Modul de organizare administrativă într-un stat este unul din elementele care-i dau identitate. El este influenţat de mai mulţi factori, între care se regăsesc particularităţile naţionale şi este rodul unei lungi evoluţii istorice.[1] Din punct de vedere al modului de redactare, opţiunea legiuitorului constituant român nu este singulară în peisajul constituţional european şi internaţional. Dacă analizăm constituţiile altor state, vom constata că multe din ele cuprind părţi consacrate reglementării administraţiei publice, împreună cu celelalte autorităţi executive sau separat (Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Olanda). Există şi state ale căror Constituţii reglementează exclusiv Guvernul, rezervând legii reglementarea celorlalte componente ale puterii executive (Belgia, Franţa, Luxemburg, Spania), precum şi situaţii izolate, în care nici măcar organizarea şi funcţionarea Guvernului nu se bucură de o reglementare constituţională, cum este Danemarca.[2] În Legea fundamentală pentru Republica Federală Germania (din 23 mai 1949), capitolul VIII sunt reglementate executarea legilor federale şi administrarea federală. În sistemul constituţional german, marile direcţii politice sunt trasate de cancelarul federal, în timp ce fiecare ministru conduce în mod independent departamentul care îi este încredinţat, fără ca şeful Guvernului federal (cancelarul) să poată interfera în deciziile administrative luate de fiecare ministru. Un aspect interesant este acela că miniştrii federali sunt asistaţi de secretari de stat parlamentari, care sunt membri ai Parlamentului numiţi ca adjuncţi de miniştri pe chestiuni politice, dar care nu dispun de nici o putere de direcţie în departament.[3] În Constituţia Italiei (adoptată la 22 decembrie 1947), administraţia publică o regăsim reglementată în Titlul III privind Guvernul, prima secţiune fiind consacrată Consiliului de miniştri, iar secţiunea a II-a Administraţiei Publice. Printr-un decret lege cu nr. 300/1999 pus în executare prin Legea nr. 59/1997, s-a prevăzut reducerea numărului de miniştri, începând cu legislatura viitoare, de la 18 la 12, fiind vorba despre Afacerile Străine; Internele; Justiţia; Apărarea; Economie, Finanţe; Activităţi productive; Politici agricole şi Forestiere; Mediu şi Tutela Teritoriului; Infrastructură şi Transporturi; Muncă, Sănătate şi Politici Sociale; Instrucţie, Universităţi şi Cercetare Ştiinţifică şi Tehnologică; Bunuri şi Activităţi Culturale. O asemenea reformă propusă continuă să stârnească neîncredere, chiar perplexitate, însă dacă va fi pusă în practică, va reuşi să relizeze o simplificare de mare importanţă pentru tradiţionala structură guvernamentală italiană.[4] Constituţia spaniolă (adoptată la 27 decembrie 1978) nu consacră o parte a sa (capitol, secţiune), administraţiei centrale de specialitate. Titlul IV reglementează Guvernul şi administraţia, dar el nu conţine prevederi speciale referitoare la ministere şi celelalte organe centrale de specialitate, ci doar dispoziţii tangenţiale referitoare la miniştri, ca membri ai Guvernului, la Consiliul de Miniştri, la răspunderea miniştrilor şi raporturile acestora, în calitate de membri ai Guvernului, cu Parlamentul. Miniştrii au o dublă calitate, politică şi administrativă, ei fiind, în acelaşi timp, membri ai Guvernului şi titulari ai unui departament ministerial.[5] De altfel, această dublă calitate, politică (de membru al Guvernului) şi administrativă (de şef al ministerului) este recunoscută pentru miniştri şi în doctrina românească.[6] Prin articolul 107 este reglementat Consiliul de Stat, care este organul consultativ al Guvernului. În ceea ce priveşte organele administraţiei de stat, categorie căreia aparţin şi ministerele şi celelalte organe centrale de specialitate, Constituţia spaniolă consacră norma de principiu conform căreia organele administraţiei de stat sunt create, îndrumate şi coordonate potrivit legii (art. 103 alin. 2). Constituţia portugheză, în ciuda faptului că este una din cele mai dezvoltate din Uniunea Europeană (cuprinde un număr de 296 articole), nu conţine o parte specială consacrată administraţiei centrale de specialitate şi nici măcar prevederi care, prin conţinutul lor, să creeze cadrul general al acestei materii, lăsându-i legiuitorului sarcina reglementării. Prevederi care au relevanţă în determinarea regimului constituţional al administraţiei centrale de specialitate în Portugalia regăsim în titlul IV al Constituţiei, intitulat Guvernul. Separat de Guvern întâlnim reglementat consiliul de miniştri, care este format din prim-ministru, vice-prim-miniştri şi miniştri şi se recunoaşte posibilitatea de a se constitui consilii de miniştri specializate pe diferite materii. Constituţia mai conţine reglementări despre răspunderea politică şi penală a membrilor Guvernului. Referiri la administraţia civilă şi militară, sintagmă care include şi categorii de autorităţi administrative centrale de specialitate, regăsim şi în articolul 199 care reglementează competenţa administrativă a Guvernului, în care se înscrie şi conducerea serviciilor şi activităţilor administraţiei civile şi militare care depind direct de stat. În statele membre ale Uniunii Europene se manifestă, începând cu deceniul al nouălea al secolului trecut, tendinţa de a transfera pe baze contractuale prerogative ale ministerelor unor agenţii executive, care sunt create şi funcţionează independent de Guvern şi care au rolul de a pune în executare decizii administrative fără amestecul statului.[7] Austria are o Constituţie adoptată la data de 1 octombrie 1920, ea a suferit mai multe modificări, dintre care cea mai importantă este cea din 1995, după aderarea la Uniunea Europeană. În această ţară, numărul de ministere nu este fixat prin Constituţie, care conţine referiri numai la cancelaria federală, la ministrul de interne şi la cel al finanţelor. În conformitate cu legea privind ministerele adoptată în anul 1986, cu modificările ulterioare, ultima realizată în 2000, în această ţară există un număr de 12 ministere (Cancelaria federală, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Formării, Ştiinţei şi Culturii, Ministerul de Finanţe, Ministerul de Interne, Ministerul Justiţiei, Ministerul Apărării, Ministerul Agriculturii, Industriei Forestiere, al Mediului şi al Apei, Ministerul pentru Serviciu Public şi Sport, Ministerul Securităţii Sociale şi al Generaţiilor, Ministerul Circulaţiei, Inovaţiilor şi al Tehnologiei şi Ministerul Economiei şi al Muncii). Ministerele sunt divizate în mai multe departamente şi diferite alte structuri, care pregătesc deciziile ministrului. Constituţia permite să fie numiţi secretari de stat, care îl asistă pe ministru, sunt subordonaţi acestuia şi deciziilor pe care le ia.[8] Belgia, are de la 17 februarie 1994 o nouă Constituţie, care încredinţează, prin articolul 104, puterea executivă Regelui, care asigură conducerea cu concursul miniştrilor. Aceştia sunt colaboratorii direcţi ai Regelui şi titularii efectivi ai puterii guvernamentale federale. O asemenea calitate nu trebuie înţeleasă în sensul de a ignora rolul esenţial pe care îl are primul-ministru, care este o autoritate de rang constituţional (art. 99 alin. 2 din Constituţie) a cărui misiune se distinge de cea a miniştrilor, în sensul că nu vizează sarcinile unui departament determinat, ci ale Guvernului în ansamblul său[9]. Finlanda are o Constituţie adoptată în 1999, intrată în vigoare în anul 2000, prin care se proclamă caracterul unitar al statului, cu excepţia Insulei Aland, care dispune de o autonomie specială, în baza unui acord încheiat cu Suedia în 1920, care este încă în vigoare. Puterea executivă în această ţară aparţine preşedintelui republicii şi Consiliului de miniştri. Puterea guvernamentală este încredinţată Consiliului de Miniştri, care hotărăşte, în plenul său, asupra problemelor cele mai importante, urmând ca acelea care au o importanţă mai redusă să revină ministerelor. Specific acestei ţări este faptul că doi miniştri pot să colaboreze în cadrul aceluiaşi minister, în egală măsură în care un ministru poate să îndeplinească atribuţii care privesc două ministere. Cu titlul de exemplu, ministrul comerţului ţine atât de Ministerul Afacerilor Externe, cât şi de Ministerul Comerţului şi al Industriei. Ministerele Educaţiei şi al Afacerilor Sociale şi al Sănătăţii au fiecare doi miniştri, care îşi împart atribuţiile care revin ministerului respectiv. Astfel de situaţii sunt consecinţa negocierilor care au loc între partidele politice, înainte de crearea unui guvern de coaliţie. Este astfel posibil ca două partide să ceară să aibă reprezentanţi în acelaşi minister, pe care îl consideră în mod special mai important, situaţie care se tranşează prin compromisul de a partaja ministerul între doi miniştri reprezentanţi ai unor partide diferite. Fiecare minister are în subordinea lui diferite agenţii, direcţii centrale sau deconcentrate.[10] În Irlanda este în vigoare Constituţia adoptată în1937. Guvernul în această ţară e format dintr-un număr de 7 până la 15 miniştri. Fiecare ministru are misiunea administrării unui department sau mai multor departamente ale statului, adică a unui minister. Organizarea fiecărui department (minister), repartizarea atribuţiilor şi funcţiilor acestora precum şi alte aspecte sunt reglementate prin lege, potrivit articolului 28.12 al Constituţiei. Legea conferă Guvernului deplina putere în a modifica, prin decret, denumirea sau funcţiile oricărui department (minister), ca şi a crea noi departamente ministere.[11] În cadrul monarhiei constituţionale din Ţările de Jos, adevărata putere politică este împărţită între Parlament şi Guvern, Regelui revenindu-i un rol marginal în exerciţiul funcţiilor politice. Guvernul este actorul cel mai important în ceea ce priveşte elaborarea de politici, luarea iniţaitivelor, pregătirea legilor, a bugetului şi toate celelalte atribuţii importante în stat.[12]
[1] D.A. Tofan, Instituţii administrative europene, Editura C. H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 84.
[2]L. Coman Kund, Administraţia publică de nivel intermediar în dreptul comparat şi în dreptul românesc, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 2005, p.71.
[3]Thomas Gross, Le régime politique de l’Allemagne, în Genoveva Vrabie (coordonator) - Les régimes politiques des pays de l’U.E. et de la Roumanie, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”, Bucureşti, 2002, p. 22.
[4] Pasquale Ciriello, Le régime politique de l’ Italie, în Genoveva Vrabie (coordonator) - Les régimes politiques des pays de l’U.E. et de la Roumanie, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”, Bucureşti, 2002, p. 269-270.
[5] Luis Ortega Álvarez, Le régime politique de l’Espagne, în Genoveva Vrabie (coordonator) - Les régimes politiques des pays de l’U.E. et de la Roumanie, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”, Bucureşti, 2002, p. 110.
[6] Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1994, p. 130.
[7] D. Bossaert ş.a. Funcţia publică în Europa celor cincisprezece. Noi tendinţe şi evoluţii, Ed. Economică, Bucureşti, 2002, p. 31-32.
[8] Karl Stöger, Le régime politique de l’Autriche, în Genoveva Vrabie (coordonator)-Les régimes politiques des pays de l’U.E. et de la Roumanie, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”, Bucureşti, 2002, p. 48.
[9] Francis Delpérée, Le régime politique de la Belgique, în Genoveva Vrabie (coordonator)-Les régimes politiques des pays de l’U.E. et de la Roumanie, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”, Bucureşti, 2002, p. 86-87.
[10] Tore Modeen, Le régime politique de la Finlande, în Genoveva Vrabie (coordonator) - Les régimes politiques des pays de l’U.E. et de la Roumanie, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”, Bucureşti, 2002, p. 126.
[11] John O’Dowd, Le régime politique de l’Irlande, în Genoveva Vrabie (coordonator) - Les régimes politiques des pays de l’U.E. et de la Roumanie, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”, Bucureşti, 2002, p. 232.
[12] Piet Akkermans, Flora Goudappel, Le régime politique des Pays-Bas, în Genoveva Vrabie (coordonator), Les régimes politiques des pays de l’U.E. et de la Roumanie, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”, Bucureşti, 2002, p. 288.