Dintre operațiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ (expertizele, referatele, studiile, date statistice, sesizarea, inițiativa, propunerile, anchetele, procesele verbale, dările de seamă, dezbaterea publică, rapoartele, etc.), probleme teoretice și practice deosebite, ridică avizele și acordul prealabil.
Celelalte forme procedurale prealabile: propunerile, rapoartele, sesizările, etc., sunt ca natură juridică operațiuni tehnico-administrative ce declanșează sistemul decizional administrativ, procedură strictă de elaborare a actelor administrative. Legislația noastră conține numeroase exemple de asemenea proceduri prealabile. Se poate spune însă că în ultimii ani se constată un proces de ridicare a unor operațiuni administrative prealabile emiterii actului administrativ la ”rangul” de acte administrative.
Legea 543/2001 pentru modificarea și completarea legii nr. 50/1991 schimbă datele problemei. Potrivit noii redactări a articolului 5, devenit articolul 6 cu ocazia republicării din 2004, certificatul de urbanism este act administrativ, fiind calificat ”act de informare”.
- Avizele
Avizele sunt opinii pe care un organ al administrației publice le solicită altui organ al administrației publice într-o problemă sau în mai multe probleme pentru a se informa și a decide în cunoștință de cauză.
În literatura de specialitate romănă și străină, avizele se casifică în trei categorii: avize facultative, avize consultative și avize conforme.
Avizele facultative se caracterizează prin faptul că organul competent să emită un act administrativ este liber să le solicite sau nu altui organ, iar dacă le-a cerut, are posibilitatea să aprecieze dacă este sau nu cazul să se conformeze acestor opinii.
Avizele consultative se caracterizează prin faptul că organul administrației publice competent să emită un act administrativ este obligat să le solicite altui organ, dar are libertatea de apreciere dacă se conformează sau nu acestora. De pildă, avizul Consiliului Legislativ are caracter consultativ și este un aviz de specialitate.[1]
Avizele conforme se caracterizează prin faptul că organul administrației publice competent să emită un act administrativ este obligat nu numai să le ceară altui organ al administrației publice, dar și să li se conformeze. În situația acestor avize, actul administrativ care se emite nu poate avea un conținut contrar opiniilor cuprinse în avizul conform. Totuși, dacă organul administrației publice care a solicitat avizul nu este de acord cu conținutul acestuia, are posibilitatea de a nu mai emite actul respectiv[2].
Avizele pot proveni de la o structură internă a organului administrativ emitent al actului (avize interne) sau de la un alt organ decât cel care urmează să emită actul juridic (avize externe).
Caracterul tot mai specializat al conducerii administrative a impus înființarea și devoltarea organelor cu atribuții consultative, care au ca principală activitate emiterea avizului de specialitate. Compartimente cu caracter consultativ pot fi organizate chiar în structura autorității administrației publice emitente a actului administrativ (spre exemplu Oficiul juridic) sau pe lângă organul de conducere al autorității administrații publice.
- Acordul
Noțiunea de acord a fost în special legată de acordul prealabil, adică de consimțământul dat de un organ determinat de lege altui organ administrativ, pentru emiterea unui act administrativ. Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior. Acordul se deosebește de avizul conform în primul rând prin faptul că efectul juridic în cazul actului emis cu acordul prealabil al unui organ este rezultatul manifestării de voință a mai multor organe. Așadar, acordul presupune existența unui act administrativ al altui organ decât al celui care dă acordul, fie că el urmează să fie emis, fie că el este deja emis. Dacă legea cere pur și simplu acordul unui organ al administrației publice, autoritatea competentă să emită actul are libertatea de a cere consimțământul celuilalt organ, fie înainte, fie concomitent, fie posterior emiterii actului. Totuși, în practica administrativă, de cele mai multe ori se recurge la acordul prealabil.
Emiterea acordului nu obligă autoritatea administrației publice să elaboreze actul administrativ condiționat de acord, dar în lipsa acordului determină nevalabilitatea actului administrativ.
Acordul prealabil nu acoperă viciile actului administrativ la care se referă, iar, dacă se cere anularea acestuia, în litigiu, calitatea de pârât o va avea autoritatea emitentă a actului și nu aceea care și-a dat acordul.
Cu toate că acordul prealabil are unele elemente comune cu avizul conform, în sensul că ambele sunt date pe baza inițiativei organului emitent al actului administrativ, ele se deosebesc unul de celălalt. Astfel s-a arătat că avizul conform nu produce el însuși efecte juridice, deși constituie un element component al procedurii de elaborare a unui act administrativ, fără de care acesta nu este valabil, în timp ce în cazul acordului, efectul juridic este rezultatul manifestării de voință a mai multor organe și nu a manifestării de voință a unui singur organ al administrației publice, cum se întâmplă când acesta este obligat să ceară avizul conform altui organ. ”Drept urmare, în aceeași opinie, la care subscriem, se apreciază că acordul, aprobarea, confirmarea și ratificarea, conduc la acte administrative complexe, care se caracterizează prin faptul că iau naștere prin două sau mai multe manifestări de voință, care provin de la organe diferite, dar, deoarece converg spre producerea aceluiași efect juridic, formează o singură unitate juridică”.[3] Tocmai prin această trăsătură, actele administrative complexe se deosebesc de actele administrative a căror valabilitate este condiționată de îndeplinirea unor operațiuni materiale-tehnice, prealabile, concomitente sau posterioare emiterii actului.
[1] Art. 9, alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru eliberarea actelor normative, publicată în M.Of. nr. 139 din 31.03.2000
[2] T. Drăganu, op. cit., p.123
[3] Dr, Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ român, Ediția a-III-a, Editura Lumina Lex, București, 2002, p. 368