Constituţia nu face nici un fel de precizări cu privire la actele administraţiei centrale de specialitate. Există însă unele dispoziţii, din a căror interpretare deducem că prin Constituţie se recunoaşte implicit competenţa miniştrilor de a emite acte juridice[1].
Astfel, art.107, care reglementează “statutul Primului-ministru”, prevede că acesta coordonează activitatea membrilor Guvernului, respectând însă atribuţiile ce revin fiecăruia.
Cum membrii Guvernului exercită unele atribuţii, rezultă implicit că ei îndeplinesc şi acte şi fapte juridice prin intermediul cărora duc la îndeplinire atribuţiile respective.
Nici în Legea nr. 90/2001 nu regăsim reglementări speciale în ceea ce priveşte actele emise sau adoptate de organele centrale de specialitate, denumirile lor sau regimul juridic.
În schimb, majoritatea actelor normative care reglementează activitatea ministerelor prevăd că, în îndeplinirea sarcinilor care le revin, acestea emit ordine şi instrucţiuni.
Diferenţa dintre ordine şi instrucţiuni constă în caracterul, normativ sau individual, pe care îl au acestea.
Astfel, ordinele pot avea atât caracter normativ, cât şi caracter individual [2], pe când instrucţiunile pot avea numai caracter normativ.
În afara celor două denumiri consacrate, în practică se mai regăsesc şi multe altele, cum ar fi: Ministerul Finanţelor emite precizări, norme tehnice, convenţii; Banca Naţională care este autoritate centrală autonomă emite ordine, circulare, principii, norme, norme metodologice, norme obligatorii etc. Miniştrii, la rândul lor, emit şi ei acte care poartă diferite denumiri, cum ar fi: circulare, decizii, precizări, rezoluţii, ordine, norme metodologice etc.
Constatăm astfel că în exercitarea atribuţiilor de specialitate care le revin, autorităţile centrale de specialitate adoptă sau emit diferite acte administrative, care pot avea diferite denumiri, cum ar fi ordine, instrucţiuni, norme, circulare, şi care pot avea atât caracter normativ, cât şi caracter individual. Diferenţa dintre diferite categorii de acte nu este pur terminologică, ea prezintă elemente de fond. Astfel, prin intermediul instrucţiunilor se stabilesc reguli generale în ramura care intră în competenţa organului central de specialitate pentru structurile subordonate acestuia. Ordinele sunt acte administrative prin intermediul cărora conducătorii organelor centrale de specialitate rezolvă probleme curente şi concrete, care pot avea caracter normativ sau individual.[3] În doctrină a fost abordată, cu caracter critic, situaţia în care printr-un ordin al unui ministru sau al altui conducător al unui organ central de specialitate se aprobă instrucţiuni, norme metodologice şi altele asemenea. Principala critică adusă este aceea că miniştrii respectivi, ca şi alţi conducători, de altfel, pot emite direct instrucţiuni sau norme metodologice, fără să mai fie nevoie să le adopte printr-un ordin.[4] Circularele, după cum rezultă şi din denumirea lor, sunt acte cu caracter exemplificativ, de informare între autorităţile centrale de specialitate şi structurile subordonate lor.[5] Elemente ale regimului juridic ale actelor autorităţilor centrale de specialitate regăsim în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Astfel, aceasta prevede: obligativitatea publicării în Monitorul Oficial pentru actele adoptate de Parlament, de Guvern, precum şi a ordinelor, instrucţiunilor şi a altor acte normative emise de organele administraţiei publice centrale de specialitate; ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte acte ale conducătorilor ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi ordonanţelor de Guvern, iar în preambulul lor trebuie să se prevadă în mod expres actul normativ în executarea căruia au fost emise; prin cuprinsul lor, ordinele, instrucţiunile şi celelalte acte ale autorităţilor administraţiei centrale de specialitate trebuie să se limiteze strict la actele normative pe baza şi în executarea cărora au fost emise.
Ca natură juridică, actele emise sau adoptate de autorităţile centrale de specialitate sunt acte administrative astfel că ele sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti de contencios administrativ în baza articolelor 52 şi 126 alin. (6) din Constituţie şi Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
[1] Antonie Iorgovan, Tratat, op. cit., vol I, ed. 4, p. 447-449.
[2] În acelaşi sens, Tudor Drăganu, op cit, vol II, p. 329;Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 135-137. Exemplu Hotărârea de Guvern nr. 390 din 1993 privind prevede expres că ordinele pot avea şi caracter normativ.
[3] V. Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, ediţia a II-a, Bucureşti, 2006, p. 314.
[4] Valentin Prisacaru, Tratat de drept administrativ român, op.cit., p.185.
[5]Corneliu Manda, Drept administrativ, Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p.372;Dumitru Brezoianu, Drept administrativ, Partea specială, Editura Universităţii Titu Maiorescu, Bucureşti, 2002, p. 97.