Administrație publică

www.referat.ro

 

 

              Cuvântul serviciu îşi are originea în cuvântul latin servitium şi este definit ca fiind “acţiunea ,faptul de a servi, de a sluji; formă de muncă prestată în folosul sau în interesul cuiva”, respectiv, “subdiviziune în administraţia internă a unei  instituţii, întreprinderi etc”.[1]

             Din cele două definiţii oferite de dicţionar se observă că există două accepţiuni ale cuvântului serviciu : o accepţiune funcţională –aceea de activitate- şi o accepţiune structurală.

               În literature juridică s-au exprimat numeroase puncte de vedere cu privire la noţiunea de serviciu public. Într-o opinie , pornindu-se de la înţelegerea conceptului de administraţie ca fiind “totalitatea serviciilor publice considerate din punct de vedere al organizării , al atribuţiilor şi modului lor de funcţionare ,sau , mai bine zis, ea este organismul cu ajutorul căruia guvernele cauta să realizeze siguranţa, justiţia , protecţia  şi, în fine, toate celelalte lucruri care constituiesc raţiunea de a fi a unui stat”[2]  s-a ajuns la concluzia că prin serviciu public administrative se înţelege un organism administrative creat de stat, judeţ sau comună, înzestrat cu competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimonial general al administraţiei publice care l-a creat, pus la dispoziţie publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu character general, căreia iniţiativa privată nu ar putea să-I dea decât o satisfacţie “incompletă şi intermitentă”[3].

              Precizarea că este vorba despre serviciul public administrative este necesară deoarece fiecărei nevoi sociale îi corespunde un tip de serviciu public.

Astfel, nevoii de reglementare a conduitei umane îi corespunde serviciul public legislativ nevoii de înfăptuire a justiţiei sociale (soluţionarea stărilor litigioase prin hotărâri cu putere de adevăr legal )îi corespunde serviciul public judiciar si nevoii de creare a condiţiilor pentru transpunerea în practică a normelor juridice, de aplicare a acestora şi de asigurare a aplicării lor îi corespund serviciile publice administrative.

                 Într-o altă opinie [4] s-a apreciat că serviciile publice se întâlnesc oriunde este vorba despre o activitate de stat, deci, împărţirea serviciilor statului în servicii publice şi alte servicii este incorectă. S-a exprimat  punctul de vedere că funcţia executivă a statului se exercită prin servicii publice astfel : “serviciul înfiinţat şi organizat de către stat sau împărţirile sale administrative pentru îndeplinirea atribuţiilor lor executive”[5].

                Termenul serviciu public este dependent de cel de interes general, pentru că serviciul public nu există decât  în raport cu o anumită cerinţă a membrilor unei colectivităţi, sau, altfel spus , “scopul serviciului public este totdeauna interesul general”[6]. Deşi nu este simplu de definit, termenului serviciului public i  s-a recunoscut în doctrină un sens funcţional şi un sens organizatoric. În sens funcţional serviciul public reprezintă o activitate de interes general.

În sens organizatoric serviciul public este perceput ca organizaţie de stat sau a colectivităţii locale, înfiinţată de persoanele juridice de drept public competente, cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerinţe ale membrilor colectivităţii , în regim de drept administrative sau civil, în procesul de executare a legii[7] . În funcţie de dimensiunea colectivităţii ale cărei cerinţe încearcă să le resolve serviciul public, acesta poate fi serviciu public naţional sau serviciu public la nivelul unităţilor administrativ –teritoriale.

               Din punct de vedere al tipului activităţii există : serviciu public de legiferare, serviciul public judiciar şi serviciile publice administrative.

În art. 2, (1), lit k din Legea nr. 554/2004 este definit serviciul public ca fiind “activitatea organizată sau autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii, după caz a unui interes public”.

               Cu privire la principiul deconcentrării serviciilor publice se impune observat că el este afirmat prin Constituţia României în forma revizuită în anul 2003, în art. 120, unde se afirmă că : “administraţia public din unităţile administrativ –teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”.

Modificarea adusă prin acest text din Legea fundamental a României este una de fond. Pentru a înţelege această modificare este necesar a preciza conţinutul conceptului deconcentrare. Pornindu-se de la problema clasică formulată în practica social, aceea de a preciza cui trebuie sa îi revină conducerea în material activităţilor de rezolvare a problemelor de interes general al colectivităţilor, s-a ajuns la concluzia că există două variante: centralismul şi descentralizarea[8].

                În cazul centralismului conducerea aparţine administraţiei publice central ( Preşedinte, Guvern). În cazul descentralizării conducerea revine, cu anumite limite , administraţiei publice locale. Esenţială pentru înţelegerea conţinutului conceptului de deconcentrare este precizarea că “ deşi deconcentrarea atenuează rigorile centralismului, agenţii locali nu sunt mai puţin supuşi autorităţii centrale prin ceea ce se numeşte ‘putere ierarhică’. Această putere confer superiorului prerogative asupra persoanei şi asupra actelor subordonaţilor săi(…)”[9] .

Aceste prerogative sunt sunt fundamentate pe principiul oportunităţii şi pot fi exercitate oricând. În ceea ce priveşte autoritatea centrală aceasta are o „putere de organizare” , care se referă la angajarea funcţionarului şi la organizarea sarcinilor care îi revin acestuia , şi o „putere disciplinară” care se referă la stabilirea regulilor comportamentale legate de funcţie, la dreptul de control cu privire la activitatea desfăşurată , la dreptul de a stabili sancţiunile disciplinare aplicabile în cazul prezenţei abaterilor disciplinare. Referitor la acte, autoritatea centrală poate modifica , suspenda sau anula actele agentului local.

 

Noţiunea de administraţie publică

 

               În literatura de specialitate[10] , pornindu-se de la punctul de vedere exprimat de David H. Rosenbloom că[11] „Administraţia publică, ca multe alte strădanii umane, este dificil de definit, dar oamenii au cu toţii un sens al acesteia, deşi sunt păreri diferite cum ar putea fi realizată”, s-a apreciat că administraţia publică este o categorie atât de abstractă şi variată, încât poate fi descrisă în termeni diferiţi.

               Analizându-se definiţiile înscrise în literatura de specialitate[12] s-a formulat , însă, concluzia că în activitatea de definire a administraţiei publice trebuie luate în considerare următoarele aspecte[13]:

1. Administraţia publică implică activitatea ;
2. Administraţia publică are contingenţă cu politica;
3. Administraţia publică tinde să fie concentrată în ramura executivă a guvernării;
4. Administraţia publică diferă de administraţia privată şi este preocupată de aplicarea legii.

 

                  În concluzie, conceptul de administraţie publică cuprinde două elemente componente esenţiale şi indinspensabile[14] : elementul structural organic şi elementul funcţional. Un asemea punct de vedere este susţinut şi de legiuitor în Legea privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor[15].

În  această lege este scris la art. 1 „Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care funcţionează în baza votului de încredere acordat de Parlament şi care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. Guvernul are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale.”, iar la art. 11 lit . a „exercită conducerea generală a administraţiei publice”, fiind evident că în aceste texte administraţia publică este considerată activitate . În acelaşi art. 11, dar la litera d) se menţionează că în exercitarea funcţiilor sale Guvernul „asigură executarea de către autorităţile administraţiei publice a legilor şi a celorlalte dispoziţii normative date în aplicarea acestota”. Din această prevedere legală rezultă că legiuitorul face referire la o multitudine de elemente componente având rol funcţional şi care alcătuiesc administraţia publică.

                    În concluzie , administraţia publică, având rolul de a participa activ la realizarea interesului general exprimat prin lege, constituie activitatea prin care se organizează, se execută şi se asigură executarea legii până la fapta materială.[16]

Pentru realizarea acestei activităţi este necesar să se constituie un ansamblu de alcătuiri reunite într-un sistem social, politic şi juridic numit –în conformitate cu numele activităţii- administraţie publică.

 

Enumerare principii

 

                  Administraţia publică, în accepţiunea de activitate de organizare a executării, de executare în concret şi de garantare a executării legii, este guvernată de câteva  principii fundamentale :

1. Principiul legalităţii;
2. Principiul ierarhiei;
3. Principiul continuităţii;
4. Principiul operativităţii;
5. Principiul oportunităţii;
6. Principiul revocabilităţii actelor administrative;
7. Principiul autonomiei locale;
8. Principiul deconcentrării[17] serviciilor publice;
9. Principiul descentralizării administrative;
10. Principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit;
11. Principiul transparenţei decizionale;
12. Principiul liberului acces la informaţiile de interes public, etc.

 

CAPITOLUL 2

 

Funcţia publică

 

               Funcţia publică înţeleasă ca un ansamblu complex de atribuţii şi responsabilităţi legate de transpunerea în practică a legislaţiei a suferit în ultimii 20 de ani cea mai puternică dinamică în materia reglementării juridice, astfel numai de la începutul anului 2009 , Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici a fost modificată prin patru ordonanţe de urgenţă dintre care OUG nr. 3/2009 şi OUG nr. 37/2009 au fost declarate de Curtea Constituţională ca fiind neconstituţionale. Problema practică gravă pe care o generează această stare de fapt este aceea a efectelor produse de Ordonanţele declarate neconstituşionale, astfel, de exemplu, restructurarea serviciilor publice deconcentrate propusă de Guvernul României prin OUG nr. 105/2009 a generat nu o perfecţionare a relaţiilor sociale din administraţia publică, ci o creştere a sentimentului de nesiguranţă a funcţionarilor publici în raport cu stabilitatea lor pe funcţie, astfel, prin OUG nr.37/2009 sub justificarea restructurării serviciilor publice deconcentrate de fapt s- a produs înlocuirea funcţiilor de director executiv şi director  executiv adjunct de la nivelul serviciilor respective cu funcţia de director coordonator sau director coordonator adjunct, cu aceeaşi atribuţie şi retribuţie.

Deci , de fapt au fost înlocuite persoane, nu gândit  un nou model administrativ.

S –au încălcat astfel mai multe  prevederi constituţionale şi ale Legii nr.188/1999.

 

                                         Funcţionarul public

 

                 În dreptul românesc , legiuitorul, în Statutul funcţionarului public din anul 1923, art. 1, a  definit această categorie socio-profesională, astfel: „sunt funcţionari publici cetăţeni români fără deosebire de sex, care îndeplinesc un serviciu public permanent civil sau ecleziastic, la stat, judeţ, comună sau la instituţiunile al căror buget este supus aprobării Parlamentului, Guvernului sau Consiliilor judeţene sau comunale.” Funcţionarul public este persoana care investită fiind în cadrul legii cu o funcţie publică , pe durată determinată/nedetermin ată printr-un act de numire/alegere este ţinut să exercite atribuţiile ce alcătuiesc  competenţa autorităţii din care fac parte.

Reţinem urmatoarele caracteristici :

1. Investirea legală;
2. Atribuţiile sale se exercită în numele şi pentru autoritatea publică;
3. Specializarea atribuţiilor.

 

Deosebirile si asemănările dintre un funcţionar public şi personalul contractual.

 

• Felul muncii : în timp ce personalul contractual are obiectul muncii determinat în contract din momentul încheierii sale, putându-l negocia; funcţionarul public acţionează în numele şi pentru autoritatea din care face parte;
• Sub aspectul manifestării de voinţă : contractul de muncă este bilateral, în timp ce numirea este unilaterală;
• Sub aspectul modificării raporturilor de serviciu al functionarului public are loc doar în condiţiile şi limitele statului, pe când contractul se face prin simplul acord al părţilor;
• Răspunderea juridică : în cazul funcţionarului public este agravată fiind atât o răspundere disciplinară penală, civilă, cât şi patrimonială;
• Numai funcţionarului public îi sunt aplicabile prevederile privind incompatibilităţile, incapacităţile şi conflictul de interese;
• Salarizarea : personalul contractual îşi poate negocia ,în timp ce funcţionarul public are determinat salariul în condiţiile legii;
• Regimul juridic aplicabil : personalului contractual îi sunt aplicabile prevederile codului muncii, în timp ce funcţionarului public –statutul şi prevederile contenciosului administrativ.

 

Cariera funcţionarilor publici

 

                 Rolul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici este acela de organ de specialitate al administraţiei publice centrale cu personalitate juridică care să ajute la crearea şi dezvoltarea unui corp de funcţionari publici profesionist , stabil şi imparţial[18]. Conducerea  Agentiei Naţionale a Funcţionarilor Publici este asigurată de un preşedinte , având rang de secretar de stat, numit de primul-ministru, la propunerea ministrului internelor şi reformei administrative şi care emite, în exercitarea atribuţiilor care îi revin, ordine cu caracter normativ şi individual.

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are legitimare procesuală activă şi poate sesiza instanţa de contencios administrativ [19] cu privire la : actele prin care autorităţile sau instituţiile publice încalcă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici, constatate ca urmare a activităţii proprii de control; refuzul  autorităţilor şi instituţiilor publice de a aplica prevederile legale în domeniul funcţiei publice si al funcţionarilor publici. Actul atacat este suspendat de drept.

 

Recrutarea funcţionarilor publici.

 

               Cariera unui funcţionar public se derulează între momentul naşterii raportului de serviciu şi momentul încetării acestuia. Pentru a putea apărea raportul de serviciu, persoana care aspiră la calitatea de funcţionar public trebuie să îndeplinească următoarele condiţii[20] :

1. Are cetăţenia română şi domiciliul în România;
2. Cunoaşte limba română ,scris şi vorbit;
3. Are vârsta de minimum 18 ani împliniţi;
4. Are capacitate deplină de exerciţiu;
5. Are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate;
6. Îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică;
7. Îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice;
8. Nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie , care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitatea;
9. Nu a fost destituită dintr-o funcţie publică sau nu i-a încetat contractul individual de muncă pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani;
10. Nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege.

                Legiuitorul a stabilit că ocuparea funcţiilor publice vacante şi a funcţiilor publice temporar  vacante se poate face numai în condiţiile legii privind Statutul funcţionarilor publici. Această lege prevede că modalităţile de ocupare a unei funcţii publice sunt [21]:

- promovarea;

- transferul;

- redistribuirea;

- recrutarea;

- alte modalităţi prevăzute expres de Legea nr. 188/1999.

              Intratrea în corpul funcţionarilor publici se face prin concurs, în limita funcţiilor publice vacante rezervate în acest scop prin planul de ocupare a funcţiilor publice. Conform Ordonanţei de urgenţă nr.105/2009 la art. 22 alineatul (1), litera j)  ştim că „realizează recrutarea şi promovarea pentr u funcţiile publice pentru care organizează concurs, monitorizează recrutarea şi promovarea pentru celelalte funcţii publice, în condiţiile prezentei legi”. Recrutarea în vederea intrării în corpul funcţionarilor publici se face numai prin concurs şi în limita funcţiilor publice vacante rezervate în acest scop prin planul de ocupare a funcţiilor publice. Principiile care trebuie  respectate la organizarea concursului sunt: competiţia deschisă; transparenţa; meritele profesionale şi competenţa; egalitatea de sanşe privind accesul la funcţiile publice pentru fiecare cetăţean care îndeplineşte condiţiile legale [22]. Este obligatorie condiţia publicităţii privind organizarea concursului. Publicitatea se face în Monitorul Oficial al României, Partea a III-a , şi într-un cotidian de largă citculaţie, cu cel puţin 30 de zile  înainte de data desfăşurării concursului. Pentru funcţiile vacante care se ocupă temporar, în mod excepţional, legiuitorul a reglementat posibilitatea reducerii termenului de 30 de zile.

             Organizarea concursului de recrutare a funcţionarilor publici se face de către[23]:

1. a) de comisia prevazuta la art. 18 alin. (1), pentru inaltii functionari publici. Secretariatul tehnic al comisiei se asigura de Agentia Nationala a Functionarilor Publici;
2. b) de Agentia Nationala a Functionarilor Publici, pentru ocuparea functiilor publice de conducere generale si specifice, cu exceptia functiilor publice de secretar al comunei, sef serviciu si sef birou;

c)de autoritatile si institutiile publice in al caror stat de functii se afla functia publica vacanta, pentru functiile publice de conducere de secretar al comunei, sef serviciu si sef birou si pentru toate functiile publice de executie.

2004. Reglementarile din aceasta definitie au fost preluate din Legea nr. 477/2004.

 

 

 

 

CAPITOLUL 3.

 

IMPLICAŢIILE PRACTICE ALE O.U.G 37/2009 SI O.U.G. 105/2009 ASUPRA PERSONALULUI DIN SECTORUL PUBLIC

 

               În cele mai sus amintite am subliniat importante aspecte teoretice asupra a ceea ce presupune administraţia publică, serviciul public, funcţia şi funcţionarul public tocmai pentru a putea stabili criteriile definitorii ale acestora, deoarece necesitatea sublinierii acestor aspecte ne oferă posibilitatea aprofundării prevederilor O.U.G nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009 în comparaţie cu prevederile cadru în vigoare.

              Dinamica socială determină dinamica normei juridice în general şi a normelor juridice de drept administrativ în special.

Realitatea socială contemporană ne prezintă o supra normare prin ordonanţe de urgenţă ale guvernelor ceea ce exprimă o patologie a relaţiilor sociale . Starea de anormalitate , de patologie consta în aceea că executivul sub paravanul caracterului urgent al necesităţii de a reglementa anumite aspecte din practica socială se substituie puterii legiuitoare care este Parlamentul.

              Problema practică gravă pe care o generează această stare de fapt este aceea a efectelor produse de ordonanţe declarate neconstituţionale. Astfel, restructurarea serviciilor publice deconcentrate, propusă de Guvernul României prin O.U.G nr. 105/2009, a generat nu o perfecţionare a relaţiilor sociale din administraţia publică, ci o creştere a sentimentului de nesiguranţă a  funcţionarilor publici în raport cu stabilitatea lor pe funcţie. Astfel prin O.U.G nr. 37/2009 sub justificarea restructurării serviciului public deconcentrat de fapt  s-a propus înlocuirea funcţiilor de director executiv şi director coordonator sau director coordonator adjunct cu aceleaşi atribuţii şi aceeaşi retribuţie, de fapt au fost înlocuite persoane nu gândit un nou model administrativ. S-au încălcat, astfel mai multe prevederi constituţionale şi de altfel şi ale Legii nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici.

               Obiectul controlului de neconstituţionalitate îl constituie Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, înainte de promulgarea acesteia, şi Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009.

 

Referitor  la neconstituţionalitatea legii de aprobare

 

                Curtea a constatat că O.U.G nr. 37/2009 afectează grav activitatea tuturor instituţiilor publice ale statului  vizate de acest act normativ, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 115, alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora „Ordonanţele de urgenţă (...) nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului (...).”

                În esenţă , Curtea a reţinut că prin desfiinţarea funcţiilor de conducere din serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale funcţia şi înlocuirea acestora cu funcţiile de „director coordonator al serrviciului public deconcentrat”, care îşi vor desfăşura activitatea în baza unui „contract de management” este „afectat” statutul juridic al unor funcţionari publici de conducere, stabilit prin Legea nr. 188/1999, lege adoptată de Parlament în conformitate cu prevederile art. 73, alin. (3), lit. j) din Legea fundamentală, care stabileşte că statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică.

Curtea a reiterat, astfel cum o face în mod constant în jurisprudenţa sa, că viciul de neconstituţionalitate a unei ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective. În consecinţă, legea care aprobă o ordonanţă de urgenţă neconstituţională este ea însăşi neconstituţională. Curtea a admonestat Guvernul în legătură cu soluţia de a emite, chiar în ziua premergătoare celei în care Curtea Constituţională urma să se pronunţe asupra constituţionalităţii Legii de aprobare a O.U.G nr. 37/2009, o nouă ordonanţă de urgenţă prin care o abroga pe aceasta din urmă, dar preia integral conţinutul acesteia. Astfel, Curtea a arătat că această practică pune în discuţie compartimentul constituţional de ordin legislativ al Executivului faţă de Parlament şi, nu în cele din urmă, faţă de Curtea Constituţională. De asemenea, Curtea a observat că , prin dispoziţiile sale, O.U.G. nr.37/2009 exprimă o tendinţă de politizare a structurilor guvernamentale din unităţile administrativ-teritoriale, mai precis la nivelul judeţelor, şi pune în discuţie regimul constituţional şi legal actual al funcţiei publice.

              Curtea Constituţională a hotărât, prin Decizia nr. 1257/2009, că Ordonanţa de Urgenţă privind deconcentratele este neconstituţională. Curtea Constituţională Română consideră că, prin dispoziţiile sale , O.U.G. nr. 37/2009 exprimă o tendinţă de politizare a structurilor guvernamentale din unităţile administrativ-teritoriale, mai precis la nivelul judeţelor, şi pune în discuţie regimul constituţional şi legal actual al funcţiei publice.

             Decizia Curţii Constituţionale Române a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate l-a constituit Legea pentru aprobarea O.U.G nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administaţiei publice. Prin decizia sa, Curtea Constituţională Română a admis excepţia invocată şi a decis ca actul normativ criticat este neconstituţional.

              Însă, din formularea şi motivarea sesizării rezultă explicit voinţa autorilor acesteia de a supune controlului de neconstituţionalitate, pe lângă legea de aprobare, însăşi ordonanţa de urgenţă. Aşadar, Curtea a observat că, în timp ce era sesizată cu obiecţia de neconstituţionalitate a Legii pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, având termen de soluţionare la data de 7 octombrie 2009, Guvernul a adoptat, la 6 octombrie 2009, O.U.G. nr. 105/2009, care a fost depusă în aceeaşi zi la Senat, ca prima cameră sesizată, şi a fost publicată tot pe 6 octombrie 2009 în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 668.

             Prin această din urmă ordonanţă de urgenţă, Guvernul a intervenit sub doua aspecte asupra O.U.G. nr. 37/2009, aprobată de Parlament prin Legea care a fost supusă controlului de neconstituţionalitate:

2009. în cuprinsul O.U.G nr. 105/2009 a preluat în integralitatea sa reglementarea cuprinsă în O.U.G nr.37/2009.
2010. A abrogat această ordonanţă de urgenţă prin art. XIV alin. (1) din O.U.G. nr. 105/2009.

             Parlamentul a aprobat O.U.G. nr. 37/2009 cu unele modificări prevăzute la art. I punctele 1-7 şi a introdus la art.II o nouă reglementare cu privire la ocuparea unor posturi cuprinse în lege.

            Curtea consideră că abrogarea unei ordonanţe de urgenţă aprobate prin lege nu constituie un impediment în ceea ce priveşte examinarea sesizării de neconstituţionalitate. Curtea observă, însă, că soluţia aleasă de Guvern de a emite, chiar în ziua premergătoare celei în care Curtea Constituţională urma să se pronunţe asupra constituţionalităţii Legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, o nouă ordonanţă de urgenţă prin care abrogă ordonanţa de urgenţă aprobată prin lege de Parlament, dar preia integral conţinutul acesteia, pune în discuţie comportamentul constituţional de ordin legislativ al Executivului faţă de Parlament şi , nu în cele din urmă, faţă de Curtea Constituţională.

               Examinând sesizarea de neconstituţionalitate, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este întemeiată sub aspectul încălcării prevederilor art. 115, alin. (6) din Constituţie, pentru următoarele considerente:

 

              Autorii sesizării susţin că O.U.G nr. 37/2009 afectează grav activitatea tuturor instituţiilor publice ale statului vizate de acest act normativ, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 115, alin.(6) din Constituţie, potrivit cărora „Ordonanţele de urgenţă (...)nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului(...)”.

 

„Deconcentratele sunt prelungiri în teritoriu ale ministerelor”

 

              Atât în jurisprudenţa Curţii constituţionale , cât şi în doctrină s-a considerat că sunt instituţii fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constituţie, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenţei lor, în mod explicit sau doar generic ( instituţiile cuprinse în titlul III din Constituţie, precum şi autorităţile publice prevăzute în alte titluri ale Legii fundamentale).

Printre instituţiile fundamentale ale statului şi care fac obiectul criticii de neconstituţionalitate a Legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 se identifică şi „serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale”, prin raportare la art. 123, alin.(2) din Constituţie, conform căruia „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale”.

             În sensul  art.2 ,lit. j) din Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006, „deconcentrarea” presupune „redistribuirea de competenţe administrative şi financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu”. Serviciile publice deconcentrate reprezintă, aşa cum se menţionează în doctrină, „prelungiri în teritoriu  ale ministerelor”. Serviciile publice deconcentrate sunt structuri care îndeplinesc atribuţii de putere publică.

             Cât priveşte înţelesul sintagmei „afectarea regimului instituţiilor fundamnetale ale statului”, se au în vedere toate componentele care definesc regimul juridic al acestora- structura organizatorică, funcţionarea, competenţele, resursele materiale şi financiare, numărul şi statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă, etc.

              O.U.G nr. 37/2009  a afectat regimul juridic al deconcentratelor. Cu privire la sensul dispoziţiilor art. 115, alin.(6) din Legea fundamentală, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 1189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, că „ ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă <afectează>, dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe positive în domeniile în care intervin”.

               În acest context, prin O.U.G nr.37/2009, aşa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce îi atrage neconstituţionalitatea.

Astfel , prin modificările aduse de O.U.G. nr. 37/2009 art. 13, alin (1), lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi anexei la această lege, au fost eliminate din categoria funcţionarilor publici de conducere funcţiile de „director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale”.

Potrivit art. III din această ordonanţă de urgenţă, funcţiile publice, funcţiile publice specifice şi posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, precum şi adjuncţii acestuia se desfiinţează .  în locul acestor funcţii este instituită funcţia „director coordonator al serviciului public deconcentrat”, care va fi ajutat de unul sau mai mulţi adjuncţi, în limita numărului de posturi care se desfiinţează.

Persoanele care urmează să ocupe aceste funcţii sunt numite prin „act administrativ” al ordonatorului principal de credite în subordinea , în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcţionează serviciul  public deconcentrat respectiv şi îşi vor exercita funcţiile în baza unui „contract de management” încheiat cu ordonatorul principal de credite, pe o perioadă de maximum 4 ani, contract asimilat „contractului individual de muncă”.

              Potrivit Curţii Constituţionale Române, această construcţie juridică deficitară şi confuză ridică problema statutului juridic al „directorului coordonator” şi a naturii juridice a „contractului de management”.

               Prin reglementările sale , O.U.G. nr. 37/2009 „afectează” statutul juridic al unor funcţionari publici de conducere din sfera serviciilor publice decomcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999 adoptată de Parlament în conformitate cu prevederile art. 73, alin. (3), lit. j) din Legea fundamentală, potrivit cărora statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică. De astfel, prin întreg conţinutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţa materială, încălcând, astfel, dispoziţiile art. 115, alin. (6) din Constitiţie.

            Curtea Constituţională a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa ca viciul de neconstituţionalitate a unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective.

             În consecinţă, legea care aprobă o ordonanţă de urgenţă neconstituţională este ea însăşi neconstituţională.

 

Referitor la efectele ce le produce înaintea abrogării

 

             În mai 2009 s-a declanşat controlul prealabil al constituţionalităţii legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, la iniţiativa unui grup de parlamentari, cu acel prilej Curtea a constatat că Legea era neconstituţională pe motivul încălcării bicameralismului în sensul că existau diferenţe între forma legii aprobată în sensul că existau diferenţe între forma legii aprobată în senat, şi forma legii aprobată în camera deputaţilor.

            În consecinţă O.U.G nr. 37/2009 a continuat să producă efecte fiind invocate şi alte excepţii de neconstituţionalitate la 7 octombrie 2009 aceasta a fost declarată neconstituţională de către Curtea Constituţională a României.

Înainte de a prezenta motivele pentru care înţeleg să constate constituţionalitatea Legii pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009, autorii obiecţiei expun situaţia de fapt  premergătoare adoptării acestei legi. Astfel, Biroul permanent al Camerei Deputaţilor a fost sesizat pe data de 17 iunie 2009 asupra iniţiativei legislative venite de la Senat, ca primă Cameră sesizată. Precizarea că aceasta are caracter organic, iar, în forma venită de la Senat, proiectul legislativ avea un singur articol, prin care se aprobă O.U.G. nr. 37/2009 fără nicio modificare. La Camera Deputaţilor, care este Camera decizională, proiectul a suferit însă mai multe modificări.

            În motivarea sesizării, autorii acesteia formulează deopotrivă critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi intrinsecă, pe care le structurează astfel:

 

 

 

 

 

 

 

1. Critici de neconstituţionalitate extrinsecă

 

             Autorii obiecţiei susţin că a fost încălcat art. 61, alin. (2) din Constituţie care consacră principiul bicameralismului Parlamentului României. În argumentarea acestei afirmaţii arată că Senatul a votat proiectul legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă astfel cum a fost propus, în timp ce Camera Deputaţilor a introdus o serie de modificări, printre cele mai importante fiind cea referitoare la remunerarea şi celelalte drepturi ale persoanelor ce ocupă funcţiile prevăzute în ordonanţă, cea constând în eliminarea unor instituţii publice de pe lista serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi cea referitoare la introducerea în textul legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă a unui nou articol, II, care stabileşte reguli derogatorii de la art. 22 din O.U.G. nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 şi reglementarea unor măsuri financiar-fiscale.

            În ceea ce priveşte procedura de adoptare a legii, autorii obiecţiei susţin încălcarea art. 76 alin. (3) din Constituţie, întrucât nu au fost respectate termenele stabilite prin art. 69, alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputaţilor pentru imprimarea şi difuzarea către deputaţi a raportului comisiei permanente sesizată în fond. Totodată, autorii sesizării precizează că, potrivit deciziei Biroului permanent al Camerei Deputaţilor, erau necesare şi avizul Comisiei pentru munca şi protecţia socială şi cel al Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi. Aceste avize nu au fost însă prezentate la redactarea raportului, întrucât nu au fost trimise de către cele două comisii, deşi au fost solicitate de Biroul permanent.

            O a treia critică de neconstituţionalitate extrinsecă este formulată prin raportare la dispoziţiile art. 111, alin. (1) teza finală din Constituţie, privind obligativitatea informării în  cazul iniţiativelor legislative care implică modificarea bugetului de stat sau al asigurărilor sociale de stat. În acest  sens, autorii sesizării susţin că modificările aduse de Camera Deputaţilor asupra acelor prevederi din ordonanţa de urgenţă care au consecinţe asupra salarizării puteau fi adoptate numai după ce Guvernul ar fi informat Parlamentul cu privire la influenţele modificării asupra bugetului de stat. Arată că preşedintele comisiei nu şi-a îndeplinit însă obligaţia de a solicita Guvernului o astfel de informare la momentul la care au fost depuse amendamentele ce impun modificarea bugetului de stat.

           Totodată, se susţine încălcarea art. 79 din Constituţie, avizul Consiliului Legislativ fiind obligatoriu. Arată că era necesar să se fi solicitat punctul de vedere al acestei instituţii, întrucât avizul dat iniţial se referea  la proiectul adoptat de Senat, adică la aprobarea ordonanţei de urgenţă fără nicio modificare, or, textul aprobat de Camera Deputaţilor are o formă total diferită faţă de textul aprobat de Senat.

1. Critici de neconstituţionalitate intrinsecă

 

             Autorii excepţiei susţin că  Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009, în forma adoptată de Camera Deputaţilor, contravine prevederilor art. 11 din Constituţie, întrucât nu corespunde exigenţelor privind accesibilitatea şi previzibilitatea normei juridice, stabilite de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa. Se arată că, prin formulările neclare, care pot genera arbitrariul în procesul de aplicare a legii, este afectată securitatea raporturilor juridice. Sub acest aspect, autorii sesizării au în vedere confuzia dintre noţiunile de „descentralizare” şi „deconcentrare”, definiţia serviciilor publice deconcentrate şi lipsa de sens a exceptării instituţiei prefectului din definiţia serviciilor publice deconcentrate.

             Autorii sesizării susţin că au fost încălcate prevederile art. 115, alin. (4) din Constituţie. Consideră că nu era justificată emiterea unei ordonanţe de urgenţă, întrucât nu exista o situaţie extraordinară care să reclame o reglementare pe calea unei astfel de act normativ. În plus, la momentul emiterii acestei ordonanţe de urgenţă de către Guvern, Parlamentul adoptase deja un act normativ cu conţinut identic, şi anume Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, act aflat în procedura controlului de constituţionalitate anterior promulgării exercitat de Curtea Constituţională.

              În continuare, autorii sesizării susţin şi nesocotirea dispoziţiilor art. 115, alin. (6) din Constituţie, apreciind că se aduce atingere unor drepturi fundamentale, precum dreptul la muncă, şi se afectează grav activitatea tuturor instituţiilor publice ale statului vizate prin acest act normativ. Autorii obiecţiei susţin că O.U.G. nr. 37/2009 aduce atingere dreptului fundamental la muncă, reglementat de art. 41, alin. (1) din Constituţie, fiind afectate atât dreptul la salariu, cât şi dreptul la condiţii rezonabile de viaţă al persoanelor la care se referă prevederile ordonanţei de urgenţă. Se invocă, în acelaşi sens, şi încălcarea art. 2,7 si art. 21 pct. 2 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, precum şi ale prevederilor Pactului Internaţional cu privire la Drepturile Economice, Sociale şi Culturale, sub aspectul dreptului de muncă, şi ale directivei 2000/78/CE privind egalitatea la locul de muncă. În argumentarea susţinerilor de mai sus, se arată că unei largi categorii de funcţii publice din administraţia publică centrală şi locală i se substituie o categorie restransă, alcătuită exclusiv din coordonatorii serviciilor publice deconcentrate. Regimul ambiguu al funcţiilor nou-înfiinţate poate cauza grave disfuncţionalităţi în toate instituţiile publice cărora li se aplică ordonanţa de urgenţă.

              Se afirmă că desfiinţarea posturilor  deţinute de funcţionarii publici, respectiv directori executivi şi directori executivi adjuncţi, şi crearea, în locul acestora, a unor funcţii de demnitate publică, de directori coordonatori şi adjuncţi ai acestora, constituie o discriminare nepermisă, pe criterii politice, având în vedere că funcţionarii publici se subordonează doar legii şi nu programelor politice ale partidelor. Or, art. 16 alin.(1) din Constituţie garantează egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări, iar combaterea discriminării constituie un principiu al statului de drept şi de baza acestuia, aşa cum se arată în art. 1, alin. (3) din Legea fundamentală. Această  discriminare conduce, în opinia autorilor sesizării, şi la situaţii anacronice pentru funcţionarea administraţiei publice centrale, iar lipsa de consecvenţă creează haos şi lipsă de coerenţă la nivelul administraţiei publice.

              În opinia autorilor sesizării,legea criticată contravine, totodată, prevederilor art. 54 din Constituţie. În acest sens, precizează că legea prevede expres  eliminarea conducătorilor serviciilor deconcentrate din categoria funcţionarilor publici, de unde rezultă că, în concepţia legii, funcţia de director coordonator al serviciului public deconcentrat nu este o funcţie publică. Arată că funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite în temeiul legii în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia centrală şi locală.

              În plus, coordonarea unui serviciu public deconcentrat, deci a unui serviciu public de interes naţional la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, este, prin definiţie, o activitate ce presupune exercitarea unor atribuţii şi responsabilităţi în realizarea unor prerogative de putere publică. Prin urmare, legea criticată încredinţează o funcţie publică persoanei care ocupă funcţia de coordonator al unui serviciu public, dar fără respectarea imperativului de fidelitate stabilit de art. 54 alin.(1) din Constituţie, exprimat prin depunerea jurământului.              Totodată, răspunderea acestei  persoane va fi una contractuală, şi nu legală, aşa cum impun dispoziţiile art. 54, alin.(2) din Legea fundamentală. Mai arată că sunt, de asemenea, nesocotite prevederile constituţionale ale art. 120, alin. (1) care instituie principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice ca principii de bază ale administraţiei publice locale, întrucât deconcentrarea unui serviciu public nu presupune preluarea conducerii acestuia de către o persoană privată, serviciul public fiind supus regimului juridic de drept public. Printr-o interpretare per a contrario, autorii sesizării precizează că „a susţine ca activitate de conducere a unui serviciu public deconcentrat nu este o funcţie publică, echivalează cu transferul a celei activităţi din sfera dreptului public în cea a dreptului privat, situaţie care nu poate fi concepută în cadrul constituţional actual.”

               În conformitate cu dispoziţiile   art.16, alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizează a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a-şi prezenta punctele lor de vedere.

               Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale punctul său de vedere, cu adresa nr. 51/3847 din 6 iulie 2009, în care se apreciază că Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 este constituţională. Astfel, mai întâi, se arată că principiul bicemeralismului Parlamentului a fost respectat, întrucât modificările şi completările adoptate de Camera Deputaţilor, în calitatea sa de Cameră decizională, s-au raportat la materia avută în vedere de Guvern, ca iniţiator al proiectului, şi la forma şi conţinutul  adoptate de prima Cameră. Aceste modificări şi completări nu fac decât să adauge reguli necesare pentru punerea în aplicare a ordonanţei de urgenţă, devenită lege, fiind adoptate în temeiul dreptului propriu de decizie, pe care îl are Camera Deputaţilor, în virtutea Constituţiei.

                În ceea ce priveşte critica prin raportare la prevederile art. 76, alin.(3) din Constituţie, preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că este neîntemeiată, întrucât ordonanţele de urgenţă se adoptă, potrivit art. 115, alin.(5) din Constituţie, de ambele Camere, în mod obligatoriu, în procedura de urgenţă. Cu privire la pretinsa încălcare a art. 111, alin. (1) din Legea fundamentală consideră că nu este întemeiată, întrucât legea de aprobare a ordonanţei de urgenţă în cauză nu implică modificări ale bugetelor. În plus , avându-se în vedere ca iniţiativă legislativă a aparţinut Guvernului, solicitarea nu era necesară şi nici obligatorie. În ceea ce priveşte art. 79 din Constituţie, invocat de autorii sesizării, arată că acesta reglementează caracterul consultativ al avizelor Consiliului Legislativ, iar lipsa acestora nu produce efecte asupra constituţionalităţii unui text de lege. În continuare, preşedintele Camerei Deputaţilor precizează că, deşi autorii critică neclaritatea, lipsa de accesibilitate şi previzibilitate a normelor din O.U.G. nr. 37/2009, aceştia nu arată în ce constau aceste lipsuri.

               Consideră că nu au fost nesocotite dispoziţiile art. 115, alin.(4) din Legea fundamentală, simplul fapt că autorii sesizării nu consideră că cele prezentate în preambulul O.U.G. nr. 37/2009  ar constitui situaţii extraordinare a căror regelementare nu poate fi amânată, nu poate avea niciun efect asupra existenţei urgenţei şi a situaţiei extraordinare.

               Apreciază că nici prevederile art. 115, alin.(6) din Constituţie nu au fost încălcate, întrucât prin măsurile adoptate de Guvern prin O.U.G. nr. 37/2009 „nu a fost afectat niciun drept subiectiv”, şi deci se invocă şi afectarea regimului instituţiilor fundamentale ale statului, nu se motivează această afirmaţie. În fine, arată că nicio dispoziţie din Constituţie nu se opune înlocuirii unui tip de răspundere cu altul, în speţă a răspunderii legale cu o răspundere contractuală, rezultată din contractele de management ce vor fi încheiate, potrivit prevederilor ordonanţei de urgenţă. Textul constituţional al art. 54 alin.(2) nu se referă la răspunderea persoanelor cărora le sunt încredinţate funcţii publice sau militare, „chiar dacă efectul încălcării jurământului este răspunderea „. Mai arată că reglementarea contractului de management nu este de domeniul dreptului constituţional, iar regimul public la care se referă autorii sesizării nu este în contradicţie cu conducerea unui serviciu public de către o entitate privată, pe baza unui contract de management. În opinia sa, această modalitate de conducere pe baza unui contract de management nu echivalează cu transferarea activităţii din sfera dreptului public în cea a dreptului privat, pentru că serviciul nu îşi pierde caracterul de serviciu public, indiferent de cine este condus. De aceea, apreciază că nu au fost nesocotite nici prevederile art. 120 din Constituţie.

              Guvernul a transmis, cu Adresa nr. 5/4852/E.B înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 9903 din 7 iulie 2009, punctul său de vedere prin care apreciază că sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea Legii pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neîntemeiată.

               Argumentele aduse în sprijinul acestei opinii sunt următoarele: consideră că nu a fost încălcat principiul bicameralismului cu prilejul adoptării legii atacate, întrucât fiecare dintre cele două camere s- a exprimat cu privire la proiectul de lege, potrivit competenţelor constituţionale şi celor stabilite prin regulamentele lor de organizare şi funcţionare.

              În ceea ce priveşte criticile referitoare la nerespectarea regulilor de adoptare a proiectului de lege cu procedura de urgenţă, apreciază că acestea vizează pretinse deficienţe în procedura formală de adoptare a legii care ţin de modul de aplicare a dispoziţiilor regulamentelor Parlamentului, ceea ce excedează competenţei Curţii Constituţionale. Consideră că sunt nefondate şi criticile privind încălcarea art. 111, alin.(1) teza finală şi art. 79 din Constituţie prin omisiunea de a se solicita, pe de o parte , informaţii de la Guvern şi , pe de altă parte, avizul Consiliului Legislativ la forma modificată a O.U.G. nr. 37/2009. Arată că aceste critici se referă la aspecte procedurale care ţin, de asemenea, de modul de aplicare a regulamentelor Parlamentului.

               Cu privire la pretinsa încălcare a pervederilor art. 115, alin.(4) din Legea fundamentală, referitoare la delegarea legislativă, precizează că, în considerarea atribuţiilor sale de a exercita conducerea generală a administraţiei publice, Guvernul are dreptul constituţional de a recurge, în situaţii extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, la procedura de legiferare prin jurisprudenţa Curţii Constituţionale, rezultă că ,în exercitarea atribuţiilor mai sus menţionate, Guvernul dispune de un drept de apreciere asupra măsurilor pe care trebuie să le ia. Or ,în momentul adoptării O.U.G. nr. 37/2009, Guvernul s-a aflat într-o situaţie extraordinara-care, potrivit afirmaţiilor acestuia, persistă şi în prezent, situaţie care a impus măsuri urgente de politică legislativă în vederea asigurării şi protejării interesului public, menite să consolideze activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale, în scopul îmbunătăţirii actului managerial în contextul necesităţii reducerii cheltuielilor bugetare.

             Consideră că nu au fost încălcate nici prevederile art. 115, alin.(6) din Constituţie, întrucât nu este afectată substanţa dreptului fundamental la muncă, apreciind, de altfel, că toate susţinerile autorilor sesizării referitoare la acest aspect ţin de interpretarea şi aplicarea soluţiilor legale propuse, şi nu de neconstituţionalitatea acestora. Apreciază că nu este nesocotit principiul nediscriminării, întrucât condiţiile stabilite de legea criticată se aplică, în egală măsură, tuturor celor vizaţi de ipoteza normei criticate.

              În ceea ce priveşte principiul securităţii raporturilor juridice arată că, ăn opinia sa, acesta nu are nicio legătura cu reglementările cuprinse în legea atacată. Consideră că nu poate fi reţinută nici critica referitoare la încălcarea referitoare la încălcarea art. 54, alin.(2) din Constituţie.

             La termenul din 8 iulie 2009, Curtea a dispus amânarea soluţionării sesitării pentru data de 9 iulie 2009 şi apoi pentru 14 iulie 2009, când, potrivit art. 18, alin. (1) din Legea nr. 47/1992, obiecţia de neconstituţionalitate a fost dezbătută pe baza raportului prezentat de judecătorul-raportor şi a celorlalte documente aflate la dosar. Dezbaterile au fost consemnate în încheierea de la acea data, când Curtea , având nevoie de timp pentru a delibera, a dispus amânarea pronunţării pentru data de 16 septembrie 2009. La această dată, pronunţarea a fost din nou amânată, pentru 7 octombrie 2009, ca urmare a imposibilităţii constituirii legale a completului de judecată.

              Conform deciziei Curţii examinând obiecţia de neconstitiţionalitate, punctele de vedere ale Preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, documentele privind iniţierea şi desfaşurarea procesului legislativ, raportului întocmit de judecătorul-raportor, Legea pentru aprobarea O.U.G. nr.37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, raportată la dispoziţiile Constituţiei, precum şi prevederile Legii nr. 47/1992, reţine următoarele:

             -Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146, lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15, 16, şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra obiecţiei de neconstituţionalitate formulate de un număr de 63 de deputaţi. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice. Din formularea şi motivarea sesizării rezultă explicit voinţa autorilor acesteia de a supune controlului de constituţionalitate, pe lângă legea de aprobare, însăşi ordonanţa de urgenţă. Sub acest aspect, în jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că Ordonanţele Guvernului aprobate de Parlament prin lege încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea leguitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din raţiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă şi elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern. Dispoziţiile din Legea fundamentală pretins încălcate sunt următoarele: art. 1,alin. (3) şi (5) privind statul român, art. 11 care reglementează raporturile dintre dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 16, alin. (1) care consacră principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări, art. 20, alin.(1) referitor la principiul interpretării şi aplicării dispoziţiilor constituţionale privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte, art. 41, alin.(1) potrivit cărora dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă este liberă, art. 54, alin.(2) cu referire la cetăţenii cărora le sunt încredinţate funcţii publice, precum şi militarilor, care răspund de îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor ce le revin, scop în care depun jurământul cerut de lege, art.61, alin.(2) care instituie principiul bicamerismului Parlamentului, art. 76, alin.(3) referitoare la adoptarea legilor cu procedura de urgenţă, art. 79 privind Consiliul Legislativ, art. 111, alin.(1) teza finală care prevede că în cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat este obligatorie solicitarea informării, art. 115, alin.(4) şi (6) care stabilesc condiţiile în care pot fi adoptate ordonanţe de urgenţă şi art. 120, alin.(1) care consacră principiile de bază ale administraţiei publice locale. De asemenea, sunt invocate Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi, în special, art. 2, 7 şi art. 21 pct 2 din aceasta, Pactul Internaţional cu privire la Drepturile Economice, Sociale şi Culturale, Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertpţiilor fundamentale şi Directiva 2000/78/CE de creare a unui cadru general în favoarea tratamentului egal privind ocuparea forţei de muncă şi condiţiile de muncă.

              -În cursul dezbaterii obiecţiei de neconstituţionalitate au fost puse în discuţie unele probleme legate de admisibilitatea sesizării, şi anume:

               a)Dacă Legea pentru aprobarea O.U.G nr.37/2009 a rămas fără obiect, având în vedere ca, în ziua precedentă soluţionării de către Curtea Constituţională a prezentei sesizări de neconstituţionalitate, Guvernul a emis o ordonanţă de urgenţă prin care a abrogat în mod expres O.U.G. nr. 37/2009;

             b)Dacă instanţa de contencios constituşional nu ar trebui să îşi extindă controlul şi asupra O.U.g nr. 105/2009, ţinând seama de faptul că aceasta a preluat în integralitatea lor prevederile O.U.G. nr. 37/2009 pe care a abrogat-o.

               Curtea observă că în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 668 din 6 octombrie 2009, a fost publicată O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local. Dispoziţiile art. XIV, alin.(1) din acest act normativ au următorul cuprins : „pe data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, O.U.G nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 264 din 22 aprilie 2009, se abrogă”.

              Aşadar, Curtea a observat că, în timp ce era sesizată cu obiecţia de neconstituţionalitate a Legii pentru aprobarea O.U.G nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, având termen de soluţionare la data de 7 octombrie 2009, Guvernul a adoptat, la 6 octombrie 2009, O.U.G nr. 105/2009, care a fost depusă în aceeaşi zi la Senat, ca primă Cameră sesizată, şi a fost publicată tot pe 6 octombrie 2009 în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 668. Prin această din urmă ordonanţă de urgenţă, Guvernul a intervenit sub 2 aspecte asupra O.U.G nr. 37/2009, aprobată de Parlament prin legea care a fost supusă controlului de constituţionalitate:

              a)În cuprinsul O.U.G. nr. 105/2009 a preluat în integralitatea sa reglementarea cuprinsă în O.U.G nr. 37/2009;

              b)A abrogat această ordonanţă de urgenţă prin art. XIV ,alin. (1) din O.U.G nr. 105/2009.

               Curtea consideră că abrogarea unei ordonanţe de urgenţă aprobate prin lege nu constituie un impediment în ceea ce priveşte examinarea sesizării de neconstituţionalitate. În acest sens, Curtea reţine că, după aprobarea ordonanţei de urgenţă de către Parlament, controlul de constituţionalitate se exercită faţă de legea de aprobare, al cărei conţinut este chiar ordonanţa guvernamentală. Altfel spus, legea de aprobare integrează în totalitate prevederile din ordonanţa de urgenţă aprobată, iar, prin aprobare, ordonanţa de urgenţă încetează să mai existe ca act juridic normativ distinct; aprobarea da naştere, însă, unui act normativ nou, care a absorbit şi ordonanţa de urgenţă. Ca atare, Curtea consideră că, întrucât devin parte integrantă a legii de aprobare, dispoziţiile ordonanţei de urgenţă pot fi supuse controlului de constituţionalitate în condiţiile art. 146, lit. a) din Legea fundamentală. Prin Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, Curtea a statuat că problema admisibilităţii controlului constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor ieşite din vigoare- fie prin ajungere la termen, în cazul legilor cu caracter temporar, fie prin abrogare- nu se pune decât în cazul controlului posterior, prevăzut de art. 146, lit. d) din Constituţie, nu şi atunci când, în baza art. 146, lit. a) din Constituţie, Curtea Constituţională „se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea acestora”. Aceasta, deoarece este evident că în acest caz nu poate fi vorba de un act normativ ieşit din vigoare, ci de o lege care, adoptată fiind de Parlament, urmează să fie supusă promulgării de către Preşedintele României, în baza art. 77 din Constituţie, şi publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, pentru ca, potrivit art. 78 din Legea fundamentală, să intre în vigoare „la 3 zile de la data publicării sau de la o dată ulterioară prevăzută în textul ei”.

             Examinând sesizarea de neconstituţionalitate, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este întemeiată sub aspectul încălcării prevederilor art. 115, alin.(6) din Constituţie, pentru următoarele considerente:

             Autorii sesizării susţin că O.U.G nr. 37/2009 afectează grav activitatea tuturor instituţiilor publice ale statului vizate de acest act normativ, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 115, alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora „ordonanţele de urgenţă(...) nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului(...)”.  Atât în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, cât şi în doctrină s-a considerat că sunt instituţii fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constituţie, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenţei lor, în mod explicit sau doar generic.  Printre instituţiile fundamentale ale statului şi care fac obiectul criticii de neconstituţionalitate a Legii de aprobare a O.U.G nr. 37/2009 se identifică şi „serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale”, prin raportare la art. 123, alin.(2) din Constituţie, conform căruia „prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale”. Serviciile publice deconcentrate sunt structuri care îndeplinesc atribuţii de putere publică.

Practic, OUG  nr. 105/2009 preia anexa OUG nr. 37/2009 cuprinzând serviciile deconcentrate şi îi adaugă restul serviciilor publice deconcentrate şi descentralizate instituind mobilitatea ca mijloc de perfecţionare a administraţiei publice. Mobilitatea este gândită de legiuitorul delegat (Guvernul) ca fiind un mijloc prin care funcţionarul public să poată fi trecut dintr-o funcţie publică într-alta fără ai păstra nivelul de funcţie pentru care a dat concurs fiind învestit legal, astfel se ajunge la ciudăţenia legislativă că un funcţionar public de conducere sau execuţie poate deveni un înalt funcţionar public în temeiul OUG nr.105/2009 şi un înalt funcţionar public poate deveni un funcţionar de conducere simplu sau funcţionar de execuţie.

               Se realizează astfel o abatere de la principiul stabilităţii în funcţie aşa cum l-a gândit legiuitorul ales sub paravanul „interesului public”.

Atâta timp cât , cu privire la motivele mobilităţii legiuitorul delegat prevede alături de interesul personal, eficientizarea administraţiei publice şi interesul public fără a defini cele două concepte apreciem de lege ferenda necesare precizarea de către legiuitor a câtorva elemente obligatoriu de cuprins în definirea celor două concepte. Interesul public este acel interes care implica garantarea si respectarea de catre institutiile si autoritatile publice a drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale cetatenilor, recunoscute de Constitutie, legislatia interna si tratatele internationale la care Romania este parte, precum si indeplinirea atributiilor de serviciu, cu respectarea principiilor eficientei, eficacitatii si economicitatii cheltuirii  resurselor.  Informatia de interes public reprezinta orice informatie care priveste activitatile sau care rezulta din activitatile unei autoritati publice ori institutii publice, indiferent de suportul ei. Reglementarile din aceasta definitie au fost preluate din Legea nr. 477/2004.

              OUG nr. 37/2009 nu preciza obligativitatea depunerii jurământului la investirea pe funcţie de director coordinator sau director coordinator adjunct, ceea ce contravine principiului constituţional al depunerii jurământului de către orice funcţionar public la învestirea pe funcţie.

Curtea constituţională a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa ca viciu de neconstituţionalitate a unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective. În consecinţă, legea care aprobă o ordonanţă de urgenţă este ea însăşi neconstituţională. Ţinând cont de existenţa viciului de neconstituţionalitate extrinsecă, constând în emiterea de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă într-un domeniu care, potrivit art. 115, alin.(6) din Constituţie, este sustras competenţei sale, Curtea constată că examinarea celorlalte critici de neconstituţionalitate a Legii pentru aprobarea O.U.G nr.37/2009 nu mai este necesară. Pentru aceste motive, Curtea constată ca Legea pentru aprobarea O.U.G nr. 37/2009 este neconstituţională.

              Curtea observă, că prin dispoziţiile sale, O.U.G nr. 37/2009 exprimă o tendinţă de politizare a structurilor guvernamentale din unităţile administrative-teritoriale, mai précis la nivelul judeţelor, şi pune în discuţie regimul constituţional şi legal actual al funcţiei publice.

              Guvernul desfiinţează, prin OUG 105/2009, funcţiile de conducător încadrate în regim contractual ale serviciilor publice deconcentrate.
OUG 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiilor publice şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate, precum şi pentru reglementarea privind cabinetului demnitarului a fost publicată marţi, în Monitorul Oficial nr. 668. Potrivit art. IV, alin. 1 "funcţiile publice, funcţiile publice specifice şi posturile încadrate în regim contractual care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale precum şi ale celorlalte servicii publice prevăzute în anexa nr.1, precum şi adjunctii acestuia sunt şi rămân desfiinţate sau, după caz, se desfiinţează". Sunt exceptate de la această măsură funcţiile publice cu statut special altele decât cele stabilite în cadrul serviciilor deconcertate şi funcţiile de prefecţi şi subprefecţi.
              Prin acelasi act normativ, Guvernul stabileşte că serviciile publice deconcentrate sunt conduse de noi directori ajutaţi de unul sau mai multi adjuncţi în limita posturilor desfiinţate. Numirea noilor conducători se face printr-un act administrativ de competenţa ordonatorului principal de credit. OUG 105/2009 prevede că funcţiile publice din serviciile deconcentrate se exercită în baza unui contract de management încheiat cu ordonatorul principal de credite, pe o perioadă de maximum patru ani.

               Această ordonanţă a Guvernului reglementează unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice. De asemenea, prin acest proiect sunt reglementate şi măsuri referitoare la cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local. Printre măsurile preconizate prin proiectul de lege se numără modificarea şi completarea Legii 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, prin care se urmăreşte asigurarea creşterii gradului de mobilitate a funcţionarilor publici, precum şi modificarea OUG 90/2009 privind reglementarea unor măsuri în domeniul administraţiei publice.

                În concluzie , ca urmare a modificării legislaţiei privind funcţia publică prin procedura delegării legislative s-a instituit un mijloc procedural care afectează grav stabilitatea pe funcţie a funcţionarilor publici şi se poate genera patologia relaţiilor sociale.

               Însăşi cetăţenii vor simţi o instabilitate şi o neîncredere în raport cu autorităţile administraţiei publice atâta timp cât conştientizează că legislaţia privind funcţia publică consacră instrumente juridice care insuflă funcţionarilor publici o stare de instabilitate şi de lipsă de motivaţie pentru creşterea permanentă a nivelului lor calitativ în activitatea zilnică.

 

 

 

 

 

 

BIBLIOGRAFIE:

 

 

• Nicu Alina Livia, “Drept Administrativ”, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2007;
• Nicu Alina Livia, “Ştiinţa Administraţiei”, Editura Universitaria, Craiova, 2007;
• www.ccr.ro;
• O.UG nr. 105/2009;
• Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.

 

 

 

 

 

 

 

 

[1]Dicţionar explicativ al limbii române , Editura Univers enciclopedic, Bucureşti, 1998, p. 797

[2]Paul Negulescu ,Tratat de drept administrativ român, Bucureşti, Tipografia Gutenberg, Joseph Gobe, 1904, p. 6

[3]Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ român, volumul I , Ediţia  a-IV-a, Marvan, Bucureşti,1934, p.123.

[4]Opinia a fost exprimată de Anibal Teodorescu în conformitate cu teoria lui Gaston Jeze

[5]Anibal Teodorescu, Tratat de drept  administrativ, volumul I, 1927, p.256.

[6]Philippe Georges, Notions esentielles de droit public, 6-e edition , Sirey, 1986, p.296.

[7]Ioan Alexandru, Ştiinţa administraţiei, Editura economică,Bucureşti, 2001, p.296

[8]Jean Marie Auby et Robert Ducos-Ader, Institutions administratives, Dalloz, 1966,p. 77-80

[9]Jean Marie Auby et Robert Ducos-Ader, Institutions administratives ,Dalloz, 1966, p. 79

[10]Ioan Alexandru, Administraţie publică.Teorii.Realităţi.Perpesctive, Ediţia a-III-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 67

[11]David H. Rosenbloom, Public administration, Understanding Management, Politics and Law in the Public sector, Random House, New York, 1989, p.3-36.

[12]Richard Stillman, Public Administration-concepts and cases, Boston, Houghlon Wifflin, 1978, Paul Negulescu, Tratat de drept  administrativ, volumul I, Institutul de arte grafice, Editura Marvan, Bucureşti,1934; Charles Debbasch, Fonction Administrative et missions de l”administration publique, Paris,Dalloz,1975,etc.

[13]Ioan Alexandru, Ştiinţa Administraţiei,Editura Economică, Bucureşti, p.37.

[14]Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, p.79

[15]Legea nr.90/2001, cu modificările la zi.

[16]Alexandru Negoiţă, Drept Administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, p.7

[17]Art. 20 alin 1 din Constituţia României reviziută în 2003

[18]Art. 21, Legea nr. 188/1999,republicată.

[19]Art. 22, alin (3), Legea nr. 188/1999 republicată

[20]Art. 56, Legea nr. 188/1999 republicată

[21]Art. 56, Legea nr.188/1999 republicata

[22]Art. 57, Legea nr.188/1999 republicata

[23]Art. 58, Ordonanta de urgenta nr.105/2009