Această materie o regăsim reglementată în articolul 117 din Constituţie, care vine în continuarea, firească, a celui anterior. După ce a fost determinată, prin articolul 117, din ce este constituită administraţia centrală de specialitate, în mod firesc în acest articol se reglementează modul în care se înfiinţează, se organizează şi funcţionează categoriile de organe centrale de specialitate identificate conform articolului anterior, între cele două articole existând astfel o legătură logică, evidenţiată şi în cadrul dezbaterilor parlamentare prin care s-a susţinut respingerea unui amendament care fusese formulat.
&12. Din punct de vedere al istoricului reglementării, şi acest articol, ca şi cel anterior, este, cum se apreciază în literatura de specialitate, „fără istorie”, în sensul că el păstrează aceeaşi formă din proiectul Constituţiei şi nu a suferit nici un amendament sau modificare ulterioară. Conţinutul lui a fost vizat de un singur amendament, care a fost însă retras.[1]
&13.Prin alineatul (1) al articolului 117 se trimite la o lege pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea ministerelor. În acest fel constatăm că s-a optat pentru competenţa exclusivă a Parlamentului în a reglementa modul de înfiinţare, de organizare şi de funcţionare a ministerelor. Prevedea constituţională care trimite la o lege pentru a reglementa această materie trebuie interpretată prin raportare la două imperative care asigură funcţionalitatea regimului politic. Pe de o parte, s-a considerat necesar ca numărul şi rolul ministerelor să corespundă programului de guvernare pe care şi-l asumă fiecare guvern, iar pe de altă parte, administraţia ministerială trebuie să fie flexibilă, să se poată adapta la misiunile care îi revin şi care sunt în continuă transformare.[2] De altfel, în doctrina occidentală se recunoaşte că una din trăsăturile care caracterizează serviciul public este adaptabilitatea, adică necesitatea de a se adapta nevoilor sociale pe care trebuie să le satisfacă serviciul public şi care sunt mereu în schimbare, în transformare. Faptul că textul constituţional nu precizezaă numărul de ministere este astfel prilejuit de împrejurarea că cerinţele de dezvoltare economică, socială, pot determina la un moment dat fie contopirea unor ministere, fie separarea lor în cadrul unor ministere distincte sau a unor secretariate de stat având atribuţii distincte.[3] Acestea sunt raţiunile pentru care nici Constituţia României, ca majoritatea Constituţiilor lumii, nu stabileşte numărul de ministere sau organizarea şi funcţionarea fiecărui minister în parte.
&14. După ce a fost clarificat acest aspect, următoare problemă este la ce fel de lege se referă Constituţia? Unei asemenea întrebări i s-a răspuns în sensul că poate fi vorba atât despre o lege specială, cât şi o lege generală, o reglementare cadru pentru organizarea şi funcţionarea ministerelor.[4] Ulterior, acelaşi autor revine asupra acestei dualităţi de soluţii, apreciind că din expresia “potrivit legii” cuprinsă la alineatul (1) în legătură cu ministerele se deduce că va trebui să existe o lege generală a ministerelor.[5] Această soluţie a fost însă numai parţial confirmată de practică, în sensul că s-a preferat soluţia unei legi generale, a unei legi cadru, dar nu numai pentru ministere ci şi pentru Guvern, actuala Lege nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului. Din această perspectivă, Legea nr. 90/2001 a instituit pentru prima dată un cadru normativ unic referitor la natura juridică, rolul, organizarea şi conducerea ministerelor, precum şi atribuţiile generale ale miniştrilor.[6]
&15. În ceea ce priveşte înfiinţarea ministerelor, aceasta se reglementează prin lege. Constituţia, prin articolul 73 alin. (3) nu a rezervat domeniului de reglementare al unei legi organice organizarea şi înfiinţarea ministerelor, ceea ce ne permite să susţinem, alături de alţi autori, ideea că poate fi vorba, pe lângă lege, şi de ordonanţa de guvern.[7] Actualul cabinet, care cuprinde douăsprezece ministere, îşi are reglementarea în Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr- 24/11 04 2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale[8], în baza căreia: se înfiinţează Ministerul Economiei şi Finanţelor prin reorganizarea Ministerului Finanţelor Publice şi prin preluarea activităţii în domeniul economiei de la Ministerul Economiei şi Comerţului, care îşi încetează activitatea; se înfiinţează Ministerul Internelor şi al Reformei Administrative prin reorganizarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, care îşi încetează activitatea; se înfiinţează Ministerul Transporturilor prin reorganizarea Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, care îşi încetează activitatea; se înfiinţează Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, prin reorganizarea Ministerului Educaţiei şi Cercetării, care îşi încetează activitatea; se înfiinţează Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse prin reorganizarea Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, care îşi încetează activitatea; se înfiinţează Ministerul pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii, Comerţ, Turism şi Profesii Liberale prin reorganizarea Agenţiei Naţionale pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii şi Cooperaţiei şi Autorităţii Naţionale pentru Turism, care îşi încetează activitatea, prin preluarea activităţii în domeniul comerţului de la Ministerul Economiei şi Comerţului, prin preluarea activităţii privind mediul de afaceri din cadrul aparatului de lucru al ministrului de stat pentru coordonarea activităţilor din domeniile mediului de afaceri şi întreprinderilor mici şi mijlocii, precum şi prin preluarea activităţii în domeniul turismului de la Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, care îşi încetează activitatea; se înfiinţează Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor, prin reorganizarea Ministerului Integrării Europene şi prin preluarea activităţii în domeniul lucrărilor publice, amenajării teritoriului, construcţiilor şi locuinţelor de la ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, care îşi încetează activitatea; se înfiinţează Ministerul Mediului şi Dezvoltării Durabile, prin reorganizarea Ministerului Mediului şi Gospodăririi Apelor, care îşi încetează asctivitatea.
&16. Dacă analizăm modul de înfiinţare a acestor ministere, constatăm că este vorba despre înfiinţarea prin reorganizarea unuia sau mai multor ministere, care îşi încetează activitatea; înfiinţarea prin reorganizarea altor autorităţi centrale de specilitate subordonate (Agenţii), care îşi încetează activitatea; înfiinţarea prin reorganizarea unor ministere sau altor organe centrale de specialitate subordonate şi preluarea unor activităţi de la alte ministere sau alte organe centrale de specialitate, care îşi încetează activitatea.
Referitor la reglementarea organizării şi funcţionării activităţii ministerelor, nici aici situaţia nu este unitară. Întîlnim, o primă situaţie, a ministerelor a căror organizare şi funcţionare este reglementată prin Hotărâri de Guvern, cum ar fi: Ministerul Mediului şi Dezvoltării Durabile, reglementat prin H.G. nr. 368/25 04 2007[9]; Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse, prin H.G. nr. 381/25 04 2007[10]; Ministerul Economiei şi Finanţelor, prin H.G. nr. 386/25 04 2007[11]; Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, prin H.G. nr. 366/18 04 2007[12]; Ministerul Afacerilor Externe, prin H.G. nr. 100/29 /01 /2004[13]; Ministerul Justiţiei, prin H.G. nr. 83/03 02 2005;[14]; Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei, prin H.G. nr. 744/03 07 2003[15]; Ministerul Culturii şi Cultelor, prin HG nr. 78/ 27 01 2005[16]; Ministerul Sănătăţii Publice, prin HG nr. 862/ 28 06 2006.[17] O a doua situaţie, o reprezintă reglementarea organizării şi funcţionării prin lege, şi este vorba despre Ministerul Apărării, reglementat prin Legea nr. 346 din 21/07/2006[18]. Şi, în sfârşit, o a treia situaţie este reprezentată de reglementarea organizării şi funcţionării prin Ordonanţă de Urgenţă, cum este cazul Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, reglementat prin O.U.G. nr. 30 din 25/ 04/ 2007.[19] De altfel, necesitatea adoptării unei legi (ordonanţe) pentru aceste ministere este cerută chiar de art. 59 din Legea nr. 90/2001, care prevede că organizarea şi funcţionarea ministerelor privind apărarea naţională şi ordinea publică sunt reglementate prin legi speciale.
&17. Din analiza actelor normative care reglementează organizarea şi funcţionarea acestora, desprindem concluzia că fiecare minister în parte are misiunea de a aplica strategia de dezvoltare şi politica Guvernului în domeniul în care a fost creat. Ministerele ne apar astfel ca fiind autorităţi administrative înfiinţate şi organizate în subordinea Guvernului, cu scopul de a transpune în practică programul acestuia într-un domeniu determinat al serviciilor publice.[20] Ele sunt structurate în departamente, direcţii generale, direcţii, servicii, birouri. Aceste compartimente nu sunt subiecte de drept public şi nu pot emite acte juridice, neavând personalitate juridică. Precizăm că, în funcţie de natura atribuţiilor, unele ministere pot avea în domeniul lor de activitate compartimente în străinătate, stabilite prin hotărâre de Guvern. Este cazul Ministerului Afacerilor Externe, care are în subordine ambasadele şi oficiile consulare.[21] Structurile (compartimentele) din care se compune un minister sunt de două categorii: funcţionale, pe care le regăsim în orice minister, indiferent de obiectul de activitate al acestuia (exemplu secretariat, administrativ, resurse umane) şi de specialitate, pe care le regăsim la anumite ministere, corespunzător competenţei fiecăruia.[22] Prin Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, s-au prevăzut anumite cerinţe pe care trebuie să le respecte structura organizatorică a autorităţilor şi instituţiilor publice. Astfel, pentru constituirea unui birou este necesar un număr minim de 5 posturi de execuţie; pentru constituirea unui serviciu este necesar un număr minim de 7 posturi de execuţie; pentru constituirea unei direcţii este necesar un număr minim de 15 posturi de execuţie; pentru constituirea unei direcţii generale este necesar un număr minim de 25 posturi de execuţie. Totodată, s-a instituit regula conform căreia în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia centrală, numărul funcţiilor publice din clasa I ( care cuprinde funcţiile pentru care se impun studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă- subl. ns.-V.V.) este de minim 70% din numărul total al funcţiilor publice.
[1] Antonie Iorgovan, Odiseea elaborării Constituţiei, op. cit., p. 520.
[2] Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1994, p. 128-129.
[3] Victor Duculescu, Constanţa Călinoiu, Georgeta Duculescu-Constituţia României -comentată şi adnotată-, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p. 357.
[4] Antonie Iorgovan, în Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu şi Ioan Vida, Constituţia României-comentată şi adnotată, op.cit., p. 263.
[5] Antonie Iorgovan- Odiseea..., op. cit., p. 582.
[6] Iordan Nicola-Drept administrativ, op.cit., p. 170.
[7] A. Iorgovan-Tratat de drept administrativ, op. cit., vol. I, p. 444 ; Mircea Preda- Autorităţile administraţiei publice şi sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 88.
[8] M. Of. al României, Partea I, Nr. 247 din 12 04 2007.
[9] M. Of. al României, Partea I, nr. 284 din 27/04/2007.
[10] M. Of. al României, Partea I, nr. 287 din 02/05/2007.
[11] M. Of. al României, Partea I, nr. 304 din 08/ 05/2007.
[12] M. Of. al României, Partea I, nr. 277 din 25/ 04/2007.
[13] M. Of. al României, Partea I, nr. 126 din 12/ 02/2004;
[14] M. Of. al României, Partea I, nr. 132 din 11/02/2005.
[15] M. Of. al României, Partea I, nr. 494 din 09/07/2003.
[16] M. Of. al României, Partea I, nr. 137 din 15/02/2005.
[17] M. Of. al României, Partea I, nr. 590 din 07/07/2009.
[18] M. Of. al României, Partea I, nr. 654/28 07 2006.
[19] M.Of. al României, Partea I, nr. 309 din 09 05 2007.
[20]Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1994, p. 136).
[21] A. Trăilescu, Drept administrativ, Ediţia 3, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 30.
[22] Valentin Prisacaru, Tratat de drept administrativ român, op.cit., p. 181.