Administrație publică

Sediul materiei este reprezentat de articolul 108 alineatele (1), (3) şi (4) coroborat cu articolul 115 din Constituţie şi articolul 27 din Legea nr. 90/2001.

Analiza regimului constituţional al ordonanţelor de Guvern considerăm că trebuie să înceapă de la articolul 61 (1) din Constituţie, care proclamă rolul de unică autoritate legiuitoare al Parlamentului. Acest lucru înseamnă că numai Parlamentului îi este recunoscut dreptul de a adopta norme juridice primare. Guvernul poate să facă acest lucru doar în virtutea unei împuterniciri speciale pe care o primeşte, şi care provine fie de la Parlament, dintr-o lege de abilitare, fie de la Constituant însuşi, care a admis ca în situaţii extraordinare, Guvernul să poată interveni cu ordonanţe şi în absenţa unei legi de abilitare speciale.

Astfel, delegarea legislativă[1] ce rezumă în esenţă posibilitatea acordată  Guvernului, ca în anumite limite şi cu respectarea unor condiţii să adopte  ordonanţe,[2] poate fi realizată:

1. a) prin intermediul unei legi speciale de abilitare adoptate de Parlament, situaţie în care ne aflăm în prezenţa delegării de ordin legal, concretizată în adoptarea unei ordonanţe obişnuite, propriu-zise;
2. b) poate fi opera legiuitorului constituant însuşi, în cazul ordonanţei de urgenţă[3].

Rolul ordonanţei de Guvern este astfel cel de a înlocui legea, pe când hotărârea de Guvern pune legea în executare.

1. Regimul constituţional al ordonanţei de Guvern emisă cu lege de abilitare (ordonanţă obişnuită):
2. a) poate interveni numai în domeniile care nu fac obiectul legii organice, rezultând, per a contrario, că intervine în domeniul legilor ordinare.
3. b) legea de abilitare va putea cuprinde două categorii de clauze:

-clauze cu caracter obligatoriu, respectiv domeniul şi data până la care se pot emite ordonanţe;

- clauze cu caracter facultativ, respectiv posibilitatea ca ordonanţa să fie supusă aprobării Parlamentului, dacă legea de abilitare cere expres acest lucru.

1. c) Din modul de formulare a articolului 115 (3) “Dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, potrivit legii...” desprindem concluzia că regula, în ceea ce priveşte acest tip de ordonanţe este că ele nu se supun aprobării Parlamentului, iar excepţia că ele se supun aprobării Parlamentului, dacă legea de abilitare impune expres acest lucru[4].
2. d) În funcţie de situaţia de a se supune sau nu aprobării de către Parlament, acest tip de ordonanţe se clasifică, la rândul lui, în două categorii[5]:

- ordonanţe care nu se supun aprobării Parlamentului, deoarece legea de abilitare nu cere expres acest lucru;

- ordonanţe care se supun aprobării ulterioare a Parlamentului, deoarece legea de abilitare impune acest lucru.

Parlamentul are posibilitatea să aprobe ordonanţele, ceea ce atrage şi posibilitatea de a le modifica, sau de a respinge, în tot sau în parte.

Legea de aprobare sau de respingere, ca orice lege, este supusă controlului prealabil de constituţionalitate.

1. e) Pe perioada delegării, Guvernul poate să modifice, să completeze sau să abroge propriile ordonanţe. După expirarea aceste perioade, Guvernul nu mai poate emite ordonanţe în domeniul în care a fost abilitat şi nu mai poate să revină asupra celor deja adoptate.
2. Regimul constituţional al ordonanţelor de urgenţă

În viaţa fiecărui stat pot interveni situaţii în care Parlamentul se află în imposibilitatea de a se întruni pentru a legifera[6]. Astfel, Guvernul va adopta OUG care:

1. a) Intervin în situaţii extraordinare, care nu mai necesită existenţa unei delegări speciale, realizate printr-o lege specială de abilitare, ele fiind adoptate în temeiul delegării de ordin constituţional.
2. b) Spre deosebire de primul tip de ordonanţă, despre care Constituţia precizează că nu poate interveni decât în domeniile legii ordinare, art. 115 alin. (5) fraza finală specifică faptul că ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută de art. 76 alin. 1, ceea ce conduce, implicit, la concluzia că acest tip de ordonanţă poate interveni în domenii ce fac obiectul legilor organice.[7]

În ceea ce priveşte practica Curţii Constituţionale, în mai multe rânduri ea s-a pronunţat, înainte de revizuirea Constituţiei, în sensul că ordonanţele de urgenţă pot interveni şi în domeniul legilor organice.

1. c) Se supun obligatoriu aprobării Parlamentului, intrând în vigoare numai după depunerea spre dezbatere, în procedură de urgenţă, la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea în Monitorul Oficial. Dacă Parlamentul este în vacanţă, el se convoacă în mod obligatoriu, în termen de 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Aceasta este singura situaţie în care Guvernul, care răspunde politic în faţa Parlamentului, determină întrunirea acestuia în sesiune extraordinară pentru a discuta ordonanţa de urgenţă care a fost adoptată.

Constituţia revizuită modifică substanţial regimul acestei ordonanţe, din punctul de vedere al procedurii de adoptare. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta se consideră adoptată şi se trimite celeilalte Camere, care decide tot în procedură de urgenţă.

1. d) Ordonanţa de Guvern nu poate intra în vigoare înainte de publicarea ei în Monitorul Oficial, nepublicarea atrăgând după sine inexistenţa actului, fără nici o excepţie.
2. e) Aprobarea sau respingerea ordonanţei de Guvern se face printr-o lege, în care sunt cuprinse şi ordonanţele al căror efect a încetat conform articolului 115 (3), prin nerespectarea termenului de abilitare.
3. f) Constituţia revizuită, prin art. 115 alin. (6), introduce anumite limite ale intervenţiei ordonanţei de urgenţă, respectiv domeniile în care Guvernul nu poate adopta astfel de acte normative[8].

În pratică se poate constata o îndepărtare de la spiritul şi litera legii fundamentale în ceea ce priveşte regimul ordonanţelor de urgenţă. Din păcate, guvernul consideră ordonanţa de urgenţă ca un privilegiu pe care Constituţia i l-a pus la dispoziţie, iar nu ca un act strict ataşat unei anumite situaţii extraordinare, la a cărei depăşire este chemat să contribuie.De-a lungul timpului, în ciuda nenumăratelor semnale strase de Curtea Constituţională, de doctrina de specialitate, s-a format o adevărată cutumă neconstituţională în sensul folosirii de către Guvern a ordonanţelor de urgenţă după bunul plac, pe care o considerăm inacceptabilă şi despre care apreciem că ar trebui să dispară în viitor.[9] Trebuie reconsiderată concepţia şi practica guvernamentală în ceea ce priveşte ordonanţele de urgenţă,  care nu mai trebuie să fie folosite în mod abuziv, pentru a satisface interesul de moment al Guvenrului şi în afara unor situaţii extraordinare.[10]

[1] Cu privire la această problemă, a se vedea Antonie Iorgovan, Dana Apostol Tofan, Delegarea legislativă în România. Analiză în raport cu statele occidentale, în Revista de Drept Public nr. 1/2001, p. 62-78.

[2] Antonie Iorgovan, Dana Apostol Tofan, Delegarea legislativă în România. Analiză în raport cu statele occidentale, art. cit., p. 62.

[3] Dana Apostol, Despre natura juridică şi regimul juridic aplicabil ordonanţelor Guvernului, în Revista de Drept Public nr. 1/1995, p. 94.

[4] Antonie Iorgovan, Tratat, op. cit., vol I, ed. 4, p. 406-417. Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, în Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, op. cit., p. 495.

[5] Tudor Drăganu - op. cit., vol I, p. 316.

[6] Cristian Ionescu, Constituţia României. Legea de revizuire comentată şi adnotată, cu dezbateri parlamentare, Editura All Beck, Bucureşti, 2003, p. 190.

[7] Cu privire la problema sferei de intervenţie a acestui tip de ordonanţe, a se vedea Corneliu Liviu Popescu, Domeniile de reglementare care nu pot face obiectul ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului, în revista Dreptul nr.4/2006, p. 72 şi urm. În acest studiu, autorul ajunge la concluzii care au stârnit reacţii contrarii în literatura de specialitate, cum ar fi aceea că orice afectare, orice intrvenţie, sub orice formă şi oricât de limitată asupra regimului juridic al unei instituţii fundamentale a statului intră în conflict cu prevederile art. 115 alin. (6), fiind astfel neconstituţională. Această opinie, care şi în cocnepţia naostră este exagerată, este contrazisă printr-un studiu al profesorului Ion Deleanu - Unele observaţii cu privire la constituţioanlitatea ordonanţelor de urgenţă, în Curierul Judiciar nr. 6/2006, p. 50-56.

[8] Acest articol prevede următoarele: “Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică”. A se vedea şi Cristian Ionescu, Legea de revizuire a Constituţiei comentată, op. cit., p. 191.

[9] ION BRAD- Inadmisibilitatea promovării prin Ordonanţă de urgenţă a unor prevederi din cuprinsul proiectelor de lege adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului, în Revista „Dreptul” nr. 7/2006, p. 100.

[10]ION BRAD- Inadmisibilitatea promovării prin Ordonanţă de urgenţă a unor prevederi din cuprinsul proiectelor de lege adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului, în Revista „Dreptul” nr. 7/2006, p. 105.