Dacă funcţiile, sarcinile şi atribuţiile administraţiei publice sunt cele care o plasează în eşalonul intermediar al sistemului social global, respectiv ca fiind acel susbsistem care organizează şi execută deciziile politice concretizate în acte normative, se constată că competenţa este cea care delimitează aria de acţiune a administraţiei. Când vorbim de aria de acţiune a administraţiei trebuie să avem în vedere faptul că ea este diferită în funcţie de ansamblul atribuţiile prevăzute de lege, atribuţii pe care autorităţile acesteia le au.
Cu privire la regimul juridic al competenţei, pâna la noile reglementări impuse anul acesta, singurul act normativ ce-l reglementa era, proiectul de Cod de procedură administrativă[1] care stabileşte că aceasta reprezintă ansamblul atribuţiilor conferite de lege persoanelor administrative[2]. Prin actualele norme, Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006[3], s-a detaliat cuprinsul competenţei, care reprezintă ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie şi de legile care conferă autorităţilor administrative drepturi şi obligaţii de a duce în nume propriu, în realizarea puterii publice şi sub propria responsabilitate, o activitate de natură administrativă.
Conflictul de competenţă, prevăzut doar de proiectul de Cod, între autorităţile administrative se soluţionează de către autoritatea ierarhică comună sau, după caz, de organele prevăzute de lege ori de organele jurisdicţionale. Acesta poate fi pozitiv, când două sau mai multe autorităţi administrative se declară competente să desfăşoare aceeaşi activitate, sau negativ dacă nici o autoritate administrativă nu se declară competentă să desfăşoare aceeaşi activitate.
Doctrina de specialitate a definit competenţa administraţiei publice ca fiind ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie sau de lege, ce conferă drepturi şi obligaţii pentru a duce la îndeplinire, în nume propriu şi în realizarea puterii publice, o anumită activitate administrativă[4].
Prin urmare rezultă că actele administrative pot fi emise/adoptate numai de personalul administrativ competent şi în limitele competenţei pe care legea le-o conferă. Personalul din administraţie întocmeşte sau pregăteşte emiterea/adoptarea actelor şi efectuează, în acest sens, operaţiunile administrative şi tehnico-materiale potrivit atribuţiilor prevăzute de lege.
Competenţa este astfel caracterizată prin legalitate, obligativitate, autonomie şi mai ales prin faptul că ea este dusă la îndeplinire prin mijlocirea organelor de conducere şi a funcţionarilor publici.
Aşa după cum am observat, în precedentul paragraf (Structura şi criteriile de constituire în sistem a administraţiei publice), la nivel doctrinar dar şi în realitatea administrativă au fost recunoscute iniţial două criterii de constituire în sistem: cel material-funcţional şi cel teritorial. Acestea sunt folosite ca bază pentru realizarea şi împărţirea competenţelor autorităţilor administraţiei publice, însă, progresul comunităţilor locale şi a celei naţionale, perenitatea nevoilor acestora, precum şi necesitatea manifestă de a se atrage răspunderea celui vinovat, s-au mai recunoscut încă două criterii: cel temporal şi cel personal.
În acest sens, în doctrină, sunt recunoscute drept forme de manifestare ale competenţei administraţiei publice: competenţa teritorială, competenţa materială, competenţa temporală şi competenţa personală. La acestea, normele legale au adăugat, în funcţie de responsabilitatea angajată de autorităţi, încă trei categorii: competenţa delegată, competenţa exclusivă şi competenţa partajată.
Competenţa teritorială (rationae loci) desemnează limitele teritoriale ale acţiunii organelor administraţiei publice, adică limitele în spaţiu, în care pot fi exercitate atribuţiile conferite de lege.
După cum am precizat în cadrul criteriilor de constituire în sistem a administraţiei publice de-a lungul timpului s-au conturat două viziuni: cea tradiţională care împarte administraţia publică în centrală şi locală şi cea relativ mai nouă, conform căreia administraţia este centrală, în teritoriu (deconcentrată) şi locală (descentralizată).
Având în vedere aceste două accepţiuni conturate la nivel doctrinar, care în sistemul legal din România au produs influenţe remarcabile (a se vedea modificarea constituţională din octombrie 2003), se poate afirma că competenţa teritorială a autorităţilor administraţiei publice poate fi de trei feluri: naţională, locală sau teritorială în baza principiului deconcentrării şi locală în baza principiului descentralizării.
Competenţa teritorială naţională se manifestă atunci când aria teritorială de acţiune a autorităţii nu este delimitată în funcţie de organizarea administrativ-teritorială a statului, deci, când acţionează pe întreg teritoriul statului Român. Înzestrate cu o asemenea competenţă sunt ministerele şi celelalte autorităţi ale administraţiei centrale de specialitate aflate în subordinea Guvernului României sau autonome.
În ceea ce priveşte competenţa teritorială locală, trebuie precizat că în funcţie de colectivitatea umană căreia activitatea administraţiei publice i se adresează şi de principiile de organizare ale administraţiei publice, deconcentrare sau descentralizare, această formă a competenţei teritoriale se manifestă diferit, în teritoriu şi la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale.
Astfel, putem vorbi de competenţa teritorială locală a autorităţilor administraţiei publice care se organizează şi structurează în baza principiului deconcentrării şi a căror activitate în teritoriu nu se confundă întotdeauna cu unităţile administrativ-teritoriale,acestea sunt serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale altor organe ale administraţiei publice centrale[5].
De asemenea, se vorbeşte şi de competenţa locală manifestată la nivelul autorităţilor administraţiei publice care se organizează în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale - judeţ, oraş (după caz subdiviziunile acestuia), comună - în baza principiului descentralizării şi al autonomiei locale. Identificăm, în acest sens, Consiliile judeţene, locale şi instituţia primarului.
Competenţa materială (rationae materiae) desemnează sfera şi natura atribuţiilor unui organ al administraţiei publice. Această competenţă stă la baza împărţirii autorităţilor administraţiei publice în autorităţi cu competenţă generală şi autorităţi cu competenţă de specialitate.
Competenţa materială generală este competenţa autorităţilor administraţiei publice de a acţiona în orice domeniu sau ramură de activitate. Astfel, avem instituţia Guvernului ca autoritate a administraţiei centrale, Consiliile judeţene, locale şi Primarul ca autorităţi ale administraţiei locale.
Competenţa materială specială sau de specialitate a autorităţilor administraţiei publice denotă aria de acţiune a acestora într-un anumit domeniu sau ramură de activitate. Avem în vedere, activitatea ministerelor ca autorităţi ale administraţiei centrale specializate într-o anumită ramură sau domeniu de activitate (educaţie şi cercetare, cultură, transport etc.) şi cea a serviciilor publice deconcentrate ale acestor ministere ca autorităţi ale administraţiei publice teritoriale.
Amplasarea ansamblul de instituţii şi autorităţi administrative într-un anumit cadru istoric, precum şi raportarea acestora la un anumit sistem social faţă de care îşi angajează responsabilitatea au fost idei ce au susţinut progresul formelor de competenţă. Adaptarea acestora la noile cerinţe „civilizatoare" au atras noi categorii de competenţă, unele dintre acestea fiind chiar consfinţite de normele legale. În acest sens avem:
Competenţa temporală (rationae temporis) care reprezintă aceea limitare în timp a exercitării atribuţiilor unei autorităţi a administraţiei publice, în conformitate cu legea. De regulă, autorităţile administraţiei publice au o competenţă temporală nelimitată, întrucât normele juridice care le înfiinţează şi organizează nu le stabilesc un timp determinant de existenţă, ele fiind înfiinţate şi organizate pe timp nedeterminat. Există, totuşi, situaţii în care unele autorităţi ale administraţiei publice se înfiinţează pe o perioadă de timp prestabilită sau în care normele juridice de conferire a competenţei prevăd îndeplinirea unor atribuţii care, odată duse la îndeplinire, nu se mai pot constitui în obiectul de activitate în baza căruia s-a organizat şi structurat respectiva autoritate, instituţie.
Considerăm că trebuie avută în vedere la delimitarea competenţei temporale a autorităţilor administraţiei publice, pentru a se evita, interpretarea că autorităţile administraţiei publice care conform legii, sunt alese pentru un mandat de patru respectiv cinci ani (Primarul, Preşedintele României, consilierii locali etc. ) ar face parte din categoria autorităţilor înfiinţate pentru o perioadă de timp prestabilită. Menţionăm, astfel, că existenţa acestor autorităţi nu este limitată în timp ci numai mandatul persoanei care deţine funcţia. Nu se poate afirma, în nici un caz, că odată cu terminarea mandatului de Primar al persoanei V.M. încetează să mai existe instituţia primarului. În schimb, s-ar putea ca odată încheiată procedura de negociere a aderării României la Uniunea Europeană activitatea Ministerului Integrării Europene să înceteze, urmând ca acesta să se reorganizeze - să i se acorde o nouă competenţă materială de specialitate (pentru un alt domeniu de activitate, afaceri europene, accepţiune preferată de marea majoritate a noilor state membre ale Uniunii Europene) sau să se desfiinţeze.
Competenţa personală (rationae personae) este determinată de calitatea persoanei sau a subiectului de drept în funcţie de care se declanşează incidenţa acţiunii normei şi a autorităţii.
Competenţa personală, în doctrina de specialitate, a mai fost înţeleasă ca fiind dată şi de sfera atribuţiilor conferite unei persoane ce ocupă o anumită funcţie. Astfel, în funcţie de acest criteriu se deosebeşte o funcţie publică de o alta în cadrul aceleaşi instituţii sau în instituţii diferite.
În vederea adaptării cadrului instituţional de descentralizare administrativă şi financiară a autorităţilor administraţiei publice locale s-a stabilit, în funcţie de gradul de responsabilizare, o nouă clasificare a competenţelor, aşa cum rezultă din Legea-cadru a descentralizării.
Competenţa delegată este atribuită autorităţilor administraţiei publice locale, împreună cu resursele financiare corespunzătoare, de către autorităţile publice centrale, pentru a le exercita în numele şi în limitele stabilite de către acestea.
Competenţa exclusivă se atribuie autorităţilor administraţiei publice locale, care au dreptul de decizie şi dispun de resursele şi mijloacele necesare îndeplinirii competenţei, cu respectarea normelor, criteriilor şi standardelor stabilite de reglementările legale. Pentru toate sarcinile rezultate din exercitarea acestei competenţe autorităţile sunt direct responsabile.
Competenţa partajată este exercitată de către autorităţile administraţiei publice locale, împreună cu alte niveluri ale administraţiei publice (judeţean sau central), cu o separare clară a finanţării şi a puterii de decizie pentru fiecare responsabil în parte.
Iată deci, că într-un asemenea proces de adaptare, cum este cel la care s-a angajat România, însăşi criteriile de acordare a competenţelor autorităţilor administraţiei publice au fost prinse în această mişcare progresivă. Astfel, la categoriile de competenţe semnalate de doctrină, normele legale, cele chemate în mod imperativ să realizeze adaptarea, au sporit numărul acestora prin cele trei noi categorii.
Proiectul Codului de procedură administrativă publicat în revista Economie şi Administraţie locală nr. 1/2005, a fost redactat de un colectiv ştiinţific constituit în cadrul Centrului Regional de Formare Continuă pentru Administraţia Publică Locală, Sibiu.
[2] În proiectul de Cod de procedură administrativă se precizează: Competenţa materială este determinată de sfera şi natura raporturilor sociale în care acţionează autoritatea administrativă. Competenţa materială poate fi generală sau specială. Competenţa teritorială este determinată de limitele în spaţiu ale exercitării atribuţiilor. Competenţa teritorială poate fi naţională sau locală. Competenţa personală este determinată de calitatea subiectului de drept aflat în raport cu autoritatea administrativă, în condiţiile şi cazurile expres prevăzute de lege. Competenţa temporală este determinată de limitele în timp în care se exercită atribuţiile conferite de lege unei autorităţi administrative.
[3] Legea-cadru a descentralizării nr. 195 din 22 mai 2006 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 453 din 25
mai 2006.
[4] A se vedea în acest sens A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Ediţia a III-a, 2001, p.
276.
[5] Discutabil este faptul că în Constituţia României, revizuită şi republicată, instituţia Prefectului - ca reprezentat al Guvernului (centrului) pe plan local, a fost inclusă în cadrul Secţiunii a II-a - „Administraţia publică locală", atâta vreme cât la baza amplasării acestei instituţii în cadrul sistemului administraţiei publice se pare că stă principiul deconcentrării şi nu cel al descentralizării, principiu care nu este strict legat de împărţirea teritoriului statului în unităţi administrativ-teritoriale. De aceea, se poate spune că în Constituţie sintagma „administraţie publică locală" a fost utilizată într-un sens mult lărgit, care ar putea conduce, în cele din urmă, la confuzia acesteia cu administraţia teritorială, deconcentrată.