Administrație publică

Activitatea economicã se desfãşoarã prin acţiunile agenţilor economici pe diferite pieţe. Permanent, ei se regãsesc în ipostaze diferite, de vânzãtori sau cumpãrãtori, furnizori sau beneficiari, intermediari etc. Dacã se încearcã o simplificare a reprezentãrii activitãţii economice, se regãsesc douã categorii esenţiale de agenţi: producãtori şi consumatori, între care fluxurile materiale (fizice) şi cele monetare (bãneşti) exprimã legãturile dintre aceştia şi piaţa factorilor de producţie şi piaţa mãrfurilor şi serviciilor. Figura nr. 1 pune în evidenţã fluxul resurselor şi al bunurilor economice pe de o parte şi cel al veniturilor şi cheltuielilor, pe de altã parte.

Desigur, orice producãtor este atât ofertant cât şi solicitant; el cere materii prime, materiale, muncã, elemente de capital şi oferã mãrfuri sau servicii. La fel, orice consumator îmbracã ipostaza atât de ofertant de diverse resurse, cât şi de primitor de bunuri economice. Producãtorul urmãreşte maximizarea profitului, iar consumatorul maximizarea satisfacţiei.

Recunoaşterea sectorului public în viaţa economicã complicã şi simplificã totodatã funcţionarea activitãţii economice.

Implicarea sectorului public în activitatea economicã ajutã la derularea eficientã şi echitabilã a fluxurilor economice şi se reflectã schematic prin apariţia altor circuite economice. În figura nr. 2 acestea reflectã corelaţiile dintre producãtori-sector public, consumatori-sector public.

În primul rând, (fluxul 1) guvernul obţine venituri din activitatea agenţilor economici producãtori. Este vorba despre impozitele pe profit şi alte taxe percepute sub forma unor plãţi publice de genul taxelor de parcare sau plãţilor pentru utilitãţi.

În al doilea rând, (fluxul 2) sectorul public mai obţine venituri şi din activitatea agenţilor economici consumatori. În acest caz, se includ impozitele pe venituri ale menajelor. De asemenea, statul asigurã unele bunuri şi servicii ca orice ofertant pe piaţa privatã si obţine venituri pentru aceastã activitate.

În al treilea rând, (fluxul 3) existã o legãturã între stat şi agenţii economici, prin intermediul sectorului financiar sau pieţei de capital. Desigur, statul obţine venituri în urma tranzacţiilor pe piaţa capitalurilor, adicã se împrumutã şi intrã în relaţii de concurenţã cu ceilalţi participanţi la schimburi. Pentru aceste fonduri, statul plãteşte dobândã ca orice debitor.

În al patrulea rând, (fluxul 4) sectorul public participã direct la schimburile de pe piaţa factorilor de producţie, la fel ca un agent privat, atrãgând şi cumpãrând resursele necesare, atunci când este producãtor.

În al cincilea rând, (fluxul 5) statul se aflã şi în ipostaza de cumpãrãtor de bunuri, participând astfel la schimburile de pe piaţa mãrfurilor şi serviciilor. Pentru plata acestor bunuri, statul foloseşte fonduri acumulate prin taxe şi impozite sau împrumuturi. Aceste bunuri cumpãrate de stat sunt destinate fie direct unor consumatori menaje sau firme fie indirect, activitãţii de producţie publicã.

În al şaselea rând, (fluxul 6) guvernul se implicã în economie şi prin transferul plãţilor, de exemplu, prin sistemul asigurãrilor sociale.

Toate aceste fluxuri economice creeazã o conexiune evidentã între sectorul public şi cel privat. Atunci când statul intervine pe piaţa factorilor de produc&t0 de cumpãrãtor, acţiunea sa influenţeazã, prin deciziile de preţ şi producţie, atât activitatea de producţie a agenţilor privaţi, cât si sistemul de preţuri pe piaţã. Atunci când politica fiscalã se manifestã prin practicarea unor impozite mici, activitatea investiţionalã privatã este încurajatã şi creşte incitaţia la muncã. Impozitele mari descurajeazã activitatea privatã.

În consecinţã:

1. a) statul intervine în viaţa economicã fie printr-un comportamentobişnuitunui agent economic, fie prin exercitarea atributelor sale de reglator al pieţei. În prima situaţie, statul poate fi producãtor, consumator, partener în operaţii de schimb. În cea de-a doua situaţie, statul este titular unic de emisiune monetarã, este principalul realizator al protecţiei sociale, este responsabil al executãrii bugetului.
2. b) statul se implicã în economie atât la nivelulmicroeconomic, cât şimacroeconomic. Mãsurile adoptate în vederea reglementãrii activitãţii unor agenţi economici vizeazã domeniul microeconomiei şi include: stabilirea unor preţuri, fixarea unor limite minime sau maxime de preţ, determinarea salariului minim şi mediu, gestionarea şi administrarea proprietãţii publice, acordarea unor subvenţii, medierea unor conflicte de muncã, acordarea de ajutoare etc. La nivel macroeconomic, implicarea statului vizeazã mãsurile adoptate în vederea eliminãrii sau înlãturãrii unor dezechilibre cum ar fi inflaţia şi şomajul şi capãtã forma politicilor macroeconomice cum ar fi politica fiscalã, a cheltuielilor publice, monetarã, bugetarã etc. Desigur, implicarea statului la aceste douã nivele este forţat delimitatã. În realitate, nivelul microeconomic se aflã în strânsã corelaţie cu cel macroeconomic şi la fel, şi acţiunile publice se aflã în interdependenţã. De exemplu, chiar dacã un conflict de muncã este aparent un aspect microeconomic, implicarea statului în medierea acestuia nu se face decât în situaţia în care menţinerea lui ar genera extinderea problemelor de muncã în economie şi ar afecta un sector sau ramurã economicã; dacã conflictul de muncã nu reprezintã decât o lipsã de comunicare între patronat şi sindicat care nu pare o ameninţare la desfãşurarea întregii activitãţi economice, implicarea statului nu se justificã. De asemenea, în fixarea unor limite de preţ, implicarea publicã şi apariţia de preţuri administrate este o necesitate numai dacã piaţa produsului, respectiv legea cererii şi ofertei nu asigurã un nivel de preţ, considerat satisfãcãtor atât de producãtor cât şi de consumator.
3. c) intervenţia statului are caracter limitat. Acesta este impus de urmãtoarele aspecte:

• autonomia organelor administrative de stat, care prezintã o limitã în ceea ce priveşte acţiunile acestor instituţii;
• libera iniţiativã a agenţilor economici care este o trãsãturã generalã într-o economie de piaţã şi este aplicabilã tuturor în mod egal;
• raportul de interese dintre cei pro şi contra intervenţiei statului şi care se aflã în poziţii de influenţare a deciziei publice.

Astfel, într-o economie de piaţã în care guvernarea revine unor forţe politice care se pronunţã pentru o implicare mai mare a statului în economie, se constatã cã intervenţia acestuia este mai puţin frânatã, dar ea are totuşi o limitã. Aceasta decurge din celelalte douã aspecte respectiv autonomia organelor statului şi libera iniţiativã care nu pot fi depãşite respectiv încãlcate, fiind reglementate prin legi juridice, ele însele o consecinţã a intervenţiei statului în viaţa economicã.

2. Funcţiile sectorului public

Sectorul public îndeplineşte câteva funcţii ^[1] majore:

1. a) funcţia de alocare
2. b) funcţia de distribuţie a veniturilor
3. c) funcţia de stabilizare

Funcţia de alocare se referã la implicarea statului în mecanismul pieţei în vederea determinãrii tipului şi calitãţii unui serviciu public şi la posibilitãţile de creştere a veniturilor pentru acoperirea cheltuielilor necesare prestãrii acestuia. Desigur, atunci când piaţa asigurã o utilizare eficientã a resurselor, implicarea statului este minorã şi constã în acţiuni menite sã încurajeze concurenţa şi libera intrare pe piaţã. Dimpotrivã, atunci când nu existã o competiţie eficientã şi se manifestã o situaţie de monopol sau externalitãţi, implicarea publicã este necesarã pentru reglementarea activitãţii economice. Aceasta se face fie prin producţie publicã directã, fie prin sprijinirea firmelor private în adoptarea deciziilor privind tipul, cantitatea şi calitatea producţiei. În acest sens, se face distincţia între producţia directã de stat în care întreaga activitate de realizare a unui bun este asiguratã de sectorul public şi producţia publicã indirectã în care bunul se realizeazã de firme private pe baza unor decizii publice. De exemplu, echipamentele militare sunt în general asigurate de sectorul public, prin comenzi la firme private.

Distribuţia veniturilor se referã la implicarea statului pe piaţã prin procesul de ajustare a veniturilor şi avuţiei acumulate din tranzacţii economice. Deşi analiza economicã nu oferã indicii în ceea ce priveşte corectitudinea acestei repartiţii, principiile de echitate socialã şi justã reglementare a avuţiei stau la baza politicilor fiscale şi a cheltuielilor publice. Distribuţia veniturilor se asigurã în practicã în special prin sistemul impozitelor progresive care constã în perceperea unor impozite mai ridicate asupra veniturilor mai mari. În acest fel, sectorul public încaseazã fonduri ce pot fi folosite pentru acordarea de bonuri sau bilete de masã celor cu venituri mici sau pentru oferirea de locuinţe de stat, mai ieftine.

Stabilizarea reprezintã o funcţie a sectorului public care vizeazã crearea cadrului legal ce asigurã şi protejeazã tranzacţiile economice publice şi private. Obiective precum creşterea ocupãrii forţei de muncã, stabilitatea preţurilor, creşterea economicã se aflã în centrul politicilor macroeconomice.

Ocuparea forţei de muncã este un proces care poate fi privit în strânsã legãturã cu fenomenul şomajului şi politicile de diminuare a acestuia. Stabilizarea preţurilor este o cerinţã a unei economii de piaţã solide şi prospere şi se asigurã prin controlarea inflaţiei şi adoptarea pachetelor de mãsuri pentru diminuarea inflaţiei. Creşterea economicã este un proces complex care apare ca o consecinţã a consolidãrii economiei şi se reflectã sintetic, prin creşterea producţiei totale şi pe locuitor, care se exprimã în creşterea produsului naţional brut pe locuitor.

Implicarea statului în economie prin exercitarea funcţiilor de alocare, distribuţie şi stabilizare trebuiau sã vizeze corelarea permanentã a deciziilor şi acţiunilor publice. Aceasta, deoarece uneori pot sã aparã contradicţii între obiectivele publice. Impozitarea progresivã poate conduce la scãderea incitaţiei la muncã şi chiar ineficienţã, funcţia de distribuţie fiind astfel, în relaţie conflictualã cu cea de alocare. Stabilizarea ca funcţie esenţialã a sectorului public se poate concretiza ea însãşi în prevederi conflictuale de legislaţie, ştiut fiind faptul cã legile sunt interpretabile, mai ales dacã normele metodologice de aplicare apar mai târziu decât momentul intrãrii în vigoare. Astfel, stabilizarea poate avea ca efect descurajarea unor agenţi economici sau chiar o încãlcare a principiului distribuţiei, dacã sunt favorizate anumite categorii sociale. Cu alte cuvinte, implicarea statului în economie nu asigurã automat eficienţa economicã şi echitatea socialã. Eliminarea unor dezechilibre prin decizia publicã se realizeazã în contextul în care alte imperfecţiuni se menţin. Dar aceasta nu înseamnã cã trebuie ignorat rolul sectorului public în viata economicã.

Rolul sectorului public şi caracteristicile implicãrii sale în economie pot fi reprezentate schematic prin surprinderea elementelor principale în figura nr. 3.

Fig. nr. 3: Implicarea sectorului public în economie

3. Conducerea sectorului public

Activitatea administraţiei publice se desfãşoarã prin intermediul funcţionarilor publici care sunt numiţi de conducãtorul instituţiei publice respective.

Existã mai multe nivele ale conducerii sectorului public. Legea privind statutul funcţionarului public nr. 188/1999 cuprinde funcţii publice de conducere şi funcţii publice de execuţie în mai multe segmente ale sectorului public:

• în aparatul Guvernului şi al Parlamentului
• în aparatul propriu al ministerelor şi al celorlalte organe centrale
• în serviciile descentralizate ale ministerelor şi ale altor organe centrale din unitãţile administrativ-teritoriale
• în aparatul de lucru al prefecturii şi al autoritãţilor administraţiei publice locale.

1. I) Aparatul Guvernului şi al Parlamentului
2. Funcţii publice de conducere
3. Secretar general al Guvernului
4. Secretar general al Senatului
5. Secretar general al Camerei Deputaţilor
6. Secretar general adjunct al Guvernului
7. Secretar general adjunct al Senatului
8. Secretar general adjunct al Camerei Deputaţilor
9. Sef departament
10. Director general
11. Director, director adjunct
12. Sef serviciu, şef sector, şef birou
13. Funcţii publice de execuţie
14. Consilier
15. Expert
16. Consultant
17. II) Aparatul propriu al ministerelor şi al celorlalte organe centrale
18. Funcţii publice de conducere
19. Secretar general, secretar general adjunct
20. Director general, inspector de stat şef
21. Director general adjunct, inspector de stat adjunct
22. Director, inspector-şef
23. Director adjunct, inspector-şef adjunct
24. Sef serviciu, şef sector, şef birou
25. Funcţii publice de execuţie
26. Consilier, expert, consultant
27. Inspector de specialitate, referent de specialitate
28. Inspector

III) Servicii descentralizate ale ministerelor şi ale altor organe centrale din unitãţile administrativ-teritoriale

1. Funcţii publice de conducere
2. Director general, inspector-şef
3. Director general adjunct, inspector-şef adjunct
4. Director, director adjunct
5. Funcţii publice de execuţie
6. Consilier, expert, consultant
7. Inspector de specialitate, referent de specialitate
8. Inspector
9. Referent

NOTÃ: Funcţiile publice specifice unor autoritãţi sau instituţii publice centrale ori unor instituţii subordonate acestora se stabilesc de conducãtorii autoritãţilor sau instituţiilor respective, cu acordul autoritãţilor ierarhic superioare şi cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

1. IV) Aparatul de lucru al prefectului şi al autoritãţilor administraţiei publice locale
2. Funcţii publice de conducere
3. Secretarul judeţului, secretarul municipiului Bucureşti, secretarul general al prefecturii
4. Secretarul municipiului, oraşului, comunei
5. Sef departament
6. Arhitect-şef, arhitect-şef adjunct
7. Director general, director general adjunct
8. Director, director adjunct
9. Sef serviciu, şef birou, şef sector
10. Funcţii publice de execuţie
11. Consilier, expert, consultant
12. Inspector de specialitate, referent de specialitate: gradele II şi III
13. Inspector, referent
14. Inginer agronom
15. Medic veterinar
16. Perceptor
17. Agent agricol

NOTÃ:

1. Funcţiile specifice din aparatul de lucru al prefectului se stabilesc prin ordin al acestuia, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
2. Funcţiile specifice din aparatul de lucru al autoritãţilor administraţiei publice locale se stabilesc, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean sau, dupã caz, a primarului, prin hotãrâre a consiliului judeţean sau local şi cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

Funcţionarii publici ocupã un post sau altul în funcţie de pregãtirea lor, existând trei categorii profesionale cu mai multe grade şi clase de pregãtire.

Aceste categorii profesionale şi activitãţile corespunzãtoare lor sunt cuprinse în Figura nr. 4.

Desigur, pentru ocuparea unei funcţii publice de conducere sau execuţie, candidatul trebuie sã îndeplineascã mai multe condiţii:

• sã aibã un dosar profesional clar în care sunt incluse documentele obligatorii de numire, depunere a jurãmântului şi evaluare anualã;
• sã cunoascã drepturile şi obligaţiile sale.

Fig. nr. 4: Categoriile profesionale ale funcţionarilor publici

Evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici revine în sarcina Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, constituitã în subordinea Guvernului şi având personalitate juridicã. Organigrama Agenţiei cuprinde Preşedintele sãu, numit de primul ministru, doi vicepreşedinţi, un secretar general, patru direcţii generale şi servicii în subordine. Rolul acestei agenţii este de a elabora şi aplica strategia şi politicile Guvernului în domeniul managementului public.

Funcţii mai complexe revin Ministerului Funcţiei Publice, respectiv de aplicare a strategiei şi politicilor Guvernului în domeniul administraţiei publice centrale şi locale şi de coordonare a elaborãrii strategiei şi politicilor în domeniul funcţiei publice. Atribuţiile sale în domeniul administraţiei publice centrale, locale şi al funcţiei publice sunt precizate în Hotãrârea privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Funcţiei Publice nr. 77 din 31 ianuarie 2000.