După ce Legea bugetului a stabilit volumul şi structura resurselor publice care trebuiesc mobilizate, o componentă majoră a procesului formării lor este aceea a mijloacelor şi metodelor care să asigure colectarea, dar mai ales gestionarea eficientă a acestora.

În acest context, un rol important îl au instituţiile publice prin intermediul cărora se derulează atât procesul de constituire, cât şi cel de utilizare a principalelor resurse publice ale statului.

În procesul de constituire a resurselor publice, instituţiile publice de primă importanţă, ca autorităţi speciale ale statului, o reprezintă Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale, şi organele lor teritoriale.

În procesul de constituire a resurselor publice un rol însemnat îl au de altfel şi alte ministere şi organe centrale, precum şi organele lor teritoriale, mai ales în ceea ce priveşte constituirea resurselor financiare din mijloace extrabugetare.

Dacă în procesul de constituire a resurselor publice sunt două instituţii publice care joacă un rol major în acest proces, respectiv Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale şi organele lor teritoriale, însă, procesul de utilizare a fondurilor publice se derulează deopotrivă prin intermediul tuturor instituţiilor publice centrale şi locale, ceea ce face ca rolul şi importanţa lor, şi în primul rând răspunderea acestora, în ceea ce priveşte utilizarea lor eficientă mare. În exercitarea atribuţiilor privind gestionarea fondurilor publice, menţinerea unui echilibru permanent între intrările şi ieşirile de resurse reprezintă cheia de boltă a atributului instituţiilor publice abilitate ale statului, Ministerul Finanţelor Publice, în primul rând, în constituirea şi administrarea fondurilor publice.

Odată realizat acest “transfer de putere de cumpărare” de la persoanele fizice şi juridice către autorităţile statului, prin intermediul prelevărilor obligatorii din impozite, taxe etc., a doua componentă de bază, şi tot atât de importantă a funcţiei statului, este dirijarea, alocarea acestor uriaşe resurse financiare spre diverşi beneficiari – instituţii publice, întreptinderi, populaţie (direct şi indirect) .

De modul în care, în fiecare etapă a dezvoltării sale, statul reuşeşte să ierarhizeze priorităţile, să trieze nevoile sociale şi economice, depinde dezvoltarea, pe mai departe, a economiei, şi pe această bază a unei protecţii sociale eficiente.

Resursele financiare centralizate la dispoziţia statului, prin componentele bugetului general consolidat, au ca principală destinaţie finanţarea “sectorului public”, care, potrivit opiniei prof. Gheorghe Manolescu[1] este definit astfel: “În acest sens, se poate admite că sectorul public sau statul (în calitate de agent economic) cuprinde ansamblul de activităţi, instituţii şi organisme caracterizate prin procese de decizie colectivă sau politică, în cadrul cărora procedurile de alegere se realizează prin mecanismul votului”.

Principalul “consumator” al acestor fonduri publice este, deci, sectorul public prin instituţiile sale.

Instituţiile publice – categorie în care se include Parlamentul, Preşedinţia României, Guvernul, ministerele, autoritatea judecătorească şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi locale, îşi asigură resursele băneşti, necesare finanţării cheltuielilor, privind întreţinerea şi funcţionarea lor, în cea mai mare parte, pe seama bugetului de stat şi bugetelor locale. În acest context, acestea au obligaţia ca toate operaţiunile de plăţi şi încasări să le efectueze numai prin Trezoreria Statului, a cărei activitate se desfăşoară sub garanţia statului.

Instituţiile publice reprezintă deci unităţile publice prin intermediul cărora statul îşi exercită şi îndeplineşte funcţiile şi serviciile sale în domeniul economic, social-cultural, de apărare, ordine publică, administrativ etc. Ele pot fi de importanţă centrală, ca de exemplu: Parlamentul, Preşedinţia României, Guvernul, ministerele şi alte instituţii ale administraţiei centrale autonome şi locale. Instituţiile publice locale cuprinzând autorităţile unităţilor administrativ-teritoriale, consiliile judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale, instituţiile publice şi serviciile publice cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora.

Ca sistem de finanţare, instituţiile publice pot fi:

• finanţate integral din venituri bugetare, situaţie în care veniturile pe care le realizează au obligaţia să le verse, în totalitate, la bugetul din care sunt finanţate;
• finanţate din mijloace extrabugetare (venituri proprii), cu completare din fonduri bugetare, sub forma subvenţiilor sau transferurilor bugetare (bugetul de stat sau bugetele locale). În această situaţie, veniturile proprii pe care le realizează instituţiile în cauză se reţin pentru autofinanţare, iar cele nefolosite la sfârşitul anului se repartizează pentru anul următor..
• finanţate integral din mijloace extrabugetare, situaţie în care de asemenea soldul acestora de la sfârşitul perioadei se reportează pentru exerciţiul financiar următor;
• finanţate integral din fonduri speciale. Soldul acestora de la sfârşitul perioadei se reportează, de asemenea, pentru exerciţiul financiar următor;

În acest context, instituţiile publice au caracteristici prin care se deosebesc de persoanele juridice patrimoniale, şi mai ales de agenţii economici astfel:

1. a) Sunt organisme prin intermediul cărora statul îşi exercită rolul, atribuţiile şi funcţiile sale în domeniul administrativ, social-cultural, apărare, ordine publică, siguranţă naţională, justiţie, asistenţă socială şi economic;
2. b) Sunt organisme care în general nu desfăşoară activităţi productive, prin care să realizeze bunuri materiale, ele produc utilităţi sociale, administrative, justiţie, ordine publică, apărare. Numai întâmplător, subunităţi ale acestora pot realiza şi produce utilităţi şi servicii de natură economică, situaţie în care însă acestea se supun regulilor şi principiilor după care funcţionează finanţele private privind finanţarea, şi a corelaţiei bugetul de stat a agenţilor economici.
3. c) În funcţie de modul lor de finanţare – integral din resurse bugetare sau parţial, integral din mijloace bugetare sau fonduri speciale – veniturile proprii ale acestora se varsă integral la bugetul din care sunt finanţate sau se reportează pentru anul următor.
4. d) În general nu au indicatori de rentabilitate şi eficienţă economică, dar li se pot calcula indicatori de eficienţă socială, educaţională, de cultură etc. Întrucât, însă contravaloarea mijloacelor fixe şi a obiectelor de inventar se trece pe cheltuieli la procurarea acestora, indicatorii de eficienţă care se calculează sunt deformaţi în mare măsură.
5. e) Instituţiile publice nu calculează şi înregistrează uzura obiectelor de inventar sau amortizarea mijloacelor fixe în mod treptat, ci o singură dată, la procurarea lor.
6. f) Îşi finanţează activitatea pe baza bugetelor de venituri şi cheltuieli sau numai pe baza bugetelor de cheltuieli.

Clasificarea instituţiilor publice

1. După importanţa activităţii şi subordonarea acestora, instituţiile publice sunt grupate în:

            1) instituţii ale administraţiei publice centrale;

                        2) instituţii ale administraţiei publice locale.

1) Instituţiile administraţiei publice centrale cuprind: Preşedinţia României, Parlamentul, Guvernul, ministerele şi celelalte autorităţi centrale de specialitate ale administraţiei publice centrale şi instituţiile teritoriale din subordonarea lor.

2) Instituţiile administraţiei publice locale cuprind: instituţiile administraţiei publice locale, formate din unităţile administrativ teritoriale, şi cuprind comunele, oraşele şi judeţele, precum şi unităţile publice subordonate acestora.

Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi în oraşe sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi în condiţiile legii.

Serviciile publice descentralizate ale ministerelor la nivel judeţean cuprind, ca de exemplu:

• Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice;
• Inspectoratele Şcolare Judeţene şi al municipiului Bucureşti;
• Direcţiile Judeţene de Muncă şi Solidaritate Socială;
• Direcţiile Judeţene Sanitare;
• Centrul Judeţean de Cultură etc.

Conducătorii instituţiilor publice, centrale şi locale, în funcţie de drepturile conferite de lege în legătură cu aprobarea, repartizarea şi utilizarea fondurilor bugetare, poartă denumirea de ordonatori de credite. Vincent Raude şi Jean Claude Pagat, în cartea lor[2] îl citează pe G. Devaux, care dă ordonatorului de credite definiţia: “Este ordonator public al încasărilor şi cheltuielilor orice persoană care are calitatea în numele statului, a unei colectivităţi sau instituţii publice de a contracta, constata, lichida o creanţă sau de a ordona fie încasarea unei creanţe, fie plata unei datorii”. Observăm din definiţia dată de G. Devaux că ordonatorii de credite nu sunt ataşaţi noţiunii de încasări şi cheltuieli, ci celei de “creanţe” şi “datorii”.

Materialele de specialitate şi reglementările româneşti[3] definesc ordonatorul de credite ca fiind: “conducător al unei instituţii bugetare, centrală sau locală, care are dreptul să dispună de creditele bugetare aprobate prin planul de venituri şi cheltuieli al instituţiei”. Aceleaşi drepturi şi obligaţii, reieşite din definiţia dată de Dicţionarul Explicativ, rezultă şi din materialele de specialitate şi reglementările româneşti[4] în materie, care precizează că “ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale sunt conducătorii autorităţilor publice, miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale”. În cazul autorităţilor administraţiei publice locale, ordonatorii de credite principali sunt primarii consiliilor locale, primarul general al municipiului Bucureşti şi preşedinţii consiliilor judeţene.

1. În conformitate cu reglementările româneşti, instituţiile publice se împart în:

• instituţii ierarhic superioare, ai căror conducători au calitatea de ordonatori principali de credite;
• instituţii subordonate, ai căror conducători au calitatea de ordonatori secundari şi terţiari de credite.

Ordonatorii principali de credite primesc resursele de finanţare direct de la buget, pentru nevoile lor proprii, precum şi pentru cele ale instituţiilor subordonate, pe care apoi le repartizează acestora.

Sunt şi situaţii când unele instituţii publice, ai căror conducători au calitatea de ordonatori secundari de credite, se găsesc în raport de subordonare faţă de ordonatorii principali de credite şi ierarhic superior faţă de ordonatorii terţiari de credite. Aceşti ordonatori nu au relaţie directă cu bugetul de stat, dar din creditele primite de la ordonatorii principali repartizează mijloace bugetare şi ordonatorilor terţiari de credite aflaţi în subordinea lor.

Aceiaşi autori, Vincent Raude şi Jean Claude Pagat[5], observă că ordonatorii sunt subdivizaţi, cum este şi cazul contabililor, în “principali, secundari, mandatari şi supleanţi şi agenţi de execuţie”, dar numai ordonatorii principali şi secundari au calitatea juridică de ordonatori.

O altă clasificare, după aceiaşi autori, este cea de “ordonatori aleşi” şi “ordonatori numiţi”, cei aleşi având o responsabilitate politică.

Comparativ cu modul în care legislaţia românească a reglementat statutul ordonatorilor de credite, mai ales în ceea ce priveşte responsabilităţile şi drepturile acestora, în literatura franceză de specialitate constatăm atribuţii şi drepturi sporite pentru ordonatorii din Franţa, în materie de încasare a creanţelor bugetare. Printre atribuţiile acestora în problema încasărilor menţionăm: “dispun execuţia încasărilor, constată drepturile organismelor, lichidează încasările, emit ordine de încasări destinate să asigure încasarea, notifică aceste ordine contabililor însărcinaţi cu încasarea”. Faţă de care responsabilităţi, pe linia încasării veniturilor a ordonatorilor publici francezi, în ţara noastră aceştia au stabilite sarcini şi responsabilităţi pe această linie, mai puţin precise, reglementările în domeniu subliniind, mai ales, drepturile şi obligaţiile acestora în ceea ce priveşte angajarea şi efectuarea de cheltuieli. Astfel[6], atribuţiile sunt următoarele: “utilizarea creditelor bugetare; realizarea veniturilor; folosirea cu eficienţă şi eficacitate a sumelor primite de la buget (stat, asigurări sociale de stat, fonduri speciale, locale); integritatea bunurilor încredinţate unităţii pe care o conduce; organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii”. Cu toate că legea prevede pentru ordonatorul de credite principal şi obligaţii cu privire la realizarea veniturilor, în practică această sarcină este preluată de organele fiscale.

Instituţiile publice centrale şi locale sunt finanţate de la buget sau din fondurile speciale ori din mijloacele extrabugetare, pe baza bugetelor de venituri şi cheltuieli întocmite şi aprobate în fiecare an potrivit normelor legale în vigoare. În cazul bugetelor locale, fondurile speciale şi extrabugetare cuprind, pe de o parte, veniturile, iar, pe de altă parte, creditele bugetare aprobate pe an, trimestre, cu defalcare pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare, în limita cărora ordonatorii de credite pot efectua plăţi. În situaţia instituţiilor publice centrale, bugetele lor cuprind numai prevederile de la partea de cheltuieli, respectiv creditele bugetare.

III. Din punct de vedere al statului juridic instituţiile publice se pot clasifica în:

1) instituţii publice cu personalitate juridică;

• 2) instituţii publice fără personalitate juridică.

1) Instituţiile publice cu personalitate juridică sunt acelea ai căror conducători au calitatea de ordonatori de credite, calitate în care au drept de decizie în angajarea şi efectuarea de cheltuieli.

2) Instituţiile publice fără personalitate juridică sunt acelea ai căror conducători nu au calitatea de ordonatori de credite, calitate în care aceştia pot efectua cheltuieli numai în limita sumelor efectiv virate de ordonatorul său de credite în subconturi deschise pe numele lor, şi care reprezintă de obicei plăţi de salarii şi alte cheltuieli asimilate acestora, precum şi un volum restrâns de alte cheltuieli, cum sunt cele legate dse întreţinerea şi funcţionarea instituţiei în cauză.

[1] Gheorghe Manolescu – “Buget-abordare economică şi financiară”, Ed…………….., pag.17

[2] Vincent Raude şi Jean Claude Pagat – “Cours sur les rgles de la comptabilit publique” , cole nationale des services du Trsor, Paris, 1991, pag.31

[3] Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, Ed. Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1998, pag.727

[4] Legea Finanţelor Publice, 1996, art.33

[5] Vincent Raude şi Jean Claude Pagat – “Cours sur les rgles de la comptabilit publique” , cole nationale des services du Trsor, Paris, 1991, pag.33

[6] Legea Finanţelor Publice, 1996, art.36