A)Noţiunea de activitate de control în administraţia publică.
Administraţia publică are drept scop să realizeze anumite valori politice, dar, prin natura sa, necesită să fie supusă la diferite forme de control. Este nevoie de instituirea unui sistem complex şi vast de control asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice.
Tocmai pentru a asigura conformitatea acesteia cu exigenţele stabilite de forurile politice, există o gamă amplă de forme de control al activităţii administraţiei publice; aceasta are un caracter subordonat şi, în funcţie de particularităţile subordonării administraţiei publice, diferă şi formele de control.
Controlul nu trebuie să reprezinte un instrument de presiune şi tensiune, ci un barometru care indică modul în care acţionează cel chemat să aplice decizia, precum şi gradul în care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisă.
In lato sensu, noţiunea de control evocă o activitate de verificare a conformităţii unei anumite activităţi(pentru dreptul administrativ se are în vedere activitatea administraţiei publice) cu anumite valori, de regulă cele consacrate de normele de drept.
- B) Trăsăturile şi funcţiile controlului administrativ
Cu privire la caracteristicile controlului, putem evidenţia faptul că-i sunt incidente trei categorii de situaţii şi anume :
- Este o activitate derivată din activitatea principală pe care o verifică şi cu care formează împreună aşa numita administraţie activă a statului, distinctă de jurisdicţia specială din administraţie care alcătuieşte o categorie separată ;
- Reprezintă o activitate secundară, comparativ cu activitatea supusă verificării ;
- Este un atribut al conducerii administrative.
Important este să reţinem faptul că, aparte de trăsăturile mai sus indicate, controlul administrativ îndeplineşte următoarele funcţii :
- Funcţia de constatare- care indică gradul, modul de realizare şi eficienţa activităţii de verificare ;
- Funcţia preventivă- ce constă în asigurarea evitării abaterilor de la lege ;
- Funcţia corectivă- care implică îmbunătăţirea activităţii verificate prin alăturarea cauzelor, ce generează sau a condiţiilor care favorizează abaterile de la lege, în sensul reîncadrării ei dacă este cazul în parametrii legali iniţiali şi de perfecţionare a legislaţiei conform nevoilor practice ;
- Funcţia sancţionatorie- care constă în posibilitatea de a antrena răspunderea juridică a autorilor vinovaţi de încălcările săvârşite şi descoperite în activitatea verificată precum şi de a desfiinţaactele emise sau încheiate prin încălcarea legii.
C)Temeiul constituţional al controlului exercitat asupra administraţiei publice
Legea fundamentală, consacră în mod expres diferite forme de control exercitat asupra administraţiei publice grupate în mai multe categorii :
- a) Forme de control necontencios exercitat asupra administraţiei centrale.
Activitatea Preşedintelui, este consacrată în conţinutul mai multor dispoziţii constituţionale, sub controlul Parlamentului. De exemplu, art.92 alin.(2) şi (3) reglementează măsurile pe care Preşedintele le poate dispune în cazul unei ameninţări armate ; art.95 şi art.96 instituie cele două forme de răspundere a Preşedintelui, cea penală şi cea politică ; art.100 consacră un control indirect al Parlamentului asupra Preşedintelui, care rezultă din contrasemnarea unora dintre decretele acestuia de către Primul-Ministru, care alături de Guvern, răspunde politic în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate, inclusiv pentru decretele Preşedintelui pe care le-a contrasemnat.
Art.111 aşează întreaga administraţie publică, împreună cu Guvernul, care este şi el calificat în mod implicit ca un organ al administraţiei publice, sub un control parlamentar, concretizat în obligaţia de a prezenta documentele şi informaţiile cerute de cele două Camere, prin intermediul preşedinţilor lor.
Art.109 are o semnificaţie specială în ceea ce priveşte controlul parlamentar al Guvernului, întrucât el instituie principiul răspunderii politice a Guvernului numai în faţa Parlamentului.
Art.112, 113 şi 114 consacră forme concrete şi directe de exercitare a controlului parlamentar, respectiv sistemul interpelărilor şi al întrebărilor, moţiunea de cenzură şi angajarea răspunderii Guvernului.
b)Forme de control contencios exercitat asupra administraţiei publice centrale.
Art.52 şi art.126 alin.(6) consacră dreptul de control al instanţelor judecătoreşti asupra actelor administrative emise de autorităţile publice, inclusiv de autorităţile administraţiei publice, care sunt o specie de autorităţi publice.
Controlul exercitat în baza art.52 şi art.126 alin.(6) din Constituţie şi a Legii nr.554/2004 a cotenciosului administrativ are în vedere atât acte administrative emise de autorităţi centrale, cât şi acte emise de autorităţi ale administraţiei publice locale.
c)Forme de control contencios exercitat asupra administraţiei publice locale.
Art.123 alin.(5) consacră dreptul prefectului, ca reprezentant al Guvernului, de a ataca în contenciosul administrativ actele emise de Consiliul Local, Consiliul Judeţean şi primar, actul atacat fiind suspendat de drept.
Art.126 alin.(6), coroborat cu art.21, 52 şi 53, stabileşte cadrul constituţional de exercitare a dreptului fundamental al celui vătămat prin actele administrative ale autorităţilor publice, vizând atât actele emise de autorităţile centrale, cât şi pe cele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dar şi pe cele judeţene.
d)Forme de control necontencios exercitat asupra administraţiei publice locale.
Aşa cum a fost evidenţiat de către doctrină ori de câte ori a fost cazul, art.111 alin.(1) din Constituţie, reprezintă un “drept comun” de exercitare a controlului parlamentar asupra întregii administraţii publice, inclusiv a celei locale.
O altă formă de control asupra administraţiei, poate fi exercitată şi de către Avocatul Poporului. Această insituţie, este consacrată în Cap.IV, al Titlului II, art.58-60 din Constituţie şi are menirea de a apăra drepturile şi libertăţile cetăţenilor.
Instituţia Avocatului Poporului a fost preluată în România din clasica instituţia a ombudsmanului, de sorginte suedeză, care s-arăspândit în Europa sub denumiri diferite.
Prin intermediul Avocatului Poporului se exercită şi un control indirect din partea Parlamentului asupra administraţiei publice centrale şi locale, deoarece acesta prezintă organului legiuitor rapoarte anual sau la cererea acestuia cu privire la activitatea desfăşurată, care pot conţine recomandări privind legislaţia sau măsuri care să contribuie la apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Raporturile dintre Avocatul Poporului şi puterea executivă reprezintă raporturi de control şi colaborare, fără să existe posibilitatea unor imixtiuni reciproce în activitate.
D)Clasificarea formelor de control exercitat asupra administraţiei publice
Atât doctrina cât şi dispoziţiile constituţionale, dar şi cele legale, au stabilit mai multe criterii de clasificare a formelor de control exercitat asupra administraţiei publice, pe care le putem evidenţia :
- În funcţie de natura organului care exercită controlul, distingem :
- a) Un control parlamentar, exercitat sub cele două forme ale sale şi anume :
- un control parlamentar tradiţional, exercitat de Parlament în mod direct ;
- un control parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autorităţi publice care depind de Parlament(Avocatul Poporului, Curtea de Conturi).
- b) Un control administrativ, care poate fi caracterizat ca fiind controlul exercitat de administraţia publică în conformitate cu legea asupra propriei sale activităţi.
Prin intermediul acestui control, activitatea administraţiei publice se autoreglează fie prin controlul intern, fie prin formele controlului extern ori prin controlul de tutelă administrativă exercitat de Guvern prin prefecţi, asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice locale, sau controlul exercitat prin jurisdicţiile administrative.
Acest control poate fi clasificat, la rândul său, după două criterii :
- Din punct de vedere al locului pe care îl ocupă organul de control faţă de organul controlat, identificăm :
- un control administrativ intern, exercitat de agenţii din interiorul organului controlat(specific acestui control este că atât cel care exercită controlul cât şi cel controlat, fac parte din interiorul aceleiaşi autorităţi administrative) ;
- un control administrativ extern, căruia îi este specific faptul că organul de control face parte din structuri administrative plasate în afara organului controlat. Acest control poate fi, contencios, exercitat de organe cu atribuţii jurisdicţionale şi un control necontencios, exercitat de organul ierarhic, organe de specialitate ale administraţiei de stat, etc.
- Din punct de vedere al modului în care intervine, controlul administrativ extern ca şi cel intern, pot fi realizate :
- la cererea organului controlat;
- la sesizarea unui alt subiect de drept;
- din oficiu.
- c) Un control judiciar(judecătoresc) exercitat în temeiul art.21, 52 şi 126 alin.(6) din Constituţie, raportate la prevederile Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, atât pe cale directă, cât şi pe cale de excepţie.
- d) Un control exercitat de alte autorităţi publice decât cele care realizează prerogativele celor trei clasice puteri în stat. În această categorie includem controlul exercitat de Curtea Constituţională asupra O.G, care este un control de natură contencioasă, de Avocatul Poporului, care exercită un control necontencios.
- e) Un control politic. Legitimitatea acestui control se află în misiunea administraţiei, deoarece are rolul de a pune în aplicare decizia politică.
Fundamentul acestui tip de control este că administraţia este subordonată juridic puterii politice ;
- În funcţie de obiectivul urmărit prin activitatea de control, distingem :
- a) un control general, care priveşte întreaga activitate a organului controlat ;
- b) un control de specialitate, care vizează numai anumite segmente ale activităţii organului controlat.
III. Din punctul de vedere al procedurii aplicabile, distingem :
- a) un control jurisdicţional, de natură contencioasă, în care includem controlul exercitat de Curtea Constituţională, instanţele judecătoreşti, organele administrative cu atribuţii jurisdicţionale.
Exercitarea controlului jurisdicţional impune două condiţii ::
- existenţa prealabilă a unor norme a căror respectare se impune administraţiei şi cu care judecătorul va putea confrunta actele administrative ;
- existenţa unor mijloace juridice facile care să permită particularilor să-l sesizeze pe judecător.
- b) un control nejurisdicţional, de natură necontencioasă, în care putem include controlul parlamentar tradiţional, controlul administrativ intern şi extern, controlul exercitat prin autorităţile administraţiei publice de specialitate.