Administrație publică

Constituţia României consacră Guvernului în mod expres două capitole ale titlului III, este vorba despre capitolul III intitulat “Guvernul “ şi capitolul IV, denumit “Raporturile Parlamentului cu Guvernul”.

În ceea ce priveşte statutul constituţional al Guvernului, acesta se regăseşte concentrat în articolul 102 (1) care prevede că “Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”.

Din acest text rezultă că legiuitorul constituant a prevăzut pentru Guvern un dublu rol[1]:

1. a) un rol politic[2], care constă în a asigura realizarea politicii interne şi externe a ţării;
2. b) un rol administrativ, care se concretizează în exercitarea conducerii generale a administraţiei publice.

Aceste două dimensiuni ale statutului său se realizează potrivit programului de guvernare care a fost acceptat de Parlament[3].

Referitor la modul de redactare a articolului 102, există opinii conform cărora sintagma Guvernul ...asigură realizarea politicii ...externe a ţării este vagă şi se pretează la interpretări în diferite sensuri . Ea poate însemna că face politică externă, dar nu include, în mod cert, şi competenţa de a angaja statul, de a contracta în numele lui. De aceea, în opinia acestui autor, s-ar fi impus o menţiune expresă în Constituţie cu privire la capacitatea Guvernului de a reprezenta şi angaja statul român.[4] În ceea ce ne priveşte, nu împărtăşim acest punct de vedere, dat fiind faptul că o Constituţie nu trebuie confundată cu o lege obişnuită, nu trebuie să reglementeze în detaliu statutul şi atribuţiile unei autorităţi, acest lucru realizându-se prin legea organică a Guvernului.

Spre deosebire de instituţia Preşedintelui, pe care o regăsim dezvoltată în capitolul II al titlului III, unde există dispoziţii cu privire la atribuţiile Preşedintelui, în ceea ce priveşte Guvernul, actuala Constituţie a României, ca şi altele de altfel, nu procedează la realizarea unui tablou al atribuţiilor celui de-al doilea şef al executivului. Ea se rezumă doar să precizeze rolul Guvernului, sub cele două dimensiuni ale sale, politică şi administrativă în acelaşi timp şi să consacre cele mai importante forme de realizare a lui.

&2. Statutul Guvernului

Din coroborarea tuturor prevederilor constituţionale, rezultă următoarele dimensiuni ale statutului Guvernului, potrivit actualului sistem:

1. a) actuala Constituţie a achiesat la concepţia constituţională occidentală contemporană, potrivit căreia Guvernul este parlamentar prin origine şi guvernamental prin funcţiune [5].
2. b) Constituţia actuală consacră un dublu rol pentru Guvern, politic şi administrativ, care urmează a se realiza în conformitate cu programul de guvernare acceptat de Parlament.
3. c) Guvernul reprezintă, deşi Constituţia nu-l califică în mod expres, un organ central al administraţiei publice, cu o competenţă materială şi teritorială generală[6].
4. d) Guvernul reprezintă unul dintre cei doi şefi ai executivului nostru bicefal sau dualist.

Modul de reglementare a statutului celor două autorităţi determină concluzia că toate atribuţiile cu caracter executiv care nu revin, potrivit Constituţiei, celuilalt şef al executivului, urmează să intre în competenţa materială a Guvernului. Că altfel spus, competenţa materială a Guvernului în materie executivă are caracter de regulă, pe când Preşedintele va interveni, prin excepţie, doar în acele domenii pe care Constituantul i le rezervă expres.

1. e) Între cei doi şefi ai executivului, Guvernul reprezintă organul colegial, pe când Preşedintele reprezintă autoritatea publică cu caracter unipersonal[7].
2. f) În exercitarea rolului care îi revine, Guvernul, în calitatea sa de conducător al administraţiei publice, intră în următoarele tipuri de raporturi cu celelalte autorităţi ale administraţiei publice:

- raporturi de supraordonare, în calitate de organ ierarhic superior, faţă de prefect, ministere şi alte organe centrale subordonate lui;

- raporturi de colaborare şi coordonare, faţă de autorităţile centrale autonome;

- raporturi de tutelă administrativă, faţă de organele locale autonome, care funcţionează la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale în baza principiilor constituţionale ale autonomiei, descentralizării şi deconcentrării serviciilor publice.

102. g) În îndeplinirea rolului său, rezervat de articolul 102 (1), Guvernul are obligaţia constituţională de a coopera cu organismele sociale interesate, în conformitate cu alineatul al doilea al articolului 102.

În cadrul acestor organisme sociale interesate urmează să includem patronatele, sindicatele, biserica, partidele politice, diferite organisme şi organizaţii de tineret, etc.

1. h) În afara rolului său politic şi administrativ, Guvernul mai îndeplineşte, în subsidiar, şi o anumită funcţie normativă, care se poate concretiza, după cum urmează:

- el dispune, în baza articolului 74 din Constituţie, de iniţiativă legislativă;

- în baza articolului 108 (2), el adoptă, în executarea legilor, hotărâri, care, după cum rezultă din prevederile constituţionale, trebuie să aibă caracter praeter legem şi secundum legem. Hotărârile de Guvern au rolul de a pune în executare legea.

- în baza articolului 115, intitulat delegarea legislativă, Guvernul este împuternicit să adopte ordonanţe de Guvern, a căror misiune este să înlocuiască legea.

Această împuternicire Guvernul o primeşte fie de la Parlament, printr-o lege de abilitare, fie i-a fost recunoscută de Constituant însuşi, care a prevăzut ca, în situaţii extraordinare, Guvernul să poată emite ordonanţe de urgenţă.

1. g) În concluzie, apreciem că Guvernul, potrivit actualei noastre Constituţii, poate fi definit ca fiind acel organ de stat central, care, în baza rolului său politic şi administrativ şi prin cooperarea cu toate organismele sociale interesate, are misiunea de a asigura realizarea politicii statului şi de a conduce întreaga administraţie publică, aflat sub controlul direct al Parlamentului[8].

[1] Genoveva Vrabie, op. cit., vol II, p.282-286; Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., vol. I, p. 149;

[2] Dana Apostol Tofan, Un punct de vedere în legătură cu noua reglementare privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, în Revista de Drept Public nr. 2/2001, pp. 55-70.

[3] În concepţia unui autor, sintagma din art. 102 “Guvernul… asigură realizarea politicii…externe a ţării” este vagă şi se pretează la interpretare în diferite sensuri (Ion M. Anghel, Reflecţii asupra unor texte din Constituţia revizuită, în Revista de Drept Public nr. 2/2004, p. 56).

[4] Ion M Anghel, Reflecţii asupra unor texte din Constituţia revizuită, în Revista de drept public nr. 2/2004, p. 56.

[5] Antonie Iorgovan, Tratat, op. cit., vol I, ed. 4, p. 362; Mihai Constantinescu şi Antonie Iorgovan în Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, op. cit., p. 224.

[6] Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., vol. I, ed. a 2-a,  p. 158.

[7] Tudor Drăganu, op. cit., vol II, p. 309- 310.

[8] Pentru o definiţie apropiată, a se vedea Tudor Drăganu, op. cit., vol II, p. 310. Acest autor defineşte Guvernul ca fiind “organul de conducere şi coordonare a organelor centrale de specialitate, precum şi, cu respectarea principiului autonomiei şi a descentralizării lor pe servicii, a organelor locale ale administraţiei publice”.