Administrație publică

1. Consideraţii generale

Un stat are nevoie de mai multe elemente pentru a exista şi a se afir­ma ca stat, în adevăratul sens al acestui cuvînt. Printre elementele respec­tive sînt: caracterele indispensabile statului (suveranitate, independenţă, indivizibilitate, unitate); părţile componente ale statului [popor, teritoriu, puterea politică (de stat) şi autorităţile ce reprezintă această putere]; men­ţinerea unor relaţii de bună vecinătate şi respectarea dreptului internaţio­nal; instituirea unor simboluri statale, care să individualizeze statul şi să exprime suveranitatea şi independenţa acestuia etc.

Un element care nu este prevăzut ca fâcînd parte din simboluri­le statului sau care să constituie una din părţile/caracterele acestuia îl constituie oraşul de reşedinţă al statului, adică oraşul principal din stat - capitala. Istoria demonstrează că evoluţia omenirii manifestă acţiuni de unificare şi de concentrare a comunităţilor umane în anumite terito­rii, care, dezvoltîndu-se intens din toate punctele de vedere (economic, social, politic, cultural etc), capătă importanţă sporită, şi dacă nu con­stituie nucleul de apariţie a unor formaţiuni statale, atunci, cel puţin, devin principalele centre ale statului sau capitale ale acestuia (însuşi cuvîntul capitală conţine elementul cap, ceea ce înseamnă conducere, şefie, centru etc).

Avînd în vedere importanţa economică, social-politică, cultura­lă şi administrativă pe care o are capitala unui stat; numărul sporit de persoane ce locuiesc în capitală; faptul că organele de conducere (ale puterii supreme din stat) şi reprezentanţele statelor străine (ambasade, consulate, oficii ale organizaţiilor internaţionale) îşi au sediul în capita­lă; capitala este mai puternic dezvoltată (din punct de vedere economic, industrial, al sferei serviciilor şi administrării); formarea istorică a ora­şului în calitate de capitală a statului, precum şi faptul că de cele mai multe ori capitala se identifică cu statul însuşi (uneori chiar şi invers),

includerea noţiunii de capitală, într-un articol din cadrul Principiilor generale ale Constituţiei (art. 14), nu numai că nu poate fi contestată ca fiind inoportună, ci, din contra, constituie o consecinţă firească şi vine să arate importanţa şi locul deosebit pe care îl are capitala în viaţa şi existenţa statului Republica Moldova. De aceea capitalele în multe ţări sînt supuse unor regimuri juridice speciale şi administrarea lor se face conform cu statutele speciale ale acestora. în Republica Moldova, Con­stituţia stipulează că oraşul Chişinău este capitala ţării, avînd un statut juridic special, reglementat prin lege organică.

în legătură cu prevederile constituţionale consacrate oraşului Chi­şinău se impun cîteva precizări referitoare la istoricul apariţiei şi locul pe care îl ocupă astăzi capitala în dezvoltarea statului nostru, precum şi cu privire la statutul pe care îl are oraşul Chişinău în prezent.

2. Oraşul Chişinău, capitala Republicii Moldova

Istoria Moldovei a cunoscut de-a lungul secolelor un şir de oraşe cu statut de capitală (cetate de domnie): oraşele Iaşi şi Suceava - capi­tale ale Moldovei istorice, care cuprindea un teritoriu vast (de la Carpaţi pînă la Marea Neagră); oraşele Balta şi Tiraspol, instituite capitale ale Republicii Autonome Moldoveneşti. Capitala actualului stat Republica Moldova s-a constituit relativ recent în calitate de oraş-reşedinţă al sta­tului (sec. XIX - sec. XX), în istorie această localitate fiind cunoscută de peste jumătate de mileniu.

Este demonstrat faptul că teritoriul actualei capitale a statului nostru a fost populat din cele mai vechi timpuri (săpăturile arheologice demon­strează existenţa aşezămintelor umane începînd cu era paleoliticului). Localitatea Chişinău este atestată documentar pentru prima dată în anul 1436 (considerat anul întemeierii Chişinăului), cînd voievozii Moldovei Ilie şi Ştefan au semnat hrisovul în care pentru prima dată este pomenită localitatea Chişinău. în anul 1666, într-un act al domnitorului Gheorghe Duca, locuitorii Chişinăului sînt numiţi pentru prima dată orăşeni. Prima sursă istorică care utilizează termenul oraş cu referinţă la Chişinău este Letopiseţul Ţării Moldovei alcătuit de Miron Costin în 1677.

în a doua jumătate a secolului al XVIII-lea Chişinăul capătă o dez­voltare intensă datorită poziţiei geografice favorabile şi faptului că se află la intersecţia drumului comercial Iaşi - Tighina (Bender) - Crimeea. Chi­şinăul cunoaşte o puternică dezvoltare agrar-industrială (datorită refor­mei funciare şi de zemstvă) şi administrativă (în martie 1871a fost creată Duma orăşenească, în 1869 au fost create Judecătoria de circumscripţie a Basarabiei şi Judecătoria de sector Chişinău şi a fost instituită avocatura). La 2 august 1940, sesiunea Sovietului Suprem al URSS a adoptat Legea cu privire la formarea RSS Moldoveneşti, iar la 14 august 1940 capitala republicii a fost transferată din or. Tiraspol în or. Chişinău.

în perioada 8-10 februarie 1941 s-a desfăşurat prima sesiune a So­vietului Suprem al RSS Moldoveneşti, care a adoptat prima Constituţie a RSSM, formînd şi organele de conducere ale acesteia, cu sediul în oraşul Chişinău, capitala republicii.

Actualmente, noţiunea de capitală a statului se asociază cu oraşul-reşedinţă al ţării. Un astfel de oraş-reşedinţă este Chişinăul, unde îşi desfăşoară activitatea organele supreme ale puterii de stat (Parlamentul, Guvernul, Preşedinţia Republicii Moldova, ministerele, alte autorităţi administrative centrale, Curtea Supremă de Justiţie, Curtea Constitu­ţională, Procuratura Generală etc), devenind astfel oraşul principal al statului. Tot în capitală sînt concentrate reprezentanţele străine, majo­ritatea căilor de transport internaţional trec prin (pe lîngă) oraşul Chi­şinău. Un cetăţean străin ia cunoştinţă de Republica Moldova inclusiv prin intermediul oraşului Chişinău - capitala ţării.

Principalele obiective de importanţă strategică sînt concentrate, de asemenea, în capitala ţării. De aici emite televiziunea şi radiodifuziunea publică, aducînd la cunoştinţa locuitorilor întregii ţări probleme de in­teres public general.

Capitala republicii este şi un important centru de învăţămînt, în Chişinău avîndu-şi sediul principalele instituţii de învăţămînt superior din Republica Moldova (Universitatea de Stat, Universitatea Tehnică, Universitatea Pedagogică, Academia de Studii Economice, Academia de Poliţie etc), precum şi un centru al ştiinţei (Academia de Ştiinţe, diferite instituţii de cercetări ştiinţifice şi alte institute).

Chişinăul este şi un centru al culturii moldoveneşti, muzeele, teatre­le, ansamblurile arhitecturale vechi şi noi, sălile de concert şi alte institu­ţii culturale care se află în capitala ţării fiind cunoscute în întreaga lume.

Oraşul Chişinău a constituit întotdeauna şi un stîlp al istoriei noa­stre, fie cea a strămoşilor, care a stat la baza devenirii noastre etnice şi statale, fie istoria nouă (contemporană), în care Chişinăului îi revine rolul poate cel mai important în trezirea şi afirmarea noastră naţională

ca popor şi entitate naţional-statală suverană şi independentă, deoarece anume în acest oraş au avut loc astfel de manifestări ca Marea Adunare Naţională din 1991 şi au fost arborate pentru prima dată simbolurile oficiale ale statului şi intonat pentru prima dată primul Imn de Stat al noii Moldove, stat suveran şi independent.

Pornind de la locul şi rolul capitalei într-un stat, legiuitorul consti­tuant i-a consacrat oraşului Chişinău prevederi în două articole. Astfel, conform prevederilor constituţionale ale art. 110, teritoriul Republicii Moldova se organizează, sub aspect administrativ, în sate, oraşe, raioane şi unitatea teritorială autonomă Găgăuzia. Desprindem oraşul ca unitate administrativ-teritorială care, potrivit legii, se consideră localitatea mai dezvoltată decît satul din punct de vedere economic şi social-cultural, avînd dotări edilitar-gospodăreşti, cu funcţie administrativă, industria­lă, comercială, politică şi culturală. Cea mai mare parte a populaţiei din oraşe este încadrată în industrie, în sfera serviciilor (publice sau priva­te) şi în diferite domenii de activitate intelectuală.

In această categorie de unităţi administrativ-teritoriale se înscrie şi oraşul Chişinău care, potrivit prevederilor art. 14 din Constituţie, este capitala Republicii Moldova.

Prevederile constituţionale ale art. 110 stabilesc că unele oraşe, în condiţiile legii, pot fi declarate municipii. Astfel, potrivit Legii nr. 764/2001, municipiul este o localitate de tip urban cu un rol deosebit în viaţa economică, social-culturală, ştiinţifică, politică şi administrativă a ţării, cu importante structuri industriale, comerciale şi instituţii din domeniul învăţămîntului, ocrotirii sănătăţii şi culturii. Atribuirea sta­tutului de municipiu ţinînd de domeniul aceleiaşi legi, art. 8 stabileşte oraşului Chişinău statut de municipiu, iar art. 9 constată că municipiul Chişinău este capitala Republicii Moldova.

După cum am menţionat, mai multe state instituie în privinţa ca­pitalei regimuri speciale de administrare. Ţara noastră rezervă capitalei norme constituţionale. în acest sens, sînt semnificative prevederile art. 110 din Constituţie, conform cărora statutul capitalei Republicii Moldova oraşul Chişinău se reglementează prin lege organică. Aceleaşi prevederi sînt susţinute şi de Legea nr. 764/2001, care prevede că statutul munici­piului Chişinău este reglementat prin lege organică. în dezvoltarea preve­derilor constituţionale, pentru determinarea statutului special al capitalei Republicii Moldova, legiuitorul adoptă Legea nr. 431-XIII din 19.04.95

Privind statutul municipiului Chişinău. După adoptarea Legii nr. 123/2003 privind administraţia publică locală, legea prin care se stabileşte statutul municipiului Chişinău urma să fie revizuită, iar Guvernul avea obligaţia să prezinte proiectul de lege respectiv. Astfel, Guvernul prin Hotărîrea nr. 1218/2003 a aprobat noul proiect de lege privind statutul municipiului Chişinău. Fiind supus expertizei în cadrul Consiliului Europei, proiectul urmează a fi definitivat şi examinat de Parlament.

3. Evoluţia determinării statutului special al municipiului Chişinău

O dată cu declanşarea reformelor democratice la nivelul URSS, în ţara noastră se consolidează forţele politice promotoare de reforme. Schimbările au pornit de la revizuirea statutului organelor puterii de stat. Astfel, în acest sens oraşul Chişinău în calitatea sa de capitală, care devenise un centru politic şi administrativ strategic în promovarea şi determinarea independenţei ţării noastre, face obiectul unor reforme administrative chemate să-i asigure rolul şi locul cuvenit în sistemul organelor administraţiei publice. Fiind sub imperiul prevederilor con­stituţionale din 1978, oraşul Chişinău, alături de alte oraşe, avea un statut de oraş de subordine republicană, al cărui statut se evidenţia prin modul de administrare.

Anticipînd reformele de anvergură în administraţia publică locală, Sovietul Suprem al RSS Moldova, pînă la adoptarea Legii cu privire la autoadministrarea locală şi economia locală, aprobă, prin Hotărîrea nr. 209/1990, Regulamentul provizoriu al Prezidiilor Sovietelor raionale, orăşeneşti (ale oraşelor de subordine republicană), raionale din oraşe de deputaţi ai poporului din RSS Moldova.

Prin acest regulament se determină modalitatea de constituire a prezidiilor sovietelor raionale, ca organe subordonate sovietelor raio­nale, de alegere a preşedintelui sovietului, care este şi preşedintele pre­zidiului, de determinare a competenţelor etc, deşi se păstra principiul subordonării ierarhice, sovietele orăşeneşti, raionale aveau totuşi un anumit grad de autonomie. Oraşul Chişinău, fiind divizat în raioane, se administra prin intermediul sovietelor şi al altor structuri administrative raionale, care la rîndul lor erau subordonate sovietului orăşenesc.

După un an, Parlamentul adoptă Legea nr. 635 din 10 iulie 1991 cu privire la bazele autoadministrării locale, prin care se instituie noi principii de autoadministrare locală şi se pune baza unei noi structuri administrativ-teritoriale. Se prevede formarea judeţelor şi a prefectu­rilor, se pune temelia unor noi organe de autoadministrare locală etc. In vederea realizării prevederilor acestei legi, Parlamentul adoptă Ho-tărîrea nr. 636/1991, prin care se instituie o perioadă de tranziţie cu două etape. Etapa întîi urma să dureze pînă la adoptarea Legii cu privire la organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, în care se descentraliza puterea de stat şi se extindeau competenţele unităţilor administrativ-teritoriale de bază, comune (sate), oraşe. Etapa a doua presupunea definitivarea reformei întregului sistem de organizare ad­ministrativ-teritorială a Republicii Moldova.

In cadrul acestei reforme, pentru oraşul Chişinău se stabileşte un singur nivel de autoadministrare locală. Organele de autoadministrare raională se dizolvă, atribuindu-li-se în continuare calitatea de sectoare ale primăriei oraşului. Astfel, constatăm că prin Legea nr. 635/1991 şi Hotărîrea Parlamentului nr. 636/1991 se pune temelia unui statut speci­al de administrare în oraşul Chişinău. In vederea dezvoltării actelor ju­ridice menţionate şi pentru asigurarea funcţionării organelor autoadmi-nistrării publice locale din oraşul Chişinău, Guvernul adoptă Hotărîrea nr. 357/1991, prin care aprobă Regulamentul provizoriu privind func­ţionarea organelor autoadministrării locale şi Hotărîrea nr. 535/1991, prin care aprobă Regulamentul provizoriu cu privire la funcţionarea Primăriei oraşului Chişinău în perioada de tranziţie la noua divizare teritorial-administrativă.

Potrivit acestui din urmă document, teritoriul oraşului Chişinău constituie o unitate administrativ-teritorială întreagă cu următoarea structură:

• oraşul Chişinău cu sectoarele: Botanica, Buiucani, Centru, Ci-ocana, Rîşcani;
• localităţile suburbane: Bubuieci, Bîc, Codru, Condriţa, Crico-va, Cricova Nouă, Cruzeşti, Durleşti, Ghidighici, orăşelul Ghi-dighici, Sîngera, Dobruja, Revaca, Tohatin, Buneţ, Cheltuitor, Ceroborta, Vadul lui Vodă.

Consiliul orăşenesc devine unicul organ reprezentativ în unitatea de autoadministrare a Chişinăului, format din consilieri, aleşi din partea întregii populaţii urbane şi suburbane.

Organul executiv al oraşului devine Primăria, organizată pe baza fostului comitet executiv al Sovietului orăşenesc Chişinău, iar preturile sectoarelor au fost organizate în baza fostelor comitete executive raio­nale şi au devenit subdiviziuni ale Primăriei.

Consiliul orăşenesc era format din consilierii aleşi în 1990, caic şi-au păstrat împuternicirile pînă la noile alegeri. în această perioadă consiliul şi-a păstrat comisiile şi comitetele alese anterior. In perioada de tranziţie Consiliul îşi desfăşura activitatea în şedinţe plenare convocate de către primar. Dintre atribuţiile consiliului le putem menţiona pe cele:

• de organizare şi funcţionare a consiliului;
• referitoare la statutul consilierului;
• legate de dezvoltarea social-economică a oraşului;
• administrative şi de control;
• bugetar-fiscale;
• legate de politica de cadre etc.

Organul executiv al oraşului era primăria condusă de primar, care avea funcţii executive. Primăria dirija întreaga activitate a oraşului şi răs­pundea de rezultatele acestei activităţi. Primarul oraşului, fiind în fruntea organului executiv, avea calitatea de conducător al organului administră­rii locale şi dirija activitatea tuturor serviciilor administrative orăşeneşti. Fiind plasat sub principiul subordonării ierarhice, primarul oraşului era numit în funcţie, permutat sau destituit din post de Preşedintele Republi­cii. Primarul avea obligaţia să prezinte Preşedintelui Republicii şi Guver­nului rapoarte despre starea economică, financiară şi socială a oraşului, precum şi despre realizarea programului Guvernului.

După cum am menţionat, în urma reformelor în administraţia publi­că locală, oraşul Chişinău devine unica unitate administrativ-teritorială divizată în sectoare. Sectorul devine o circumscripţie administrativă a oraşului fără organe elective. Fiind o subdiviziune a primăriei, sectorul avea personalitate juridică şi aparat de lucru încadrat în pretură. Pretura era chemată să asigure executarea operativă a deciziilor şi dispoziţiilor consiliului orăşenesc şi ale primarului. Sectorul era condus de un pretor, care reprezenta primarul oraşului în sector.

Pretorul era numit în funcţie de primarul oraşului, iar candidatu­ra acestuia era coordonată în prealabil cu Guvernul. Pretorul condu­cea pretura şi compartimentele acesteia, asigura organizarea executării atribuţiilor ce îi revin preturii, controla şi lua măsuri pentru asigurarea funcţionării normale a serviciilor publice din sector etc.

Resursele financiare ale oraşului Chişinău erau acumulate din impozite şi taxe, precum şi din alte venituri în condiţiile legii. Toate resursele financiare formau bugetul unic al oraşului Chişinău, din care se dispunea finanţarea dezvoltării infrastructurilor social-economice ale oraşului şi alte cheltuieli. Consiliul orăşenesc stabilea anual structura bugetului şi planul de cheltuieli pe sectoare. Cotele de la venituri înca­sate suplimentar în procesul executării bugetului se lăsau la dispoziţia pretorului, care era şi ordonatorul planului de cheltuieli în sector.

Fiind incluse în cadrai oraşului Chişinău, localităţile suburbane aveau organele proprii de autoadministrare, care activau potrivit ace­loraşi regulamente provizorii. Primăria comunei cu consiliul său era considerată organ executiv permanent, iar primarul, afiîndu-se în frun­tea comunei, reprezenta administraţia de stat, conducea administrarea locală şi avea aparat propriu.

In activitatea sa, primarul comunei suburbane era subordonat pri­marului oraşului, iar în unele probleme specifice - pretorului sectorului respectiv (poliţia municipală, paza antiincendiară, problemele ecologi­ce, paza bunurilor obşteşti).

După cum observăm, primele reglementări referitoare la statutul municipiului Chişinău, erau determinate de principiile centralismului şi ale subordonării ierarhice a autorităţilor locale, totodată, se întrevăd primele elemente de descentralizare şi de delegare a atribuţiilor de la nivel central la cel local.

Căutarea soluţiilor de dezvoltare a administraţiei publice locale a durat mai mult de trei ani, timp în care s-a schimbat configuraţia politi­că a legislativului şi reformele radicale preconizate au suferit modificări de concept. între timp, a fost adoptată Constituţia Republicii Moldova, care exclude noţiunile de judeţ şi prefect, constituţionalizează noţiunea de raion şi instituie noi principii în organizarea şi funcţionarea admini­straţiei publice locale.

Intact însă a rămas conceprul de reformare a administraţiei publice locale din oraşul Chişinău. Astfel, drept continuare la cele menţiona­te mai sus, legiuitorul vine cu reglementări juridice stabile, prin care determină municipiului Chişinău un statut juridic special de admini­strare. Pentru prima dată oraşului Chişinău i se atribuie prin Legea nr. 306/1994 statut de municipiu. In acelaşi an Parlamentul adoptă Legea nr. 310/1994 privind administraţia publică locală, care stabileşte că ad­ministraţia în municipiul Chişinău se reglementează de legea dată şi de statutul municipiului Chişinău aprobat de Parlament. La scurt timp după adoptarea acestor legi Parlamentul adoptă Legea nr. 431/1995 pri­vind statutul municipiului Chişinău.

Statutul respectiv, în vigoare pînă în prezent, reglementează or­ganizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice în mu­nicipiul Chişinău. în componenţa municipiului intră cîteva sectoare, care cuprind o parte din teritoriul de bază al municipiului, precum şi unităţi administrativ-teritoriale autonome (oraşe, sate, comune), fapt care deosebeşte capitala de celelalte oraşe şi localităţi rurale din repu­blică. Municipiul Chişinău este persoană juridică, dispune de patrimo­niu, beneficiază de autonomie financiară, deţine dreptul de iniţiativă în administrarea intereselor publice. Competenţa cu care sînt învestite autorităţile administraţiei publice ale municipiului este deplină şi în­treagă, nu poate fi contestată şi limitată abuziv de nici o altă autoritate publică ierarhic superioară. Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în municipiul Chişinău sînt: consiliul municipal ales şi primarul general, care are în subordine primăria mu­nicipiului, preturile şi pretorii de sector. Deciziile şi dispoziţiile legale ale autorităţilor administraţiei publice a municipiului sînt obligatorii pentru toate persoanele fizice şi juridice care locuiesc sau activează pe teritoriul municipiului.

După cum se poate observa din analiza statutului municipiului Chişinău, acesta nu diferă mult de conceptul său iniţial. Modificări la acest capitol face Legea 123/2003 privind administraţia publică locală, care lichidează primăria ca organ executiv, lăsînd primarului general conducerea unipersonală a executivului local. Se instituie o nouă gamă de competenţe pentru autorităţile locale rezultate din atribuţiile munici­piului ca unitate administrativ-teritorială specifică ce îmbină atribuţiile unităţii administrativ-teritoriale atît de nivelul întîi, cît şi de nivelul doi, precum şi din atribuţiile delegate de stat.

Bibliografie

1. Ion Creangă, Curs de drept administrativ, Vol. I, Chişinău: Editura EPIGRAF. 2003
2. Maria GH. Orlov, Drept administrativ (note de curs), partea I, Chişinău, 1999; partea II; Chişinău, 2000; 2001 – ediţie revăzută.
3. http://ro.wikipedia.org/wiki/Chi%C8%99in%C4%83u