Administrație publică

Aşa cum s-a afirmat în doctrina de specialitate norma juridică acţionează pe timp nedeterminat, într-un spaţiu dominat de noţiunea de teritoriu şi asupra unor subiecte care participă la circuitul juridic în cadrul acestui spaţiu¹⁷².

1.3.1. Acţiunea în timp a normei de drept administrativ

Cu o durata mai îndelungată sau mai restrânsă de timp, normele administrative exercita un rol modelator si conservator (în sensul apărării valorilor sociale majore şi îndeplinirii interesului general). Vine o vreme însă când, deşi bine construite, normele încetează să mai răspundă nevoilor sociale şi trebuie înlocuite. Uzura, deformarea sau moartea normelor juridice de drept administrativ se prezintă ca un proces firesc care ţine chiar de natura lor şi care pune la ordinea zilei problema creaţiei unor norme noi.

In privinţa acţiunii în timp a normelor administrative, sunt recunoscute ca momente ce definesc acest tip de acţiune: intrarea în vigoare a normei de drept administrativ, acţiunea normei şi ieşirea din vigoare a normei.

Intrarea în vigoare a normei de drept administrativ: regula de bază care domină acest proces de intrare în vigoare a actelor normative şi, pe cale de consecinţă, a normelor juridice de drept administrativ, rezidă în aceea că obligaţiile sau drepturile prescrise pentru subiecţii de drept nu pot fi exigibile înainte ca aceştia să poată afla conţinutul acestora. In acest sens, în drept exista principiul nemo consetur ignorare legem (jus) - nimeni nu se poate scuza invocând necunoaşterea legii.

Pentru ca acest principiu să nu fie o simplă teorie, trebuie asigurate condiţiile cunoaşterii normei de drept. Astfel, Constituţia României reglementează în art. 78 că "Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei".

Este de recunoscut că norma juridică de drept administrativ de categoria legilor intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în actul oficial al statului iar celelalte norme la data aducerii lor la cunoştinţă publică.¹⁷³ Astfel, legile şi ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul lor urmând ca celelalte acte să intre în vigoare la data publicării dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară¹⁷⁴. Atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data publicării, în cuprinsul acestor acte normative trebuie să se prevadă că ele intră în vigoare la o dată ulterioară stabilită prin text. Singurele acte normative care nu pot intra în vigoare fără îndeplinirea unei condiţii prealabile sunt Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului care trebuie depuse în prealabil la Camera competentă să fie sesizată.

Cu toate acestea, numeroşi autori s-au pronunţat în sensul celor prezentate mai sus că numai legea ca act normativ al Parlamentul ar trebui să intre în vigoare la trei zile de la data publicării şi nu şi celelalte acte normative asimilate acesteia şi care provin de la alte autorităţi publice ca de exemplu ordonanţa sau alte acte subordonate legilor, ce ar trebui să intre în vigoare la data publicării.

Se poate constata însă că atunci când legiuitorul face referire la legea contravenţională mai favorabilă - ca excepţie a retroactivităţii, are în vedere nu numai legea emisă de Parlament, prin care se stabilesc şi sancţionează contravenţii ci orice act normativ ce cuprinde reglementări de natură contravenţională (ordonanţe, hotărâri ale Guvernului etc.). In aceste condiţii, acolo unde există identitate de motive, soluţiile juridice nu pot fi diferite. Astfel, nu se poate accepta ca legea adoptată de Parlament, prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii, să intre în vigoare la 3 zile de la data publicării, iar hotărârea Guvernului cu acelaşi obiect de reglementare să devine validă chiar în ziua publicării.

Termenul prevăzut de legiuitor pentru intrarea în vigoare a legii - termenul de 3 zile, trebuie înţeles ca un termen ce se calculează pe zile lucrătoare excluzându-se posibilitatea calculării lui pe zile libere. Astfel, dacă o lege a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, pe data de 31 decembrie 2004, ea va intra în vigoare pe 5 ianuarie 2005 ora 24:01¹⁷⁵, dacă în cuprinsul acesteia nu este prevăzută o altă dată pentru intrarea sa în vigoare, şi nu aşa cum susţin unii autori¹⁷⁶ pe 3 ianuarie 2005 ora 24:01 (în opinia cărora termenul se calculează şi pe zile libere).

Excepţia de la acest principiu general este aşa cum prevede şi Constituţia situaţia în care în conţinutul actului normativ se prevede intrarea în vigoare la o altă dată, ulterioară celei de aducere la cunoştinţă publică.

Din momentul intrării în vigoare norma de drept administrativ guvernează toate relaţiile sociale, din acest moment nimeni nu se poate sustrage comandamentului normei pe motiv că nu o cunoaşte. Funcţionează deci prezumţia absolută de cunoaştere a legii, prezumţie ce nu poate fi răsturnată prin dovadă contrară, rezultă deci că toţi cetăţenii trebuie să cunoască legile.

Se admite totuşi excepţia de la regulă şi anume atunci când o parte a teritoriului rămâne izolat, printr-o cauză de forţă majoră, de restul ţării, situaţie în care necunoaşterea poate fi obiectivă; ea nu se datorează unei cauze particulare, unei ignoranţe personale.

Caracterul activ al normei este dat de acţiunea acesteia pentru viitor din momentul intrării în vigoare. Avem în vedere faptul că ea nu retroactivează (nu acţionează pentru trecut, nu-şi produce efectele asupra raporturilor născute înainte de intrarea sa in vigoare) şi nici nu ultraactivează (nu-şi extinde efectele după ieşirea sa din vigoare). Astfel, aşa după cum precizează şi Constituţia în art. 15, al. 2¹⁷⁷, norma este o adevărată servitute a viitorului. Acest fapt a fost susţinut inclusiv prin deciziile Curţii Constituţionale a României pronunţate după noiembrie 2003 care au statuat următoarele:

1. legile care proclamă expres retroactivitatea, sub imperiul art. 15 al. 2 sunt declarate neconstituţionale, se suprimă astfel posibilitatea legiuitorului de a emite legi, de orice fel, cu caracter retroactiv.
2. legile interpretative. Interpretarea legii este o condiţie obligatorie a înfăptuirii actului de justiţie, atunci când legea este obscură sau ambiguă. Acest imperativ este generat de conflictul dintre puterea legislativă şi puterea judecătorească, în virtutea căruia obiectivele urmărite de legiuitor în procesul de legiferare sunt contrazise de soluţiile instanţelor de judecată. In aceste situaţii, legiuitorul pentru a-şi impune voinţa recurge la elaborarea unei noi legi, în virtutea căreia va determina aplicarea unitară a vechii legi. Deci, prin interpretare se explicitează conţinutul pe care norma interpretată l-a avut ab initio. In virtutea noilor prevederi constituţionale caracterul retroactiv al legii interpretative a fost abolit, pentru că singura excepţie de la aplicarea retroactivă este legea contravenţională şi legea penală mai favorabilă.
3. c) legile declarative sau confirmative de drepturi, conform noilor prevederi constituţionale acestea nu sunt legi retroactive, deoarece ele intervin doar pentru viitor, în sensul că dobândirea sau redobândirea dreptului nu produce efecte pentru trecut, ci doar pentru viitor. Un exemplu în acest sens sunt legile privitoare la retrocedarea sau reconstituirea dreptului de proprietate, caz în care titlul de proprietate anterior este doar o probă pentru confirmarea dreptului de proprietate, drept care se poate exercita doar, după confirmare printr-o lege (Legea 18/1991, Legea 10/2001 etc.), în viitor.

Observăm că modificarea constituţională din noiembrie 2003 a încadrat la excepţia retroactivităţii alături de norma penală şi norma contravenţională¹⁷⁸, se statuează astfel că în afară de acestea nici o altă lege nu poate avea caracter retroactiv.

Cât priveşte ultraactivitatea normei juridice, respectiv supravieţuirea legii vechi, în condiţiile în care Constituţia prevede că legea se aplică numai pentru viitor, că ea nu poate retroactiva, şi că se aplică imediat se recunoaşte faptul că nici o prevedere legală nu poate încălca principiul ultraactivităţii. De asemenea, se recunoaşte că supravieţuirea legii vechi, în virtutea unei dispoziţii exprese a legii noi, nu reprezintă o excepţie de la principiul aplicării imediate a legii noi, ci o confirmare a acestui principiu¹⁷⁹.

Legiuitorul nu a interzis prin nici o dispoziţie a Legii fundamentale ultraactivitatea aşa cum a interzis retroactivitatea legii, poate pentru că uneori este chiar el obligat să recurgă la ultraactivitatea legii pentru a evita retroactivitatea acesteia.

Ieşirea din vigoare a normei este cel de-al treilea moment al acţiunii în timp al normei de drept administrativ. Acest moment presupune limitarea în timp a acţiunii normei, legiuitorul elaborează norma de obicei pentru o perioadă nedeterminată, perisabilitatea nevoilor sociale, interesului general atrage perisabilitatea normei. "Nu există legiuitor universal şi nu există o legislaţie deasupra sau în afara timpului.¹⁸⁰"

Incetarea acţiunii normei cunoaşte patru modalităţi:

1. ajungerea la termen - atunci când norma juridică este purtătoare de termen sau este edictată pentru o situaţie excepţională;
2. desuetitudinea (perimarea sau învechirea) - norma administrativă formal este în vigoare dar considerentele social-economice ce au stat la baza elaborării ei nu mai sunt de actualitate, s-au schimbat, sau au dispărut.
3. abrogarea - cauză de încetare a acţiunii normei datorată unei noi manifestări de voinţe a legiuitorului. Principiile general valabile precizează că Lex posteriori derogat priori şi Lex superior derogat inferior. Această formă de încetare a acţiunii normei de drept administrativ îmbracă mai multe forme:

c1) abrogarea expresă - noua normă poate prevede ieşirea din vigoare a vechii norme juridice:

c11) directă - legiuitorul precizează în detaliu actele normative scoase din vigoare;

c12) indirectă - legiuitorul doar enunţă că se abrogă orice dispoziţie contrară;

c2) abrogarea tacită sau implicită - noua normă nu prevede nimic cu privire la încetarea acţiunii vechilor norme, dar prin faptul că aceasta statuează diferit situaţia juridică supusă reglementării se înţelege că legiuitorul a dorit scoaterea din vigoare a vechii norme.

1. d) declararea neconstituţionalităţii - prin deciziile Curţii Constituţionale asupra unei legi sau unei ordonanţe ori a dispoziţiilor acestora. Conform art. 147 al. 1 din Constituţia României, dispoziţiile legii şi ordonanţelor, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe perioada de 45 de zile, Constituţia prevede de asemenea, că dispoziţiile declarate neconstituţionale sunt suspendate de drept.

Conflictul legilor în timp apare în situaţia în care se pune problema stabilirii normei juridice care se aplică într-o situaţie dată, atunci când două sau mai multe norme juridice se succed în timp. De cele mai multe legiuitorul se implică direct în soluţionarea unor astfel de conflicte stabilind în cadrul dipoziţiilor tranzitorii ale normei ce se va întâmpla cu situaţiile juridice născute sub imperiul vechii norme care a încetat să se aplice. În situaţia în care dispoziţiile tranzitorii nu soluţionează conflictul apărut între norma veche şi norma nouă pot fi luate în considerare trei soluţii:

• norma juridică veche, ieşită din vigoare, continuă să se aplice situaţiilor născute sub incidenţa acesteia, deci ultraactivează;
• norma juridică nouă, intrată în vigoare, produce efecte juridice pentru trecut, retroactivând;
• suprimarea celor două ipoteze anterioare, prin admiterea efectului obligatoriu al noii norme juridice.

1.3.2. Acţiunea în spaţiu a normei de drept administrativ

Este cunoscut faptul că norma juridică de drept administrativ este teritorială în sensul că ea acţionează asupra teritoriului statului român.

Competenţa teritorială a autorităţilor administraţiei publice şi aplicarea în spaţiu a normei administrative sunt două concepte pe care le considerăm strâns legate, de aceea nu greşim când afirmăm că normele de drept administrativ acţionează pe teritoriului statului român sau în anumite părţi ale acestuia, în unităţile administrativ-teritoriale, şi în funcţie de autoritatea emitentă a actului normativ nu doar de forţa juridică a acestuia. In dreptul administrativ se remarcă astfel stricta aplicabilitate teritorială a normelor juridice.

Avem de exemplu, în acest sens, norma juridică de drept administrativ care este cuprinsă în dispoziţia primarului localităţii B, această normă va acţiona şi îşi va produce efectele doar pe teritoriul localităţii B, din raza unităţii administrativ-teritoriale respective.

Excepţia de la regulă teritorialităţii sunt normele juridice de drept administrativ cuprinse în actele administraţiei publice de specialitate, mai precis în Ordinele Ministerului Afacerilor Externe care au drept obiect misiunile diplomatice ale României.

1.3.3. Acţiunea asupra persoanelor a normei de drept administrativ

Este de principiu recunoscut faptul că norma de drept administrativ este personală în sensul că ea acţionează asupra cetăţenilor statului român, principiul cetăţeniei active, dar ea are incidenţă şi asupra cetăţenilor străini aflaţi pe teritoriul României sau asupra apatrizilor.

Acţiunea asupra persoanelor poate fi restrânsă numai la o categorie sau mai multe categorii de persoane care sunt sau nu cetăţeni ai statului Român, astfel avem Legea privind Statutul funcţionarilor publici, act normativ ce cuprinde norme de drept administrativ care sunt de strictă referire la personalului angajat în administraţia publică şi care ocupă o funcţie publică.

Un alt exemplu, în acest sens ar fi Codul poliţistului (cod al administraţiei sectoriale) care îşi produce efectele asupra personalului angajat în subordinea Ministerului de Interne^[1] şi care are drept obiect de activitate apărarea ordinii publice.

Excepţia extrateritorialităţii îşi produce efectele nu numai asupra sediului misiunilor diplomatice ci şi asupra personalului acestora. Această excepţie constă în aceea că asupra personalului diplomatic nu au incidenţă normele juridice naţionale de drept administrativ. In această situaţie, de excepţie, nu se află personalul administrativ şi de serviciu din misiunile diplomatice întru-cât acestuia nu i se recunoaşte imunitatea administrativă pentru actele săvârşite în afara exercitării funcţiei lor oficiale.

Minister cu dubla competenţă denumit în întregimea sa Ministerul Administraţiei şi Internelor.