Pin It

Administraţia publică de stat centrală de specialitate se compune din administraţia ministerială şi administraţia extraministerială, care la rândul ei este formată din alte autorităţi centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor şi autorităţi centrale autonome.[1] În limbajul tradiţional de drept public, acel organ din sfera puterii executive care are o competenţă materială determinată într-un anumit domeniu, poartă denumirea de minister, iar titularul acestuia ministru[2]. Constituţia României conferă o accepţiune strictă acestui concept, el evocând unul din organele de specialitate subordonate Guvernului, dar nu singurul. Practic, în subordinea  Guvernului se pot regăsi, pe lângă ministere, şi alte organe centrale de specialitate, care poartă altă denumire decât cea de minister şi ai cărui conducători nu sunt membri de drept ai Guvernului. Administraţia centrală de specialitate este realizată, în prezent, de administraţia statală, iar structura ei include autorităţi guvernamentale şi autorităţi autonome.[3]

&6. Articolul 116,  prin cele două alineate ale sale, prevede categoriile de organe din care este compusă administraţia centrală de specialitate. Prima categorie este reprezentată de ministere,  iar cea de-a doua categorie de alte organe centrale de specialitate. Din analiza acestui text înţelegem în primul rând faptul că ministerele sunt şi ele o categorie de organe centrale de specialitate ale administraţiei publice, a căror trăsătură definitiorie este că se pot organiza numai în subordinea Guvernului. Această dispoziţie ar putea părea, la un moment dat, nesemnificativă, dat fiind faptul că, potrivit art. 102 alin. (3), miniştrii sunt membrii ai Guvernului. În realitate, lucrurile nu stau astfel, precizarea era necesară pentru că, în lipsa ei, s-ar fi putut interpreta că ministerele se pot organiza şi în mod autonom, ceea ce este de neconceput din punct de vedere logico-juridic.[4] În afara ministerelor, pot exista însă şi alte organe centrale de specialitate, care se pot organiza, în subordinea Guvernului, a ministerelor sau ca autorităţi centrale autonome. Misiunea, atât a ministerelor, cât şi a celorlalte organe centrale ale administraţiei publice este de a executa legile în domeniile lor de activitate.[5]

 &7. Conţinutul acestui articol ne permite să identificăm faptul că în sistemul constituţional românesc administraţia centrală de specialitate este formată din două mari feluri de organe, din punct de vedere al statutului lor şi al raporturilor cu alte autorităţi publice: organe centrale de specialitate subordonate, în care se includ, pe lângă ministere şi alte organe centrale, a căror subordonare poate să fie atât faţă de Guvern (altele decât ministerele), cât şi faţă de ministere, acestea din urmă purtând diferite denumiri cum ar fi agenţii, autorităţi, oficii, comisii, departamente,  etc; organe centrale de specialitate autonome, care nu se află în raporturi de subordonare faţă de alte autorităţi publice.[6] Supraordonarea şi subordonarea desemnează acele raporturi care se stabilesc între două organe, în temeiul cărora unul dintre ele, aflat pe o poziţie superioară într-un sistem, are anumite drepturi decurgând din aceasta faţă de organul aflat pe o treaptă inferioară şi care are numite obligaţii faţă de organul superior tocmai datorită poziţiei pe care se află. În literatura de specialitate se consideră că în conţinutul raportului de subordonare ierarhică sunt cuprinse următoarele drepturi: dreptul de a conduce, îndruma şi coordona autoriăţile subordonate, dreptul de control general, din care rezultă şi posibilitatea luării unor măsuri pentru eliminarea deficienţelor constatate, inclusiv cu caracter sancţionator şi dreptul de a înfiinţa şi organiza autorităţi sau organe în subordine, care este expresia cea mai deplică a raporturilor de subordonare.[7]

Sintetizând informaţii prezentate, identificăm următoarele categorii de organe centrale de specialitate

  1. a) ministerele, care se organizează numai în subordinea Guvernului;
  2. b) alte organe de specialitate care se pot organiza :

- în subordinea Guvernului;

- în subordinea ministerelor;

- ca autorităţi centrale autonome.

Rezultă că, din punctul de vedere al statutului lor, al raporturilor cu alte autorităţi administrative, administraţia centrală de specialitate cuprinde două categorii de organe[8]:

1) organe subordonate, fiind vorba despre o subordonare faţă de Guvern sau faţă de ministere;

2) organe autonome centrale, care nu se află în subordinea nici unei alte autorităţi administrative.

Art.117 consacră următoarele moduri de înfiinţare a organelor centrale de specialitate:

  1. a) înfiinţarea, potrivit legii, a ministerelor;

Art.117 alin.1 prevede că ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează potrivit legii.

Statutul ministerelor este cel consacrat de art.34 din Legea nr. 90/2001, şi anume acela de organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora.

Legea nr. 90/2001, în art.36, arată că ministerele şi miniştrii se aprobă de către Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra Programului de guvernare şi asupra întregii liste a Guvernului, la învestitură.

Art.37 din aceeaşi lege recunoaşte primului-ministru dreptul de a solicita Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin înfiinţarea, desfiinţarea sau, după caz, divizarea ori comasarea unor ministere.

  1. b) înfiinţarea prin lege organică a autorităţilor centrale autonome;

Art.117 alin.(3) dispune că “autorităţile centrale autonome se pot înfiinţa prin lege organică”.

  1. c) prin acte ale Guvernului şi ministerelor, cărora le este recunoscută competenţa de a înfiinţa organe de specialitate în subordinea lor, în următoarele condiţii:

- o asemenea competenţă să le fie recunoscută expres de lege;

- să se obţină avizul Curţii de Conturi .

Constatăm că prin Constituţie nu se precizează numărul de ministere, ceea ce se explică prin faptul că “cerinţele dezvoltării economice, sociale, pot determina, la un moment dat, fie contopirea unor ministere, fie separarea lor în cadrul unor ministere distincte sau a unor secretariate de stat, având atribuţii proprii”[9].

&8.  Definiţii

Pentru a înţelege semnificaţia administraţiei centrale de specialitate, este necesar să delimităm între organele administraţiei publice cu competenţă generală şi organele administraţiei publice cu competenţă specială. Astfel, suntem în prezenţa unui organ cu competenţă generală în situaţia în care atribuţiile lui, indiferent că se exercită la nivelul întregii ţări sau la nivelul unei unităţi administrativ teritoriale, acoperă întreg spectrul de activităţi de natură executivă. În schimb, suntem în prezenţa unui organ de specialitate al administraţiei publice în situaţia în care atribuţiile care îi sunt conferite prin lege se limitează la o singură ramură sau un singur domeniu de activitate. În doctrină se face de asemenea distincţia între organele de ramură şi organele de domeniu. Astfel, sunt   organe de ramură cele care îşi desfăşoară activitatea într-un singur sector de activitate, cum ar fi, spre exemplu, Ministerul Justiţiei sau cel al Educaţiei şi Cercetării. Organele de domeniu sunt cele a căror competenţă se extinde asupra mai multor sectoare de activitate, asupra cărora desfăşoară activităţi de îndrumare, coordonare şi control, cum ar fi, spre pildă, Institutul Naţional de Statistică. O asemenea deosebire nu este întotdeauna uşor de făcut în practică, dat fiind faptul că unele organe de specialitate, pe lângă activitatea pe care o desfăşoară într-o anumită ramură, exercită atribuţii de control, de coordonare şi cu privire la alte organe de specialitate, cum ar fi Ministerul Comerţului şi al Finanţelor,  Ministerul Mediului  sau cel al Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei.[10] Noţiunea de administraţie centrală de specialitate poate fi definită, în sens organic, ca fiind acel tip de administraţie care se organizează şi funcţionează la nivel central, prin care se duce la îndeplinire legea sau, în limitele legii, se prestează anumite servicii publice, într-un domeniu de activitate şi în condiţiile determinate de lege. În sens material-funcţional, administraţia centrală de specialitate cuprinde ansamblul autorităţilor publice care au o competenţă teritorială la nivel naţional, care se pot constitui ca autorităţi subordonate sau ca autorităţi autonome pentru a realiza atribuţii într-o ramură determinată de activitate administrativă.  

&9. În ansamblul administraţiei centrale de specialitate, ministerele reprezintă o categorie distinctă de organe, care au rolul de a realiza politica guvernamentală în  domeniile de activitate specifică.[11] Din punct de vedere al competenţei lor teritoriale (ratioane loci) ministerele îşi desfăşoară activitatea pe întreg teritoriul ţării, dispunând astfel de o competenţă teritorială generală (naţională). În ceea ce priveşte noţiunea de minister, fructificând definiţiile care s-au formulat în literatura de specialitate, precum şi în legea cadru în materie, (art. 34 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor) considerăm că ministerele, în sistemul actual de drept în România pot fi definite ca fiind acele organe centrale de specialitate care se înfiinţează, se organizează şi funcţionează numai în subordinea Guvernului, pentru a realiza competenţa într-un domeniu determinat de activitate, al căror conducător poartă denumirea de ministru şi este de drept membru al Guvernului. La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene se consideră că o dimensiune esenţială a statutului ministerelor este autonomia ministerială, prin care se înţelege faptul că fiecare ministru este singurul responsabil de organizarea şi de gestiunea internă a autorităţii pe care o conduce, sub rezerva, subînţeleasă a aplicării regulilor generale în materie de funcţie publică şi de contabilitate publică.[12] O altă caracteristică recunoscută ministerelor este faptul că, din punct de vedere al conducerii, sunt organe unipersonale, având în fruntea lor un ministru care este numit de preşedinte, alături de ceilalţi membri ai Guvernului, în baza votului de încredere acordat de Parlament, potrivit articolului  85 din Constituţie, sau în cadrul procedurii de remaniere guvernamentală.[13]  Rolul lor este de a asigura organizarea executării şi executarea în concret a legilor în domenii specifice de activitate.[14]

&10. Clasificări

Numărul, denumirea şi chiar competenţa ministerelor, au oscilat de la o guvernare la alta, şi chiar în cadrul aceleiaşi guvernări.[15] Diferenţele existente se datorează complexităţii sarcinilor care revin administraţiei publice la un moment dat.[16] În literatura de specialitate, ministerele sunt clasificate, în general, după natura activităţii pe care o realizează. În funcţie de acest criteriu, pot fi identitficate următoarele categorii de ministere: ministere cu activitate economică şi financiară (Ministerul Economiei şi Finanţelor, Ministerul  pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii, Comerţ, Turism şi Profesii Liberale, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor, Ministerul Mediului şi Dezvoltării Durabile, Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei);  ministere cu activitate social culturală şi ştiinţifică (Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse, Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, Ministerul Sănătăţii Publice); ministere cu activitate politico-administrativă (Ministerul Internelor şi al Reformei Administrative, Ministerul Justiţiei, Ministerul Apărării, Ministerul Afacerilor Externe).

Cum rezultă şi din titlul acestei categorii de organe, şi anume “organe centrale de specialitate ale administraţiei de stat” rezultă că “administraţia publică centrală se realizează numai ca administraţie statală”[17].

  1. Am stabilit ca prim criteriu de clasificare statutul organului central respectiv, ceea ce a atras identificarea a două astfel de categorii de organe centrale de specialitate, respectiv organe subordonate (Guvernului sau ministerelor) şi organe centrale autonome.
  2. Din punctul de vedere al modului de înfiinţare, am identificat trei categorii de organe centrale de specialitate:

- prin lege organică - pentru autorităţile centrale autonome;

- prin lege sau prin procedura de acordare a votului de încredere – pentru ministere;

- prin acte ale Guvernului şi ministerelor - pentru alte organe de specialitate înfiinţate în subordinea ministerelor şi a Guvernului.

  1. Din punctul de vedere al denumirii lor, identificăm o varietate de denumiri, şi anume:

- ministerele, noţiune prin care se evocă autorităţile centrale de specialitate subordonate exclusiv Guvernului;

- alte organe centrale de specialitate, care poartă denumiri diferite şi anume comisii, consilii, agenţii, secretariate de stat , oficii etc[18].

Acestea, la rândul lor, pot fi în subordinea Guvernului, a ministerelor sau autonome[19].

 

[1] Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1994, p. 127.

[2] Antonie Iorgovan, în Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituţia României revizuită, comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 231.

[3] A. Iorgovan în M. Constantinescu, I. Muraru, I. Vida, I. Deleanu, A. Iorgovan, F. Vasilescu, Constituţia României comentată şi adnotată, Ed. Regia Autonomă ,,Monitorul Oficial’’, Bucureşti, 1992, p.261).

[4] A. Iorgovan în M. Constantinescu, I. Muraru, I. Vida, I. Deleanu, A. Iorgovan, F. Vasilescu, Constituţia României comentată şi adnotată, Ed. Regia Autonomă ,,Monitorul Oficial’’, Bucureşti, 1992, p.261.

[5] I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II, Ed. All Beck, Bucureşti, Ediţia 12, 2006, p. 227.

[6] V. Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, ediţia aII-a, Bucureşti, 2006, p. 313.

[7] I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2002, p. 64-67 şi opiniile acolo citate.

[8] Antonie Iorgovan, în Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Florin Vasilescu, Ioan Vida, op. cit., p. 261.

[9] Victor Duculescu, Constanţa Călinoiu, Georgeta Duculescu, op. cit., p. 357.

[10] Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, Tratat elementar, vol. II, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p. 322.

[11] Iordan Nicola, Drept Administrativ, Editura Universităţii “Lucian Blaga” din Sibiu, 2007, p. 170.

[12] Jacques Ziller, Administrations comparées, Les systèmes politico- administratifs de l’ Europe des Douze, Montchrestien, Paris, 1993, p. 317.

[13] Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, Tratat elementar, vol. II, editura Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p. 323.

[14]Cristina Szilagy, Ministerele. Comentariu privind propunerea de Cod  administrativ, articol apărut în lucrarea Reformele administrative şi judiciare în perspectiva integrării europene, Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi administrative, Caietul Ştiinţific nr. 6/2004, Institutul de Ştiinţe Administrative „Paul Negulescu”, Editura Burg, Sibiu, p. 92-93.

[15]Iordan Nicola, Drept Administrativ, op.cit., p. 171.

[16]Liviu Giurgiu, Aurel Segărceanu, Costin Horia Rogoveanu, Drept administrativ, Ediţia a II-a, Editura Sylvi, Bucureşti, 2001, p. 35.

[17]Antonie Iorgovan  în  Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, op. cit., p. 261.

[18] Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 128-129.

[19] Exemplu, Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, înfiinţată în subordinea Guvernului prin Hotărârea de Guvern nr. 482/1992, Monitorul Oficial nr. 212 din 28 august 1992; Comisia Naţională de Prognoză, înfiinţată prin Hotărârea de Guvern nr. 810/1992, Monitorul Oficial nr. 336/29 decembrie 1992.