Actele administrative cu caracter normativ îmbracă numai formă scrisă, deoarece legea, în primul rând legea fundamentală, prevede obligativitatea publicării lor. În schimb, actele administrative individuale pot îmbrăca și formă orală, în condițiile autorizate de lege. Este cazul O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, care, în articolul 7, prede că sancțiunea avertismentului se aplică și oral[1]. Atâta timp cât nu există texte de lege cu valoare de act administrativ, în sensul științific al termenului, respectivele ordine nu pot avea o atare calificare, cu toate consecințele teoretice și practice care decurg de aici. Este vorba de ordinele și dispozițiile care se transmit frecvent cu prilejul tele-conferințelor. Spre a produce efecte juridice acestea trebuie să fie însoțite de acte administrative scrise. Precizările cu prilejul tele-conferințelor sau prin telefon, cu caracter verbal în general, indiferent de la ce funcționar ierarhic provin, nu pot avea decât carcaterul unor lămuriri cu privire la întelegerea sensului actului administrativ scris, a nuanțelor legate de aplicarea acestuia, fiind operațiuni tehnice de administrație.
Actele administrative nu trebuie confundate cu înscrisurile constatoare ale manifestărilor de voință producătoare de efecte juridice. Astfel, incheierile de autentificare nu pot fi considerate acte administrative, deoarece declarația notarului nu adaugă efecte juridice noi raportului juridic născut prin voința liber declarată a părților, ci se mărginește să constate identitatea părților, consimțământul acestora și precizarea datei când are loc operațiunea de constatare. Totodată, actele de stare civilă, ca și alte acte doveditoare emanând de la autoritățile administrației publice nu pot fi considerate acte administrative, dat fiind că ele nu cuprind o manifestare de voință producătoare de efecte juridice, ci doar constată existența unui fapt material juridic ori atestă o anumită calitate (de pildă, calitatea de salariat) sau o anumită stare[2].
În sprijinul acestor considerații teoretice pot fi invocate și argumente de ordin legislativ, și anume dispozițiile O.G. nr. 33/2002[3]. Potrivit art. 2, prin certificat în sensul acestei ordonanțe se înțelege documentul prin care se confirmă exactitatea sau realitatea unui fapt ori se atestă o anumită calitate, în vederea valorificării anumitor drepturi de către persoana care solicită eliberarea acestuia.
În alin. (2) al aceluiași articol se precizează că prin adeverință în sensul acestei ordonanțe se înțelege documentul prin care se atestă un drept sau un fapt.
Certificatele și adeverințele se eliberează numai la cererea scrisă a persoanelor îndreptățite ori a mandatarului acestora și numai în situația în care confirmarea, respectiv atestarea dreptului sau faptului le privesc în mod direct.
Forma scrisă este necesară, în opinia prof. Romulus Ionescu, din cel puțin următoarele puncte de vedere:
- pentru a cunoaște exact conținutul actului;
- pentru a putea fi executat întocmai de către toți cei care cad sub incidența efectelor sale;
- pentru a se putea dovedi în caz de litigiu existența și efectele pe care actul trebuie să le producă, servind astfel ca dovadă;
- pentru a se putea stabili legalitatea lui și a se sancționa cei care nu l-au putut respecta si executa;
- pentru a putea realiza rolul său educativ.
Rolul educativ al actului administrativ nu numai că nu trebuie abandonat, ci, dimpotrivă, trebuie întărit cu ideea motivării actului, cu ideea transparenței administrației publice, care sunt elemente ale dreptului la informație al cetățeanului român, prevăzut de art. 31 din Constituție.
Cum însă normele Constituției sunt direct aplicabile, noi considerăm că acest principiu există deja în dreptul românesc, fiind aici și un temei al unei acțiuni în contencios administrativ. Potrivit art. 31 alin. (1) și (2) cetățeanul (petiționarul) are dreptul să știe de ce nu i s-a rezolvat cererea sau nu i s-a luat sugestia în considerare.
Ori de câte ori legea prevede necesitatea formei scrise, aceasta va trebui socotită o condiție de valabilitate a actului administrativ individual, independent de existența unei dispoziții care să sancționeze cu nulitatea lipsa formei scrise[4]. Uneori, legea stipulează, în mod expres, că numai lipsa anumitor mențiuni din cadrul unui act administrativ are ca efect nulitatea acestuia. Spre exemplu, procesul-verbal de constatare a contravenției se face în formă scrisă și el trebuie să cuprindă mențiunile prevăzute în art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001. Numai lipsa mențiunilor indicate expres în art. 17 atrage nulitatea procesului-verbal și anume: numele și prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice, lipsa denumirii și a sediului acesteia, a faptei săvârșite și a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constator.
Pe de altă parte, actele organelor colegiale ale administrației publice vor trebui întotdeaua să îmbrace forma scrisă, chiar și atunci când aceste acte au caracter individual, dat fiind că numai așa se poate distinge hotărârea adoptată de opiniile diverse exprimate în ședință.
În proiectul Codului de procedură administrativă, forma scrisă este înscrisă ca o regulă a elaborării actului administrativ, ceea ce ni se pare benefic pentru particular.
Doctrina franceză nu este atât de categorică, astfel, dacă majoritatea actelor administrative se fac în formă scrisă, nu întotdeauna este necesar un înscris și, în acest sens, se invocă asa-numitele decizii care implică gesturi, sonorizări, mișcări, cum sunt semnalele luminoase, semnalul de alarmă, ordinul unui polițist exprimat printr-o anumită mișcare a mâinii, precum și deciziile implicite, când administrația tace, considerată de textele legale ca o tăcere aprobativă, respectiv o aprobare implicită.
Oricum forma scrisă reprezintă numai punctul de plecare al procedurii de elaborare a actelor administrative, care, cel mai adesea implică și îndeplinirea altor forme, sau condiții procedurale.
Alte condiții de formă exterioară a actului administrativ sunt reprezentate de : limba în care este redactat actul, antetul ce arată organul emitent, titlul, preambulul, semnăturile, sigiliul, timbrul sec sau ștampila, data și locul emiterii, numărul de ordine, numărul de ieșire. Toate acestea sunt foarte importante, iar neîndeplinirea lor atrage nulitatea sau, după caz, anulabilitatea actului.
Față de considerentele anterioare includem în sfera acestor condiții de formă exterioară și motivarea. Orice act administrativ, fie nominativ, fie individual, potrivit exigențelor Constituției, trebuie să fie motivat. De altfel, după cum se subliniază în doctrina administrativă recentă, unele acte normative prevăd obligativitatea motivării pentru anumite acte administrative individuale.
Legislația română nu este nici pe departe unitară în ceea ce privește sancțiunea ce intervine pentru nerespectarea uneia și aceleiași condiții. Acest tratament diferențiat reflectă importanța pe care o au unele acte administrative sau altele, dar și lipsa de sistematizare a legislației, inexistența încă a unui Cod de procedură administrativă.
O a doua categorie de cerințe ale formei exterioare vizează aspectele de ordin tehnic, de redactare, care au o importanță mai redusă, iar nerespectarea acestora nu atrage, în principiu, sancțiunea nulității. Este vorba, firește, de cerințele exprimate prin intermediul normelor de recomandare, datele problemei schimbându-se dacă legea, în primul rând legea fundamentală, impune un anumit limbaj, o anumită terminologie. Așa, de pildă, referirea la autoritățile publice nu ar putea fi considerată corectă dacă se face prin expresii care schimbă sensul și logica internă a edificiului constituțional, cum ar fi „guvernământul central” în loc de ”Guvern”, ”șeful suprem al executivului” în loc de ”Președintele României” sau ”Președintele Republicii”, ”organe ale autoguvernării” în loc de ”autorități ale administrației publice locale” ș.a.m.d[5]. În toate aceste cazuri, actele administrative sunt lovite de un viciu fundamental, ele, cum spuneam, deturnează sensul Constituției, existând motive de anulare.
Potrivit art. 13 din Constituție, în România limba oficială este limba română, ca atare actele administrative, care sunt acte oficiale, nu pot fi redactate decât în limba română. Un act elaborat de o autoritate a administrației publice în altă limbă decât limba română este inexistent, aici nu este vorba de încălcarea unei cerințe oarecare de formă exterioară, ci a unuia din principiile generale ale Constituției.
Legea nr. 215/2001, Legea administrației publice locale, în vigoare, conține și principiul după care, în unitățile administrativ-teritoriale în care cetățenii aparținând minorităților naționale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, autoritățile administrației publice locale vor asigura folosirea, în raporturile cu aceștia și a limbii materne(art. 17)[6]. Pe această idee, legea cere ca hotărârile normative ale consiliului local (corespunzător, ale consiliului județean) să se aducă la cunoștința publică și în limba maternă a cetățenilor aparținând minorității respective, iar hotărârile cu caracter individual să fie comunicate, la cerere și în limba maternă.
[1] „Avertismentul constă în atenționarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârșite, însoțită de recomandarea de a respecta dispozițiile legale” [art. 7 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată in M. Of., nr. 410 din 25 iulie 2001].
[2] Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1959, p. 92-93
[3] O.G. nr. 33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor și adeverințelor de către autoritățile publice centrale și locale (M. Of. nr. 88 din 2 februarie 2002)
[4] Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1959, p. 123
[5] Dr. Emilian Stelian, Ticames, Dr. Savu, Gheorghe, Drept administrativ și elemente de știința administrației, Editura Sedcom Libris, Iași, 2003, p.295
[6] Este de menționat că aceste prevederi au fost atacate la Curtea Constituțională, Curtea repingând excepția de neconstituționalitate prin Decizia nr. 112/2001, publicată în M. Of., nr. 280 din 30 mai 2001.