Constituţia României adoptată în anul 2003, precizează, la art. 126 alin. (6), teza I-a, expresis verbis, care sunt categoriile de acte administrative ce nu pot fi atacate în justiţie: „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar”, iar alineatul 2 al art. 52 : „Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică” (ce se referă la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică), oferă temeiul constituţional pentru limitarea, în anumite cazuri, prevăzute de legea organică, a controlului instanţelor de contencios administrativ asupra actelor administrative.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, circumscriindu-se acestui cadru constituţional, stabileşte la art. 5 excepţiile şi limitele controlului:
„ Art. 5. – (1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:
- a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;
- b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.
(3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.
(4) În litigiile prevăzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art. 14 şi 21.”
În primul rând, din economia textului de lege observăm distincţia pe care legiuitorul o face între excepţiile cu caracter absolut (prevăzute la alin. (1), lit a) şi b)) şi excepţiile relative, prevăzute generic la alineatul al doilea. Totodată alineatul (3) instituie regimul limitelor controlului jurisdicţional asupra unor acte administrative exceptate.
Să analizăm pe rând aceste excepţii .
1 Actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul
Este remarcabil cât de dens este conţinutul acestui simplu enunţ: „Actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul”. Nu întâmplător legiuitorul constituant a fixat ca reper central Parlamentul, „organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării” – art. 61 alin. 1 din Constituţie. În raport cu acest pilon central se configurează celelalte autorităţi ale statului: Preşedintele, Guvernul şi administraţia, Autoritatea judecătorească. Raporturile ce apar între aceste autorităţi nu pot fi decât unele de sorginte constituţională şi exprimă o voinţă eminamente politică, ceea ce explică şi regimul special atribuit acestora, excluderea lor de la controlul judecătoresc. În categoria unor astfel de raporturi intră, de exemplu: hotărârea adoptată de Parlament prin care se atestă depunerea jurământului de către Preşedinte; numirea Guvernului pe baza votului de încredere al Parlamentului; dizolvarea Parlamentului de către Preşedinte; delegarea legislativă a Guvernului de către Parlament; numirea membrilor Curţii de Conturi sau ai Curţii Constituţionale; şi altele similare.
Pentru a vedea care sunt actele administrative exceptate de la controlul instanţelor de contencios administrativ, trebuie să stabilim mai întâi care sunt acele autorităţi publice care pot avea raporturi cu Parlamentul, raporturi manifestate prin acte administrative. Constituţia României foloseşte noţiunea de autoritate publică în mai multe accepţiuni. În Titlul III intitulat „Autorităţile publice” sunt enumerate pe rând Parlamentul, Preşedintele, Guvernul, Administraţia publică şi Autoritatea judecătorească, care corespund celor trei puteri: legislativă, executivă şi judecătorească. Edificiul constituţional cuprinde însă şi alte autorităţi, reglementate în alte titluri, (Avocatul Poporului – în titlul II, Curtea de Conturi – în titlul IV, Curtea Constituţională – în Titlul V), autorităţi care nu intră în nici una din clasicele puteri, legislativă, executivă şi judecătorească, dar care asigură echilibrul şi controlul reciproc al acestora în cadrul statului de drept şi democraţiei constituţionale. Prin urmare, într-o interpretare restrictivă, ad litteram, a textului de lege, nu pot fi atacate în contencios administrativ acele acte administrative ce privesc raporturile Preşedintelui României, Guvernului şi administraţiei, Autorităţii judecătoreşti, Avocatului Poporului, Curţii de Conturi, etc., pe de o parte, cu Parlamentul, pe de altă parte.
O problemă deosebită o ridică în această privinţă raporturile Preşedintelui cu Guvernul, concretizate prin acte administrative care, nefiind incluse expres în categoria excepţiilor, înseamnă că pot fi atacate în contencios administrativ. Ar însemna, potrivit acestui raţionament, că acte precum desemnarea candidatului la funcţia de prim ministru, numirea guvernului, prerogativele ce privesc politica externă a României, încheierea tratatelor internaţionale, pot forma obiectul unor acţiuni de contencios administrativ – concluzie total contrară principiilor dreptului public.
Doctrina a remarcat de mai mult timp că relaţia Preşedinte – Guvern este aflată de fapt, chiar dacă indirect, în raport cu Parlamentul, deoarece:
Parlamentul acordă votul de încredere Guvernului asupra programului de guvernare precum şi asupra listei membrilor acestuia;
Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului;
Tratatele internaţionale sunt negociate de Guvern şi ratificate de Parlament, etc.
Însăşi cerinţa contrasemnării decretelor prezidenţiale de către primul-ministru, obligatorie în majoritatea covârşitoare a cazurilor, reprezintă pârghia de control a Parlamentului asupra actelor Preşedintelui, semnificând angajarea răspunderii şefului Guvernului pentru conţinutul actului, atestând conformitatea acestuia atât cu prevederile legale, cât şi cu voinţa organului pe care primul-ministru îl reprezintă. Fără această contrasemnătură decretul nu există, iar acordarea ei nu înseamnă o obligaţie pentru primul-ministru, dimpotrivă, un act de angajare politică de care va răspunde în faţa Parlamentului.
Decizia nr. 1840/2005 a Secţiei de Contencios Administrativ şi Fiscal de la Înalta Curte De Casaţie Şi Justiţie referitoare la revocarea unui decret (devenit celebru) al preşedintelui, prezentată la pagina 59 constituie un caz elocvent privind aplicarea în practică a textului de lege analizat.
Noţiunea de „comandament cu caracter militar"
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 păstrează aceeaşi formulare prezentă atât în Legea nr. 29/1990 cât şi în Legea contenciosului administrativ din 1925, noţiunea de „act de comandament cu caracter militar" fiind folosită pentru prima dată, în dreptul românesc, în art. 107 alin. final al Constituţiei din 1923. Legiuitorul constituant din 1923 a fost preocupat, în mod deosebit, de primejdia ce s-ar crea, pentru conducerea tehnică a armatei, dacă s-ar da puterii judecătoreşti dreptul sa cenzureze asemenea acte. Războiul, care este în realitate o suspendare a regimului obişnuit şi normal de drept, îşi are regulile şi legile lui, care contrazic aproape întotdeauna orice concepţie de drept. Având ca ţintă imediată necesitatea de a învinge cu orice preţ şi – din nenorocire – prin orice mijloc, ar fi existat o vădită incompatibilitate între starea de război, de o parte, şi putinţa de a face ca unele din măsurile luate sa fie cenzurate de justiţie, de altă parte.
Cu privire la semnificaţia expresiei „acte ce comandament cu caracter militar”, prof. C.C. Dissescu se exprima astfel: „Aceste cuvinte sumare, laconice, trebuie lămurite, căci ele pot fi de diferite naturi. Comandamentul este o totalitate de trupe sau o circumscripţie teritoriala, câteodată unite, puse sub autoritatea unui şef determinat. Acest şef este comandantul, iar actele lui sunt acte de comandament. Puterile unui comandant, mai cu seamă în timp de război, sunt nemărginite, ele pot întrece pe ale capului statului, după cuvântul împăratului Napoleon I. El trebuie sa se îngrijească de starea trupelor, să vadă de toate trebuinţele războiului, poate dispune de proprietăţile particularilor, să pună contribuţii, să facă rechiziţii, să dirige operaţiile războiului, să comande. Cu alte cuvinte, comandantul este un dictator cu puteri limitate de răspunderea lui către ţară, capul statului şi ministrul de război. Altfel ar fi stăpânul absolut al armatei şi al ţării. Puterile comandantului sunt civile, politice, militare. Toate sunt în afara contenciosului administrativ? Cred că numai cele militare (...)".
S-a conturat, aşadar, ideea de bază după care, pentru a fi în prezenţa unui act din această categorie, trebuie să fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militară (şeful statului, ministrul de război, comandamentele militare, de corpuri de armată, de grupe de armata, de divizii etc.). Asemenea acte nu pot fi emise de autorităţile civile, precum şi cele militare care, din cauza naturii sau a menirii lor, nu sunt comandamente. De aici, problema definirii conceptului de comandament.
În literatura juridică din perioada interbelică, de regulă, s-a făcut distincţia între actele de comandament cu caracter militar, actele de guvernământ cu caracter militar (cele specifice stării de asediu, rechiziţiile etc.) şi actele de administraţie militară. Se cuvine a sublinia ca ideea de comandament, fundamentată pe ideea de organizare, de coordonare şi de comandă a trupei, şi nu pe ideea de manifestare de voinţă a unui organ cu caracter militar, rezultă şi din modul în care este redactată Legea contenciosului administrativ din 1925. Astfel, în art. 2 alin. (1) din Lege, în spiritul art. 107 alin. final din Constituţia din 1923, se menţiona principiul după care „puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de guvernământ şi actele de comandament cu caracter militar", iar în art. 3 alin. (2) se făcea vorbire despre „actele autorităţii militare" care pot fi atacate în anumite condiţii. De unde rezultă, fără putinţă de tăgadă, ca nu orice act al autorităţii militare era act de comandament cu caracter militar. Cea mai bună dovadă este faptul ca în mod constant autorii de drept administrativ au tratat „actele de comandament cu caracter militar" ca un fine de neprimire absolut, iar „actele autorităţii militare" ca un fine de neprimire relativ. Despre actele autorităţii militare, denumite de unii autori şi acte care intervin în interiorul ierarhiei militare, se susţinea ca, în mod logic, ar trebui supuse controlului instanţelor de contencios administrativ.
Delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter militar
Majoritatea autorilor care s-au ocupat de această noţiune au făcut distincţia între actele de comandament cu caracter militar, care intervin în raporturile dintre autorităţile militare şi populaţia civilă şi actele de comandament cu caracter militar care intervin în interiorul ierarhiei militare. Cele din prima categorie erau supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, afară de cazurile în care erau săvârşite din necesităţile luptei pe teatrul chiar al operaţiunilor militare în timp de război.
Prin eliminare, în sfera noţiunii de act de comandament cu caracter militar au fost reţinute numai actele care răspundeau principalei sarcini a unui asemenea comandament militar, aceea de a comanda, de a ordona ceva din punct de vedere militar.
Comandamentele militare, cum este general acceptat şi în doctrina militară actuală, au drept raţiune de a fi conducerea armatei şi a celorlalte componente ale forţelor armate în timp de război, în scopul asigurării victoriei; în timp de pace, comandamentele militare au misiunea de a pregăti şi instrui armata, de a menţine la cele mai înalte cote capacitatea de luptă a trupei şi a tehnicii militare. Desigur, aceste misiuni nu apar ca un scop în sine, dimpotrivă, ele reprezintă mijloace de garantare a marilor valori naţionale, evocate de cele mai multe ori în mod expres în legea fundamentală.
În acest sens, Constituţia României precizează: „Armata este subordonată exclusiv voinţei poporului pentru garantarea suveranităţii, a independenţei şi a unităţii statului, a integrităţii teritoriale a ţării şi a democraţiei constituţionale. În condiţiile legii şi ale tratatelor internaţionale la care România este parte, armata contribuie la apărarea colectivă în sistemele de alianţă militară şi participă la acţiuni privind menţinerea sau restabilirea păcii.” [art. 118 alin. (1)].
Astfel, sunt considerate acte de comandament cu caracter militar în timp de război: modificarea şi micşorarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de apărare, atacul, înaintarea sau retragerea etc., iar în timp de pace: înfiinţarea de unităţi militare, reorganizarea şi desfiinţarea unităţilor militare, transferarea unităţilor militare dintr-o garnizoană în alta, delimitarea zonelor de recrutare, concentrările de trupe pentru exerciţii, manevrele etc.
În concluzie, va trebui sa admitem ca încadrarea unui act administrativ concret în sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instanţei, dar o apreciere prin prisma ştiinţei dreptului public a constantelor acestei teorii, evocate mai sus, între care şi distincţia dintre actele autorităţilor militare cu caracter pur administrativ (identice cu actele oricărui alt organ administrativ) şi actele acestora care vizează comanda trupei, fie în timp de pace, fie în timp de război.
Aşa cum sublinia prof. Constantin G. Rarincescu, a admite ca toate actele autorităţilor militare, fără excepţie, intră în sfera actelor de comandament cu caracter militar, fiind sustrase cenzurii instanţelor judecătoreşti, „înseamnă a aşeza un organ de autoritate publică, care în mod necontestabil face parte din puterea executivă, într-o situaţiune privilegiată şi cu nimic justificată, într-un stat în care toate celelalte acte, chiar legislative, sunt subordonate principiului de legalitate, care stă la baza statului modern".
Un exemplu de practică judiciară este decizia nr. 9034/2004 a secţiei de contencios administrativ a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie de la pagina 76.
Conform art. 5, alin. 2 din lege, „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.”
Aceste categorii de acte nu sunt excluse cu totul de la controlul judecătoresc, ci doar de la cel al instanţelor de contencios administrativ, fiind date, prin lege organică, în competenţa altor instanţe. Este de observat că legiuitorul a cerut ca recursul paralel să fie reglementat tot prin lege organică şi să fie vorba de o procedură judiciară iar nu eventual una administrativ-jurisdicţională.
Este în afară de orice îndoială ca expresia „o altă procedură judiciara” din legea actuală nu vizează procedurile de a ataca un act administrativ, tot în faţa instanţelor de contencios administrativ, dar care sunt stabilite prin alte legi decât cea a contenciosului administrativ (de exemplu Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale), chiar dacă aceste proceduri conţin unele derogări de la regulile statornicite de legea contenciosului administrativ (de pildă, nu mai presupun acţiunea prealabilă). Se poate spune ca aceste acte normative întregesc cadrul juridic al contenciosului administrativ, stabilind, împreună cu legea de bază (Legea nr. 554/2004), regimul juridic de drept comun al contenciosului administrativ, pe când legile care reglementează acţiuni în faţa instanţelor de drept comun contra unor acte administrative, stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul comun al contenciosului administrativ.
Din categoria actelor administrative pentru care, prin lege organică, sunt instituite alte proceduri judiciare, exemplificăm:
- plângerile împotriva hotărârilor comisiilor de fond funciar sunt, potrivit Legii nr. 18/1991 a fondului funciar, republicată, de competenţa judecătoriilor, cu recurs la tribunal;
- plângerile împotriva soluţiilor date de comisiile organizate potrivit Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului, sunt de competenţa instanţelor de drept comun.
O serie de acte administrative adoptate sau emise în situaţii speciale (de război, de asediu sau de urgenţă, ce privesc siguranţa naţională, restabilirea ordinii publice ori înlăturarea efectelor calamităţilor, epidemiilor şi epizootiilor), care în mod tradiţional erau exceptate de la controlul jurisdicţional, sunt trecute de actuala reglementare a contenciosului administrativ sub un control, ce e drept – limitat, al instanţelor de contencios, singurul temei pentru care acţiunile pot fi primite reprezentându-l excesul de putere.
Noţiunea de exces de putere este definită la art. 2 lit. n) din lege: „exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege”. Apare însă o problemă teoretică delicată, aceea de a şti când se sfârşeşte dreptul de apreciere al administraţiei şi când începe dreptul fundamental al cetăţeanului? O îndrumare în acest sens ne dă alin. 2 al art. 53 din Constituţie: „Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii”.
Deci, în lipsa unor dispoziţii exprese ale legii organice, va reveni instanţelor rolul de a determina această limită, pornind de la cadrul general enunţat în constituţie, stabilind în ce măsură actul administrativ atacat a fost necesar pentru aplicarea regimurilor sau după caz pentru înlăturarea efectelor în situaţiile prevăzute de art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, apreciind dacă actul respectiv a fost necesar „într-o societate democratică” şi, în fine, vor hotărî dacă restrângerea dreptului sau a libertăţii fundamentale a fost proporţională cu situaţia ce a determinat-o şi dacă nu cumva a fost discriminatorie.
Un aspect ce trebuie remarcat cu privire la această categorie de acte administrative este acela că punerea lor în lucrare nu poate fi suspendată de către instanţa de contencios administrativ sesizată. Este o prevedere logică şi în acord cu scopul urmărit de actele administrative respective, de a preveni, înlătura sau diminua efectele unui eveniment iminent şi cu urmări grave.
1 Noţiunea de act administrativ-jurisdicţional
Teoria a clasificat actele administrative în trei categorii: acte administrative de autoritate, acte administrative de gestiune şi acte administrative cu caracter jurisdicţional. Această din urmă categorie are următoarele caracteristici:
- sunt acte administrative întrucât emană de la un organ de jurisdicţie ce funcţionează în cadrul administraţiei publice;
- sunt acte de jurisdicţie întrucât prin ele se soluţionează, după o anumită procedură, prevăzută de lege, un conflict juridic ivit între un serviciu public şi un particular.
În acelaşi sens se exprimă şi definiţia dată noţiunii de Legea contenciosului administrativ, la art. 2 lit. (d): „act administrativ-jurisdicţional – actul juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare”.