Administrație publică

Specificul administraţiei publice rezidă din funcţiile pe care aceasta le are în cadrul sistemului social global, funcţii pe care le vom evidenţia în cele ce urmează pentru o mai bună înţelegere a sarcinilor şi a atribuţiilor pe care administraţia trebuie să le îndeplinească în condiţiile existenţei statului de drept^[1].

Caracterizând administraţia publică drept o activitate în principal organizatorică, desprindem poziţia de intermediar pe care o are între planul conducerii politice şi planul unde se realizează valorile, respectiv deciziile politice. Această caracteristică nu exclude activitatea de conducere în administraţia publică - ca fiind una creatoare - ci, dimpotrivă, o presupune la anumite dimensiuni şi în cadrul unor limite. Astfel, se poate aprecia faptul că activitatea de conducere realizată de către administraţia publică se desfăşoară la un nivel subordonat, inferior conducerii realizate prin Parlament, dar superior conducerii ce se realizează la nivelul regiilor autonome sau societăţilor comerciale având ca obiect activităţi productive de prestări servicii sau social-culturale, fiind producătorii direcţi ai valorilor materiale şi spirituale.

Pornind de la asemenea observaţii de ordin general, se pot descifra drept funcţii ale administraţiei publice în cadrul sistemului social global^[2] următoarele:

1. a) funcţia principală, determinată de poziţia pe care o are administraţia în raport cu puterea politică, şi anume aceea de mecanism intermediar de execuţie ce are menirea de a organiza şi a asigura execuţia - în ultimă instanţă folosind-şi autoritatea sau chiar constrângerea. Această funcţie primară are mai multe laturi, între care identificăm:

• funcţia de pregătire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptarea

lor;

• funcţia de organizare a executării deciziilor politice;
• funcţia de executare directă, în concret - în anumite cazuri - a deciziilor politice;
• funcţia de asigurare a executării deciziilor politice, care se realizează fie prin convingere, fie, la nevoie, folosind forţa de constrângere;
• funcţia de purtător al cererilor, dorinţelor şi necesităţilor membrilor societăţii în faţa autorităţilor competente să adopte decizii asupra acestora.

Toate aceste funcţii, care nu reprezintă altceva decât demultiplicări ale funcţiei primare pe care o are administraţia publică, de mecanism intermediar de execuţie al puterii politice, subliniază rolul administraţiei publice de colaborator al puterii politice în organizarea societăţii şi reglementarea funcţionării ei.

1. b) Pe un plan mai îndepărtat, pot fi conturate funcţiile derivate ale administraţiei publice care se referă la scopurile acţiunilor desfăşurate de aceasta. În condiţiile statului de drept administraţia publică are drept scop înfăptuirea deciziei politice, reflectată în legi şi celelalte acte normative ale autorităţilor statului şi ale colectivităţilor locale. În acest plan putem distinge:

• funcţia de instrument de conservare a valorilor materiale şi spirituale ale societăţii, cea care asigură continuitatea şi perenitatea societăţii. Prin această funcţie, teoretic, administraţia poate fi supusă unei anumite inerţii şi tendinţe de imobilism, în sensul că poate manifesta spirit refractar faţă de nou, fiind favorabilă menţinerii ordinii stabilite;
• funcţia de organizare şi coordonare a adaptărilor ce se impun datorită transformărilor ce se produc inerent în evoluţia diferitelor componente ale societăţii, în special în structura economică a acesteia.

Problematica funcţiilor administraţiei publice a fost şi poate fi abordată din multiple puncte de vedere^[3]. Ceea ce credem că se degajă din toate aceste analize este faptul că administraţia publică îndeplineşte importante funcţii cu caracter politic, legate de existenţa, organizarea şi funcţionarea statului şi a colectivităţilor locale, fără de care nu se poate concepe o societate modernă; în epoca contemporană mai ales - ea are funcţii cu un pronunţat caracter de ocrotire a colectivităţilor umane, în ultimă instanţă a fiecărui membru al societăţii. După unii autori, funcţia administrativă a ocrotirii existenţei omului duce la posibilitatea unei antropologii a administraţiei^[4].

Administraţia publică trăieşte sub o autoritate, nefiind un organism independent sau, mai precis, nu este în întregime autonom.

Corp intermediar creat pentru acţiune, administraţia este subordonată totdeauna guvernului, care îi prescrie ce trebuie să facă, îi numeşte şefii şi îi furnizează mijloacele.

Într-o societate veritabil civilizată, ea se subordonează dreptului, legii, care îi stabileşte obiectivele, îi fixează limitele, îi impune respectul unor garanţii. Cu toate acestea, chiar şi aşa, administraţia păstrează, după cum am mai precizat, o parte din putere, care îi este proprie.

Legile, regulamentele stăvilesc arbitrarul administraţiei, ea fiind supusă legilor generale. Oriunde există reguli care stabilesc organizarea şi determină principiile de funcţionare a serviciilor, peste tot există un drept administrativ descriptiv.

Administraţia, instrument al Statului, posedă totdeauna puteri de care nu dispun particularii: puterea de rechiziţie asupra oamenilor şi lucrurilor, puterea de a percepe impozite, de a utiliza oamenii pentru serviciul militar, de a lua bunuri imobiliare prin procedura de expropriere.

Astfel de puteri sunt adesea stabilite prin lege, amploarea lor variind, iar rigoarea controlului fiind diferită. Însă, administraţia păstrează totdeauna o marjă de libertate, are aprecierea oportunităţii, chiar dacă ea trebuie să se conformeze legii, are, în acelaşi timp, şi posibilitatea de apreciere a circumstanţele prezente, ea poate să acţioneze sau să se abţină. Ori de câte ori nu are prescripţii imperative şi ori de câte ori survin evenimente excepţionale, posibilităţile sale se lărgesc.

Prin lărgirea capacităţilor sale de acţiune, prin execuţia legii, administraţia a înţeles să acorde statului tot concursul necesar realizării procesului de adaptare a spaţiului public naţional la cel european. Mai mult, după cum stau lucrurile la acest moment, mare majoritate a documentelor necesare realizării acestui lung şi sinuos proces au fost elaborate, adoptate sau aprobate, de organe ale administraţiei publice. Cu toate acestea, implicarea sa poate fi evidenţiată nu numai ca deţinătoare a funcţiei de organizare şi coordonare a adaptărilor ci chiar de subiect supus acestora. În acest sens, o serie de strategii de reformă au propus şi promovat adaptarea a însăşi administraţiei publice la cerinţele administraţiei europene.

Având în vedere funcţiile pe care le-am menţionat mai sus precum şi faptul că administraţia publică nu poate exista în afara reglementărilor legale care îi organizează şi structurează activitatea dar şi la care ea, la rândul ei, participă se poate susţine că administraţia îndeplineşte două mari categorii de sarcini: unele de execuţie, altele de elaborare.

Executarea implică interpretarea unor texte, căutarea şi executarea mijloacelor, coordonarea între activităţi diverse şi procedee diferite, adaptarea mijloacelor şi procedurilor la împrejurări.

Elaborarea comportă pregătirea de către administraţie a textelor care devin obligatorii pentru aceasta, odată ce sunt acceptate de guvern sau organele legislative. Ea pregăteşte texte apoi, în cadrul dispoziţiilor în vigoare, stabileşte liniile generale faţă de care îşi conformează acţiunea, pregăteşte alegerea unei politici administrative.

În sferele sale superioare, administraţia orientează activitatea de executare pe care ansamblul organelor şi agenţilor săi trebuie să o realizeze. În orice caz, administraţia este supusă legii, este dependentă de guvern, trebuie să se conformeze opţiunilor parlamentului, posedând o autoritate secundară; totuşi ea nu este numai subordonată, ci şi puternică.

Administraţia dă un ajutor tehnic Şefului Statului, Parlamentului, miniştrilor, colaborând cu aceştia; ea face cunoscute nevoile şi posibilităţile şi poate contracara, în mediul său de acţiune, excesul; ea este puternică prin utilitatea şi cunoştinţele sale.

Atunci când administraţia atinge un înalt grad de putere ne aflăm într-un regim birocratic, al unei birocraţii omnipotente (pluripotente). Într-un astfel de regim, libertăţile cetăţenilor sunt îngrădite sau suprimate practic, administraţia scapă controlului care trebuie să se exercite asupra sa.

Pentru a-şi realiza funcţiile şi sarcinile sale, în conţinutul procesului de conducere din administraţia publică, se regăsesc - în proporţii diferite, determinate de nivelul ierarhic al administraţiei respective - toate atributele conducerii. Astfel, pornind de la doctrina administrativă a lui Henri Fayol, care afirmă că „Administrer c'est prevoir, commander et controler^[5]". Vom observa că şi administraţia publică, în realizarea sarcinilor respectiv a funcţiilor sale, trebuie: să prevadă şi să programeze, să organizeze procesul de execuţie, să decidă dar să şi pregătească variante de decizii pentru decidentul politic, să coordoneze procesul de execuţie şi, în sfârşit, să controleze întreaga activitate de punere în executare şi realizare a valorilor politice.

Atribuţiile administraţiei publice privind previziunea şi programarea sau planificarea se reduc - din punct de vedere teoretic - la pregătirea proiectelor; decizia în această materie fiind atributul puterii politice. După cum spuneam, administraţia publică este supusă regulilor continuităţii, una din funcţiile ei fiind asigurarea continuităţii şi perenităţii societăţii. De aceea, în practica socială - în mare măsură şi datorită mijloacelor materiale-tehnice şi umane de care dispune - administraţia publică, din ce în ce mai mult, influenţează programele de dezvoltare ale intregului sistem social.

Atribuţiile administraţiei publice în materie de organizare reprezintă în mod indiscutabil - din punct de vedere cantitativ şi calitativ - una din cele mai importante laturi prin care administraţia îşi realizează funcţiile sale în cadrul sistemului social^[6]. Cunoscut fiind faptul că limitele şi conţinutul activităţii administrative derivă din atribuţiile autorităţilor publice stabilite prin Constituţie şi alte acte normative şi observând natura acestora, vom putea constata că, în cadrul administraţiei publice, activităţile ce ţin de latura organizatorică au o pondere mai mare în raport cu celelalte laturi sau atribute ale procesului de conducere^[7].

În acest sens, Constituţia României precizează în art.102 al.1 că principala atribuţie a Guvernului este asigurarea realizării politicii interne şi externe a ţării şi exercitarea conducerii generale a administraţiei publice, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament. Legea pentru organizarea ministerelor, precum şi legea administraţiei publice locale prevăd, de asemenea, importante atribuţii de organizare pentru autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate şi pentru autorităţile administraţiei publice locale.

Atributul de comandă se regăseşte în activitatea administraţiei publice în două planuri. Pe de o parte, administraţia publică colaborează la adoptarea deciziilor politice prin pregătirea acestora, iar pe de altă parte, adoptă deciziile administrative care au ca obiect crearea cadrului organizatoric şi a condiţiilor concrete în vederea implementării deciziilor politice.

După cum spuneam, administraţia publică - în realizarea funcţiilor sale - are un important rol în pregătirea deciziilor politice.  Această sarcină, de elaborare aadministraţiei, este deosebit de însemnată şi subliniază din nou importanţa funcţiilor acesteia în cadrul societăţii.

De aceea, trebuie avută permanent în atenţie tendinţa acesteia de a determina decizia politică, mai ales prin procedeul de a oferi o singură variantă de soluţionare, care este prezentată drept optimă. Această tendinţă este justificată uneori de gradul de tehnicitate necesar în documentarea şi elaborarea deciziilor, tehnicitate ce depinde de mijloacele materiale (de ex. tehnica de calcul) şi mijloacele umane (specialişti), care se găsesc cu precădere în cadrul său. În condiţiile statului de drept, de la caz la caz, puterea politică, ţinând seama de aceste argumente, poate să delege pe seama administraţiei, competenţa de a lua decizii privind probleme deosebit de însemnate, aceasta supraordonându-se astfel politicului. În cadrul societăţilor totalitare, unde ea nu constituie o putere separată, ci se realizează în condiţiile unei totale subordonări faţă de puterea politică, nu se pot dezvolta asemenea tendinţe.

În această ordine de idei, trebuie reţinut că în sistemul nostru constituţional administraţia publică are locul şi rolul său bine precizat şi anume, acela de organizator al procesului de realizare a valorilor politice, exprimate prin lege, poziţie de pe care pregăteşte decizia politică şi colaborează în acest fel la elaborarea acesteia, dar nu este chemată - de regulă - să adopte decizii cu caracter primar, ci numai în vederea executării acestora. Excepţia o constituie instituţia delegării legislative (art.115 din Constituţie), situaţie în care Guvernul poate adopta decizii cu caracter primar, în limitele prevăzute de Constituţie. Este de observat tentaţia unor guverne postdecembriste de a utiliza exclusiv această instituţie sau chiar de a depăşi limitele Constituţiei.

Aşadar, referindu-ne la cel de-al doilea aspect pe care îl prezintă atributul de comandă în activitatea administraţiei publice, consemnăm că aceasta adoptă decizii administrative care au drept obiect crearea cadrului organizatoric şi a condiţiilor concrete în vederea finalizării deciziilor politice.

Coordonarea, ca atribut al conducerii în cadrul administraţiei publice, se regăseşte aproape la toate nivelurile structurilor administrative şi constă în armonizarea şi sincronizarea acţiunilor desfăşurate în vederea organizării executării şi execuţiei în concret a deciziilor politice. Fără coordonare nu este posibilă acţiunea eficientă a diferitelor elemente ale mecanismului administrativ, iar realizarea funcţiilor administraţiei ar fi periclitată, lucru ce ar avea repercusiuni asupra întregului sistem social. Aceasta asigură integrarea dinamică a acţiunilor diferitelor elemente ale administraţiei publice în scopul realizării acestora în mod ritmic, proporţional şi eficient.

Controlul constituie, de asemenea, un moment important al activităţii administrative; el are menirea de a măsura rezultatele acţiunii administrative în aplicarea deciziilor politice şi de a reprograma activităţile, făcând corecţiile necesare. Controlul trebuie să determine o intensificare a realizării acţiunilor administrative de natură să asigure îndeplinirea funcţiilor administraţiei publice^[8].

^[1] În acest sens precizăm înţelesul dat de Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, Ediţia a II-a, Academia Română, Bucureşti, 1998, termenilor de sarcină - obligaţie, îndatorire, răspundere; misiune - însărcinare, împuternicire dată cuiva, sarcină de a face un anumit lucru, rol, rost, datorie, menire; atribuţii - sferă de autoritate, de competenţă, de activitate a cuiva, însărcinare, muncă dată cuiva spre îndeplinire. Având toate aceste sensuri vom observa că din punct de vedere lingvistic cei trei termeni sunt sinonimi, lucru pe care ştiinţele juridice nu-l permit şi pe care noi îl vom evidenţia în acest subcapitol prin prezentarea în paralel a funcţiilor cele care dau misiunea administraţiei publice, a sarcinilor şi în final a atribuţiilor pe care administraţia publică le exercită în îndeplinirea sarcinilor.

^[2] Bernard Gournay, Introduction â la Science Administrative, Presse de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, Paris, 1978.

Ion Deleanu, Separaţia puterilor în stat, dogmă sau realitate, Revista Dreptul nr.2-3/1991.

Mihai T.Oroveanu, Introducere în ştiinţa administraţiei de stat, Editura Enciclopedică Română, Bucureşti, 1975.

Henry Fayol, Administration Industrielle en generale. Prevoyance, organisation, commendement, coordonation, controle, în Buletin de Societe de l'Industrie minerale, 1916; La doctrine administrative dans l'Etat, conference au 2^eme Congres des Sciences adminis-tratives, Bruxelles, Goemere Bruxelles, 1923.

^[6] Mihai T.Oroveanu, Organizare şi metode în administraţia de stat, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1978.

^[7] Al.Negoiţă, Judicioasa stabilire şi buna realizare a sarcinilor administraţiei de stat în contextul ştiinţei administrative, în Revista română de drept nr.7, 1971.

^[8] Ioan Alexandru, Teze şi propuneri referitoare la controlul activităţii organelor administraţiei de stat, în Revista Română de Drept, nr.11/1978.