6] Ioan Vida în Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, op. cit., p.177
[7] Pentru dezvoltarea acestei probleme, a se vedea A. Iorgovan, Tratat, op. cit., vol I, ed. 4, p. 305-308. Tudor Drăganu, op. cit., p.121-125.
[8] Publicată în Monitorul Oficial nr.292 din 14 octombrie 1994
[9] Ioan Vida, op. cit., p. 51.
[10] Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarilor publici, Editura Nemira, Bucureşti 1998, p. 144.
[11] Ioan Vida, op. cit., p. 61.
[12] Ioan Vida, op. cit., p. 64.
[13] Tudor Drăganu, op. cit., vol II, p. 227.
[14] Ioan Vida, op. cit., p. 57.
[15] Pe larg asupra acestei probleme, a se vedea GENOVEVA VRABIE- Interpretarea unor texte constituţionale ce reglementează raporturile dintre Preşedintele României şi Guvern şi consecinţele practice ale absenţei unei concepţii unitare în acest domeniu, în Revista de Drept Public nr. 2/2008, pp. 1-11.
[16] Decizia Curţii Constituţionale nr. 98/2008, publicată în Monitorul Oficial nr. 140 din 22 februarie 2008.
[17] GENOVEVA VRABIE- Interpretarea..., art. cit., p. 7.
[18] În acelaşi sens - Ioan Vida - op. cit., p. 57.
[19] Unii autori califică această atribuţie prin formularea participarea la şedinţele Guvernului (Antonie Iorgovan, Tratat, op. cit., vol. I, ed. 4, p. 314; Ioan Vida, op. cit., p. 58); alţii le analizează în formula precizată de noi, la concepţia cărora ne-am raliat (Tudor Drăganu, op. cit., vol II, p. 254).
[20] Tudor Drăganu, op. cit., vol. II, p. 254.
[21] VICTOR DUCULESCU- Legitimitatea politică şi raporturile dintre instituuţiile statului, în Revista de drept public nr. 3/2008, p. 12.
[22] Cu privire la regimul juridic al acestui tip de mesaj, a se vedea discuţia făcută cu privire la atribuţiile Preşedintelui României în relaţiile cu Parlamentul.
[23] Ioan Vida, op. cit., p. 64-65.
[24] Antonie Iorgovan, Tratat…, op. cit., vol I, ed. 4, p. 330-321.
[25] Ioan Vida, op. cit., p. 65.