Procedura de elaborare a actelor administrative cunoaște mai multe forme, de la cele mai simple până la cele mai complicate. “Mai mult, sunt cazuri când administrația poate proceda fără să fie obligată să respecte o procedură prestabilită. Această libertate de miscare se recunoaște uneori administrației de stat ținând seama de varietatea sarcinilor ce-i revin”.[1]
Din această cauză, cercetarea regulilor procedurii de emitere a actelor administrative este dificil de realizat, iar opiniile exprimate consacră soluții diferite cu privire la una și aceeiași problemă.
Așa de exemplu, unii autori sunt de părere că anumite forme procedurale, precum avizele, propunerile, rapoartele, aprobările, confirmările și ratificările, produc prin ele însele efecte juridice, în timp ce alții, la această întrebare, dau un răspuns negativ.
Știința administrației face o teorie foarte subtilă a deciziei administrative, dar această teorie, ca orice teză a științei administrației, are ca punct de plecare, cât și de sosire ”armătura juridică”, în speță normele procedurii administrative, care la noi, în absența unui cod de procedură administrativă, ”sunt risipite” în numeroase acte normative, începând cu legea fundamentală și terminând cu regulamentele de ordine interioară, oarecum rolul de ”drept comun” avândul la ora actuală H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.
În sensul cel mai larg, decizia evocă o hotărâre luată în urma unui proces de analiză a unei examinări, de unde cele două elemente logico-structurale ale deciziei: analiza și hotărârea sau, în formularea autorilor francezi, înțelegerea și voința. Aceste elemente definesc totodată și esența oricărui proces decizional care este de manifestare a deciziei, în speță a deciziei administrative. O decizie în afara procesului decizional este de neconceput, relația de la decizie la proces fiind o relație de la conținut la formă. Rezultă că în orice fază a procesului decizional, judecăți de valoare se fac atât în legătură cu primul element structural al deciziei cât și cu cel de-al doilea, decizia fiind luată tocmai atunci când s-a încheiat acest proces și suntem în prezența unui act administrativ sau a altei forme concrete a activității organelor administrației de stat.
Sub aspect strict juridic însă, procedura administrativă are ca element central manifestarea voinței unilaterale a organului administrativ (decidentului) reglementând operațiunile prealabile ale acestui moment precum și cele ulterioare. De asemenea, mai ales în cadrul organelor colective, procedura administrativă reclamă regulile care trebuie respectate ca hotărârea adoptată să fie valabilă, prima dintre ele fiind regula cvorumului de ședință. Așa se explică de ce regulile procedurale ale regimului actelor administrative , analizate ca ”forme procedurale de emitere administrative” sunt împărțite în trei categorii, în raport de momentul emiterii actului.
Formele procedurale care intervin cu ocazia elaborării actelor administrative pot fi clasificate în trei categorii, și anume anterioare, concomitente și posterioare emiterii actelor administrative.
[1] T. Drăganu, op. cit., p. 119-120