Pin It

Societatea românească, statul şi mai ales administraţia publică sunt în faţa unor provocări dificile, esenţiale, generate de evoluţia lumii contemporane; provocări la care va trebui să răspundem.

Dintre toate aceste provocări, globalizarea, mai exact inevitabila globalizare, a declanşat deja o serie de procese în plan politic, economic, administrativ şi juridic.

Integrarea, mai exact necesitatea obiectivă a integrării, este pentru România, consecinţa imediată a fenomenului globalizării.

Trebuie în mod necesar să ne punem întrebarea: In ce măsură este pregătită elita politică, administrativă, juridică sau marea masă a funcţionarilor publici să răspundă, să facă faţă rigorilor destul de aspre ale apartenenţei la U.E.?

Prima condiţie în orice demers pe care-l facem pentru a intra în tainele unei activităţi umane este însuşirea sensurilor pe care le au noţiunile, conceptele, cuvintele cheie folosite în limbajul specific domeniului pe care dorim să-l cunoaştem.

Dacă nu vorbim aceeaşi limbă nu ne putem înţelege, iar demersul constructiv devine imposibil. Aşadar să învăţăm acest limbaj, să încercăm să ne însuşim acest "esperando" (cum îl numea prof. Masimo Balducci de la Universitatea din Florenţa) al administraţiei publice.

Oare ştim sensul exact al unor cuvinte sau sintagme cum ar fi: societate, sistem social, stat, putere executivă, administraţie publică, structuri, relaţii, sisteme de relaţii, cuvinte al căror sens trebuie să-l cunoaştem exact pentru a putea înţelege în final ce înseamnă STAT DE DREPT şi de ce numai într-un stat de drept se poate asigura o bună guvernare?

Foarte pe scurt să ne referim la toate aceste noţiuni, concepte, cuvinte cheie care prin ele însele dau dimensiunea statului de drept.

 

 

Societate - Sistem social

Intr-un sens larg, termenul de societate semnifică un mod organizat de existenţă în sfera fenomenelor vieţii, ceea ce presupune existenţa în comun a unor indivizi grupaţi în ansambluri mai mult ori mai puţin permanente, ceea ce înseamnă că termenul este propriu nu numai lumii umane dar, în grade diferite, şi multor specii din lumea animală. Etologia şi sociologia au confirmat că, într-adevăr, chiar şi la nivelul unor specii inferioare, acestea îşi organizează comportamentul în forme care amintesc de ceea ce în sfera umanului se numeşte familie, proprietate, ierarhie, teritoriu comun, întrajutorare, altruism1.

Nucleul unei societăţi este ordinea normativă comportamentală prin care viaţa unei populaţii este organizată în mod colectiv.

S. Mennell, op. cit., pg.124

 

O problemă importantă ce poate fi pusă în discuţie în acest context este aceea a legitimării ordinii normative a societăţii. Astfel îndeobşte este recunoscut faptul că sistemele de legitimare definesc cadrul pentru drepturile membrilor şi pentru prohibiţiile bazate pe ele. Mai presus de orice, folosirea puterii cere legitimare2.

Este de observat, de asemenea, că menţinerea unei ordini normative presupune existenţa unui conformism.

Dincolo de consens şi de întrepătrunderea intereselor, mai există nevoia unui mecanism de constrângere, nevoie legată de necesitatea unei interpretări autoritare a obligaţiilor normative instituţionalizate3.

Ocupându-ne succint de termenul de sistem social trebuie să amintim că studiul sistemelor poate lua una din următoarele forme4:

  • analiza procesului - în care sistemul este studiat ca ansamblu de subsisteme strâns legate între ele (studiul microscopic al lumii fizice). Se definesc rezultatele intermediare furnizate de sistem, procesul fiind studiat ca înlănţuire de procese secvenţionale. Soluţia intermediară nu poate fi unică. Acest tip de analiză este asociat cu sistemele materiale şi cu problemele concrete;
  • analiza rezultatului final - dă o perspectivă macroscopică. Sistemul este tratat ca ansamblu. Rezultatele intermediare nu sunt cunoscute cu certitudine (modelul cutiei negre). Poate fi imposibil a stabili modul în care sunt unite pentru a forma sistemul total.

Scopul final al oricărui studiu ce priveşte administraţia este de a construi un model al sistemului administrativ, pe baza căruia administraţia ca sistem să fie înţeleasă ca un proces evolutiv, pornind de la obiecte, atribute şi relaţii ce se combină şi permit funcţionarea optimă.

Analizând societatea prin prisma unui model cibernetic al societăţii globale, vom face abstracţie de relaţiile dintre naţiune şi restul lumii şi vom începe analiza modelului prin palierul de bază, care reprezintă executorul social, adică ansamblul structurilor, mecanismelor şi instituţiilor (întreprinderi, grupuri sau indivizi) care produc, schimbă şi consumă legături şi servicii materiale şi nemateriale sau, mai general, exercită ansambluri de activităţi sociale, cu excepţia celor din palierul superior. Fluxul reprezentativ al acestor activităţi, care constau în prestaţii succesive şi reciproce, este atunci închis în el însuşi5.

Palierul intermediar reprezintă aparatul administrativ al statului (făcând abstracţie de colectivităţi publice), excluzând serviciile producătoare de bunuri şi servicii care sunt înglobate în palierul de bază.

Primul palier reprezintă autorităţile publice de vârf, superioare (Parlament, Guvern, Preşedinţie) iar administraţia publică apare deci ca o structură intermediară între autorităţile politice, pe de o parte şi societatea civilă, pe de altă parte, între putere şi cetăţenii consideraţi în calitate de administraţi. Ea asigură, sub autoritatea puterii politice, reglarea activităţilor sociale.

Analiza societăţii prin prisma unui model cibernetic şi care ne-a condus la conceptul de sistem social-global are avantajul că: pune în lumină legăturile între concepte; reliefează legăturile între scopuri, operaţii şi structuri şi pune în evidenţă interacţiunile şi interdependenţele interne sistemului complex.

 

 

Stat - Putere executivă

Statul este privit în doctrina de specialitate dintr-un întreit punct de vedere: juridic, politic şi social-economic6.

Talcott Parsons, Reflections on the Place of Force in Social problems, New York, 1964 Talcott Parsons, The Political Aspect of Social Structure, Prentice Hall, 1966

Talcott Parsons, Societies. Evolutionary and Comparative Perspectives, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1976 Ioan Alexandru, Introducere în teoria administraţiei publice, Editura Sylvi, Bucureşti, 1997, pg. 21 şi urm.

 

Conceptul juridic al statului are o importanţă de necontestat. Cu ajutorul lui se pot explica relaţiile şi situaţiile multiple care se stabilesc între Stat (persoană juridică) subiect activ şi pasiv, subiect de drepturi şi obligaţii şi celelalte grupări sociale, sau între Stat şi persoanele fizice (indivizii), se poate analiza conţinutul propriu al regulilor juridice ale Statului.

Problema personalităţii juridice a Statului, atât de complicată şi mult discutată, este un aspect de reţinut în acest cadru al conceptului juridic asupra Statului: de asemenea, ideea de comandă, "imperium", Herrschaft - dreptul de constrângere, element dominant în organizarea de Stat, este un alt aspect important, înfăţişat în conceptul juridic al Statului, ca o trăsătură esenţială.

Cu ajutorul conceptului abstract-juridic al Statului se lămuresc structurile în care se poate găsi Statul-deţinător al unui domeniu public sau al unui domeniu privat, contractând, ca atare, faţă de persoanele particulare, drepturi şi obligaţii: se lămuresc şi se interpretează atribuţiile Statului, se evidenţiază capacitatea lui de a face acte juridice ca orice particular. Se formulează astfel, conceptul Statului de drept: adică pe ideea de autolimitare a drepturilor statului, acesta îşi reglementează activitatea, îşi stăvileşte excesul şi arbitrarul, îşi fixează lui însuşi norme de conduită.

Conceptul politic asupra Statului îl întâlnim în formulările unor gânditori cu privire la originea şi formarea Statului, evoluţia lui şi înţelesul său actual, în funcţie de realităţile politice.

Conceptul social-economic. Vede în stat, un solid sistem de organizare a nestabilei subordonări şi supraordonări a indivizilor şi grupelor sociale din el, în scop de a stabili un echilibru de interese între nevoile personale legitime ale particularilor şi interesele obşti, mai întâi ale naţiunii şi apoi ale ansamblului umanităţii.

Aşadar, există o diversitate de concepţii asupra Statului datorită, desigur, în mare măsură, ideilor personale ale diferiţilor autori asupra originii şi evoluţiei Statului7, dar, mai ales, asupra Statului ideal. In tot cazul, aceste definiţii date Statului învederează două tendinţe fundamentale: una abstractă, alta realistă. Una preocupată de a face din Stat o fiinţă a lumii juridice, un subiect activ şi pasiv de drepturi, alta de a cerceta realităţile care au format Statul, care îl menţin şi care îl conduc în viitor.

Din punctul nostru de vedere, termenul de Stat desemnează o colectivitate umană, situată pe un teritoriu şi supusă unei autorităţi suverane. El desemnează, de asemenea, un aparat de instituţii, care îi permite să comande şi să acţioneze.

Sub instituţiile politice există instituţii administrative; ele permit sistemului să funcţioneze şi să satisfacă nevoile comune ale grupului, conform deciziilor care se degajă din jocul instituţiilor publice.

După cum vom vedea, instituţiile administrative sunt cele care fac faţă sarcinilor, necesităţilor de fiecare zi, care sunt din ce în ce mai complexe. In toată lumea, organele administrative se dezvoltă, se multiplică şi se complică.

Termenul de putere executivă face, de asemenea, parte din terminologia specifică studiilor privind administraţia publică. Să ne amintim, în primul rând, că Montesquieu a fost cel care a formulat clar principiul separaţiunii puterilor în stat, inspirat atât din anticul Aristotel, cât şi de filozoful englez Locke. Mai exact, el a avut modelul regimului englez, care a cunoscut separaţiunea puterilor încă din sec. XIII.

7 A se vedea şi Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, Bucureşti, 1991, Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Actami, Bucureşti, 1993, C. Dissescu, Drept constituţional, Bucureşti, 1915, Paul Negulescu, Curs de drept constituţional român, Genoveva Vrabie, Drept constituţional şi instituţii politice contemporane, Editura"Chemarea", Iaşi,

1992.

 

Acest principiu al separaţiunii puterilor este indispensabil legat de regimul parlamentar. In lucrarea sa "De l'esprit des lois", Montesquieu realiza un tip de regim politic în care se punea în valoare o guvernare moderată, prin asigurarea separaţiunii puterilor şi a libertăţilor politice. El afirma că libertăţile politice nu se pot exercita decât într-o guvernare unde puterea este limitată: "Tout homme qui a du pouvoir est porte â en abuser ... Il faut que le pouvoir arrete le pouvoir".

Montesquieu distingea trei tipuri de putere: legislativă, executivă şi judecătorească: "Tout serait perdu si le meme homme, ou le meme corps des principaux, ou des nobles, ou du peuple exercaient ces trois pouvoirs: legislatives qui don lois, celui d'executer des resolutions publiques et celui de juger les crimes ou les differends de particuliers".

In doctrina de specialitate din România, cu privire la problematica puterii executive şi a administraţiei publice, din punct de vedere al definirii conceptelor, se remarcă mai ales lucrarea domnului profesor dr. Ioan Vida, intitulată "Puterea executivă şi administraţia publică"8

Foarte pe scurt, putem reţine că puterea executivă se defineşte ca o funcţie distinctă a statului, alături de cea legislativă şi de funcţia judecătorească.

In conţinutul acestei funcţii se regăsesc anumite atribuţii care constituie obiectul activităţii unor autorităţi publice distincte. In rândul acestor atribuţii, Jacques Cadart nominalizează: definirea politicii generale a ţării, elaborarea proiectelor de legi necesare înfăptuirii acestei politici, adoptarea actelor normative şi individuale necesare aplicării legilor, luarea deciziilor necesare funcţionării serviciilor publice, întreprinderea unor măsuri de executare materială, în materie de ordine publică, dispunerea teritorială a forţelor armate şi a celor de poliţie, precum şi conducerea relaţiilor internaţionale.

Aceste atribuţii se exercită, în viziunea aceluiaşi autor, de către diverse organe care formează fie un executiv monocratic, fie un executiv colegial, ori reprezintă o combinaţie a acestora9.

Intr-o altă opinie, noţiunea de putere executivă sau executiv este o noţiune vagă, datorită complexităţii fenomenului la care se raportează, a dublei sale accepţiuni - materiale şi organice -precum şi datorită concepţiilor diferite care o reflectă. Elementele contradictorii existente între sensul etimologic al cuvântului executiv, care presupune ideea de subordonare, de execuţie a legii, şi sensul real al noţiunii care se revendică din spectrul autorităţii pe care o exercită, ridica alte probleme în configurarea conceptuală a puterii executive, unele fiind legate de autonomia noţiunii de executiv.

Cu toate acestea, executivul cuprinde, în mod tradiţional, două categorii de organe: şeful statului şi guvernul, indiferent că acestea coexistă sau nu, atunci când coexistă având funcţii partajate şi responsabilităţi diferite10.

Spre deosebire de majoritatea reprezentanţilor dreptului constituţional, unii autori de drept administrativ exclud ideea de "executiv", înlocuind-o cu cea de funcţie administrativă. In înţelesul acestora, funcţia administrativă este considerată în mod tradiţional ca una din cele trei funcţii ale statului, alături de funcţia legislativă şi de funcţia jurisdicţională11.

In concepţia constituţională clasică, administraţia reprezintă acţiunea puterii executive, bazată pe procedee de putere publică. In această optică, administraţia nu este singura sarcină a executivului, dar este o sarcină exclusivă a acestuia. In argumentarea acestei susţineri se arată că executivul are o serie de sarcini extra-administrative, exercitate în raporturile constituţionale cu Parlamentul sau în relaţiile internaţionale. In acelaşi timp, administraţia este sarcina exclusivă a executivului, ea neputând fi exercitată nici de puterea judecătorească, nici de cea legislativă, în virtutea principiului separaţiei puterilor în stat12.

Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1994 9J.Cadart, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I, Economica, Paris, 1990, pg.342

10 Ch.Debbasch, J.Bourdon, J.M.Ponter, J.C.Ricci, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 3e edition, Economica, Paris,

111990, pg.110

11 A.de Laubadere,Traite de Droit Administratif,L.G.DJ., Paris, 1980, pg.229

12 G.Vedel, P.Delvolve, Droit Administratif, 10e edition, P.U.F., Paris, 1988, pg.56 şi urm.

 

Intr-o altă opinie, Jean Rivero admite ideea unei diferenţieri între guvern şi administraţie, deşi delimitarea celor două noţiuni nu este uşor de efectuat. In această opinie, a guverna înseamnă a lua decizii esenţiale care angajează viitorul naţional, în timp ce administraţia este o sarcină cotidiană care nu are proporţiile misiunii de a guverna.

Totodată, acţiunea guvernamentală şi conducerea administraţiei publice revin aceloraşi organe şi se realizează prin acte de aceeaşi natură, ceea ce duce la concluzia că distincţia dintre cele două categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ea ţinând de elemente extrajuridice13.

Din aceste opinii se poate trage concluzia că între specialiştii în drept constituţional şi specialiştii în drept administrativ nu există întotdeauna puncte de vedere convergente14. In opinia primilor, funcţia executivă a statului nu se confundă cu autorităţile care exercită puterea executivă. In rândul celei de a doua categorii, administraţia de stat şi executivul reprezintă o unitate structurală unică, în ale cărei sarcini intră întregul conţinut al funcţiei executive.

Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, în pofida contradictorialităţii lor, este faptul că puterea executivă sau executivul îndeplinesc funcţii administrative, fără ca prin aceasta să se confunde cu administraţia publică sau să se limiteze la conducerea acesteia.

In sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executivă desemnează acea funcţie a statului care asigură executarea legii. Această funcţie statală înglobează astăzi activităţi extrem de diverse. In rândul acestora intră exercitarea funcţiei de şef al statului, coordonarea acţiunii administraţiei publice pentru punerea în aplicare a legii, desfăşurarea unor acţiuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicării legii, exercitarea unor atribuţii care privesc impulsionarea procesului legislativ, ca şi conducerea generală a statului.

Din punct de vedere structural, executivul se subsumează autorităţilor publice care exercită funcţia executivă şi nu se confundă cu administraţia publică.