Articolul 100 din Constituţie prevede că Preşedintele, în exercitarea atribuţiilor sale, emite decrete.
La o primă interpretare, s-ar putea desprinde concluzia că toate atribuţiile Preşedintelui se concretizează prin emiterea unor decrete, care, cum spune textul în continuare, se publică în Monitorul Oficial al României.
Deşi legiuitorul constituant s-a exprimat generic, nu toate atribuţiile Preşedintelui, ci doar anumite atribuţii ale acestuia, urmează să fie exercitate prin emiterea de decrete.
Atribuţiile preşedintelui pot fi exercitate prin trei forme:
- a) prin acte juridice – decrete;
- b) prin acte politice – mesaje, declaraţii, apeluri, cereri de încuviinţare, sesizări ;
- c) prin operaţiuni administrative – acreditarea reprezentanţilor diplomatici ai altor state, consultarea Guvernului, a Parlamentului, acestea fiind combinate, de multe ori, cu fapte materiale concrete, cum ar fi participarea la şedinţele Guvernului, primirea scrisorilor de acreditare etc.
Rezultă că atribuţiile Preşedintelui urmează a se realiza în conformitate cu două principii:
- unele vor îmbrăca forma unor decrete, formă pe care Constituantul o prescrie, fie expres, fie implicit[1].
- altele urmează a se realiza în forma pe care o decide Preşedintele, care are deplina libertate în a hotărî sub ce formă să-şi concretizeze o anumită atribuţie.
Aceasta deoarece Constituţia se mărgineşte a stabili regula generală, fără a preciza când “în îndeplinirea atribuţiilor sale, Preşedintele Republicii urmează să recurgă la calea decretelor şi când va utiliza alte forme de activitate”[2], ceea ce atrage concluzia că, în funcţie de natura, de specificul atribuţiilor pe care le are de îndeplinit, în unele cazuri va alege calea decretelor şi în altele va recurge la alte forme de activitate.
Natura decretelor Preşedintelui
În legătură cu această problemă, în doctrina contemporană au fost exprimate două mari opinii.
Astfel, potrivit unei prime opinii[3], decretele Preşedintelui au caracter individual.
Acestui caracter i se mai adaugă şi faptul că nu pot avea caracter secret, Constituţia prevăzând obligativitatea publicării în Monitorul Oficial, sub sancţiunea inexistenţei în cazul nepublicării.
Într-o altă opinie, decretele Preşedintelui pot avea atât caracter normativ cât şi caracter individual[4].
Argumentul adus de autorul citat, la a cărui opinie ne raliem, au în vedere decretele privind luarea măsurilor de respingere a unei agresiuni, cele prin care se instituie starea de asediu sau starea de urgenţă, care au un caracter incontestabil normativ. Aceasta deoarece ele vizează categorii largi de subiecte, iar dispoziţiile pe care le conţin sunt de aplicaţie repetată.
Regimul juridic al decretelor Preşedintelui
Considerăm că regimul juridic al decretelor Preşedintelui include următoarele dimensiuni[5]:
1) Sunt acte administrative, adică manifestări de voinţă cu caracter unilateral, făcute cu scopul de a aduce unele modificări în realitatea juridică existentă, în regim de putere publică. În literatura de specialitate se poartă discuţii cu privire la caracterizarea, natura juridică şi efectelor decretelor preşedintelui emise în exercitarea unor atribuţii, cum ar fi acordarea graţierii individuale.[6] Autorul citat consideră că decretul prezidenţial privind graţierea individuală areo natură complexă, fiind, în egală măsură. Act de drpet constituţional, pentru că se emite în baza art. 94 lit. d) din Constituţie; act de drept administrativ, pentru că emană de la o instituţie publică de aceatsă natură şi se contrasemnează de primul ministru; act juridic de drept penal, deoarece modifică raporturile juridice dintre societate şi condamnat, prin aceea că nu mai execută total sau parţial pedeapsa sau execută una mai uşoară.[7] În ceea ce ne priveşte, considerăm această calificare exagerată, deoarece natura juridică a unui act juridic nu trebuie stabilită prin raport la efectele actului, sau la temeiul constituţional sau legal în baza căruia el se emite, ci prin raport la elementele sale de fond şi de formă şi la autoritatea de la care emană, în speţă fiind vorba despre un act adminsitrativ care produce efecte juridice în plan penal.
2) Articolul 100 instituie contrasemnarea unora dintre decretele Preşedintelui de către primul ministru.
Atunci când Preşedintelui îi revin atribuţii stabilite printr-o lege organică sau ordinară, decretele emise în exercitarea lor nu vor fi supuse regulii contrasemnării.
Contrasemnarea derivă, cum s-a arătat în literatura de specialitate[8], din lipsa de răspundere a Preşedintelui în faţa Parlamentului[9], spre deosebire de Guvern care răspunde politic numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate, iar fiecare membru al Guvernului, deci şi primul ministru, răspunde politic solidar pentru activitatea Guvernului şi a actelor sale.
Astfel, prin contrasemnare, se exercită un control indirect de către Parlament asupra activităţii Preşedintelui, iar primul ministru va răspunde inclusiv pentru decretele Preşedintelui pe care le-a contrasemnat[10].
În absenţa contrasemnării impusă de Constituţie, decretul va fi lovit de nulitate absolută.
3)Obligativitatea publicării în Monitorul Oficial a decretului Preşedintelui, în caz contrar intervenind cea mai drastică sancţiune, şi anume inexistenţa actului.
4)Decretele Preşedintelui sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ.
De vreme ce am admis că decretele Preşedintelui sunt acte administrative, rezultă că ele urmează să fie supuse controlului de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ, cu precizarea că există şi unele decrete care urmează să fie sustrase acestui control. De exemplu, cele prin care se concretizează raporturile constituţionale dintre Preşedinte, pe de o parte şi Guvern şi Parlament, pe de altă parte.
[1] Astfel, articolul 92 nu dispune expres că mesajul care conţine măsurile de respingere a agresiunii va îmbrăca forma unui decret, însă articolul 100 (2) prevede că decretele emise în realizarea unor categorii de atribuţii vor fi contrasemnate de primul ministru.
[2] Tudor Drăganu, op. cit., vol II, p. 281.
[3] Antonie Iorgovan, Tratat, op. cit., vol I, ed. 4, p. 315. Ioan Vida - op cit, p. 68, nota de subsol nr. 1.
[4] Ion Deleanu, op. cit., vol II, p. 158, nota de subsol nr. 77. Tudor Drăganu, op. cit., vol II, p. 281.
[5] Cu privire la regimul juridic aplicabil decretelor Preşedintelui, a se vedea: Ion Deleanu, op. cit., vol II, p. 359, care reţine următoarele caractere: sunt manifestări unilaterale de voinţă făcute în scopul de a produce efecte juridice; sunt emise în procesul exercitării atribuţiilor prevăzute de Constituţie şi alte legi; unele sunt supuse regulii contrasemnării; toate trebuie publicate în Monitorul Oficial;caracter executoriu.
[6] COSTEL NICULEANU-Caracterizarea, natura juridică şi efectele decretului prezidenţial de graţiere individuală, în Revista „dreptul” nr. 1/2007, pp. 174-178.
[7] COSTEL NICULEANU-Caracterizarea, natura juridică şi efectele decretului prezidenţial de graţiere individuală, în Revista „dreptul” nr. 1/2007, p. 176.
[8] Ioan Vida, op. cit., p. 68.
[9] Autorul citat vorbeşte despre iresponsabilitatea Preşedintelui pentru actele emise, în faţa Parlamentului. Nu împărtăşim referirea la sintagma de iresponsabilitate deoarece aceasta are o altă accepţiune în limba română.
[10] Antonie Iorgovan, Tratat, op. cit., vol I, ed. 4, p. 322. Ioan Vida, op. cit., p. 68.