Administrație publică

În conformitate cu noţiunile ştiinţei administraţiei sistemul autorităţilor şi instituţiilor puterii executive intră, ca întreg şi prin părţile sale componente, în relaţii cu alte autorităţi sau instituţii aparţinînd altor sisteme, precum şi cu alte componente ale societăţii civile. Aceste relaţii sunt relaţii administrative. Ele nu sînt uniforme, cunoscînd diferenţieri şi avînd particularităţi în funcţie de componentele între care se stabilesc.

Structurarea relaţiilor administrative prin prisma sistemului politic poate fi făcută după apartenenţa lor în: relaţii interne şi relaţii externe. Relaţiile interne se stabilesc între autorităţi şi în cadrul structurilor organizatorice ale instituţiilor administrative. În ceea ce priveşte relaţiile autorităţii executive cu alte autorităţi ale statului, cele legislative sau judecătoreşti, trebuie subliniat faptul că acestea se bazează pe principiul separaţiei puterilor, ceea ce exclude subordonarea.[1]

Relaţiile interne între instituţiile administrative reprezentative ale autorităţii sînt:

1. Relaţiile autorităţilor puterii legislative

Aceste relaţii dau expresia dreptului de control parlamentar asupra executivului şi se materializează în atribuţiile constituţionale ale Parlamentului în legătură cu organizarea şi funcţionarea autorităţilor executive.

2. Relaţiile autorităţilor puterii judecătoreşti sînt relaţii de colaborare şi au în vedere, pe de o parte, obligaţiile executivului de a asigura condiţiile funcţionării justiţiei, iar, pe de altă parte, au dreptul de a participa la constituirea autorităţilor puterii judecătoreşti.
3. Relaţiile autorităţilor puterii executive prin care se stabilesc şi aplică prevederile proprii şi ale celorlalte autorităţi.

În cadrul sistemului administrativ există o serie de particularităţi care se regăsesc în următoarele categorii de relaţii administrative, exemple: relaţiile de autoritate stabilite în cadrul legislativ, relaţiile funcţionale, relaţiile de colaborare, relaţiile de reprezentare între titularul de posturi şi/sau funcţii de conducere care intră în legătură cu alte persoane din afara sau din interiorul propriului sistem administrativ, dar şi din străinătate.

Relaţiile externe se stabilesc între diferite componente ale structurii sistemului administrativ şi alte categorii de organizaţii publice sau private si/sau persoane fizice. Acestea pot fi:

- relaţii cu autorităţile autonome;

- relaţiile cu organizaţiile neguvernamentale;

- relaţiile cu agenţii economici;

- relaţiile cu persoanele fizice.[2]

În cadrul subsistemului organizatoric al managementului public există relaţiile organizatorice reprezentate de ansamblul legăturilor dintre componentele structurii lor organizatorice. Acestea reflectă complexitatea raporturilor care se stabilesc între componentele primare posturi sau funcţii publice de conducere şi execuţie şi autorităţi, instituţii, compartimente ale structurii lor organizatorice.

Relaţiile organizatorice din instituţiile publice se pot divide în funcţie de conţinutul lor în:

1. Relaţii de autoritate instituite prin intermediul unor acte normative, exercitarea lor fiind deci obligatorie. În această categorie se includ următoarele trei tipuri:

- Relaţii ierarhice;

- Relaţii funcţionale;

- Relaţiile de stat major.

2. Relaţii de cooperare
3. Relaţii de control
4. Relaţii de reprezentare

Relaţiile nu sînt uniforme şi cunosc diferenţieri avînd particularităţi în funcţie de componentele între care se stabilesc.

Componentele relaţiilor politico-administrative pot fi influenţate considerabil atît ca număr, cît şi ca structură de către noii funcţionari publici intraţi în sistem. Ei au misiunea de a pune în aplicare programele administrative, economice şi politice ale partidelor care i-au propulsat sau i-au numit în postul sau funcţia publică respectivă. Prin urmare, influenţa politicului este considerabilă dacă se are în vedere faptul că posturile şi funcţiile cheie din sistemul administrativ sînt supuse unui proces continuu de schimbare, generat de mutaţiile în viaţa politică a unei ţări. Din păcate, astfel de situaţii sînt frecvente în ţările în curs de dezvoltare şi slab dezvoltate şi au consecinţe negative asupra funcţionalităţii sistemului administrativ, economic şi social.

Raportul dintre sistemul politic şi societate nu se limitează numai la determinările şi influenţele psihologice pe care le exercită politicul asupra so­cietăţii. Acest raport presupune şi rolul activ al sistemului politic de influe­n­ţare a societăţii. Este vorba de un complex de relaţii reciproce între sistemul politic şi societate în care regimul politic realizează un rol deosebit de impor­tant în transformările care se petrec în colectivitate şi anume:

• formează ideologia educaţiei civice în cadrul infrastructurilor sociale;
• puterea politică se evidenţiază ca izvor al instituţiilor şi al dreptului;
• contribuie la dezvoltarea socială şi economică a societăţii;
• contribuie la fundamentarea concepţiilor de securitate şi colaborare în concordanţă cu standardele internaţionale;
• participă la elaborarea strategiilor de integrare în infrastructurile eco­no­mice şi politice atît pe plan european cît şi mondial.

În acelaşi timp nu poate fi omis faptul că, în practica vieţii sociale şi de stat puterea politică este exercitată în cadrul celor mai largi dimensiuni soci­a­le, de către autorităţile administraţiei publice, ele fiind acelea care sunt inves­ti­te într-un mod aproape exclusiv să asigure realizarea politicii interne şi exter­ne a statului” [3]. Aici se înscriu şi exigenţele cetăţenilor faţă de puterea politică, unde ce­tă­ţenii văd în guvern instituţia cea mai indicată a le satisface nevoile urgente, in­stituţia destinată a inventa noi forme de administrare publică care să fie ca­pa­bilă a înlătura neajunsurile vieţii cotidiene. Deci, rolul principal la realizarea valorilor politice formulate de puterea pu­blică îl are cetăţeanul ca titular de drepturi şi competenţe, care participă la ac­tivităţile care se desfăşoară în cadrul sistemului politic (fie în calitatatea sa de consultant ai guvernanţilor, fie ca participant activ la realizarea activi­tă­ţi­lor administraţiei publice, etc.).

Designul instituţional al guvernării poate fi structurat în două mari mo­duri. Primul, cel totalitaro-autoritar, în care administraţia publică nu este divi­zată de puterea politică. Cel de a-l doilea, democratic, în care există o diviza­re în cadrul guvernării între politic şi administrativ. În această ordine de idei, serviciul public poate fi fie politizat, fie nu. B.G.Peters şi J.Pierre definesc noţiunea de politizare, cu referire la serviciul public, ca “substituirea de către criteriile politice a criteriilor bazate pe merit în selectarea, menţinerea, pro­mo­varea, premierea şi disciplinarea membrilor serviciului public.”[4]

Instituţionalizarea separării poziţiilor politice de cele administrative de­cu­r­ge din exigenţele  democratice faţă de sistemul politic. Sistemul politic de­mocratic este bazat pe contrabalansarea reciprocă o instituţiilor şi componen­te­lor puterii şi evitarea concentrării puterii. Din alt punct de vedere, plura­li­s­mul şi alegerile libere care provoacă schimbarea partidelor de guvernământ ne­cesită existenţa unui mecanism care ar asigura stabilitatea[5] şi continuitatea sistemului politic şi a statului ca principala instituţie politică.

Esenţa conexiunilor dintre fenomenul politic şi sistemul administraţiei pu­blice este determinată de principiile consfinţite în normele constituţionale. Indiferent de forma constitiţiei sau de conţinutul acesteia, im­po­r­tant este faptul că puterea este încadrată în stat, că prin elaborarea constituţiei a căpătat abilitarea juridică şi că numai ea (puterea politică), are capacitatea de a se transforma dintr-o putere de fapt într-o putere de drept. Puterea politică este izvorul dreptului, prin intermediul instituţiilor şi, în mod special, prin intermediul celei mai însemnate dintre ele: statul. Este im­po­sibil a disocia statul de puterea politică a cărui creier este. Puterea politică, prin canalul aparatului etatic, trebuie să decidă care norme vor fi edictate, ca­re drepturi vor fi acordate cetăţenilor, care puteri vor fi conferite corpurilor intermediare – colectivităţilor publice, intreprinderilor, societăţilor, asociaţii­lor, etc[6].

M.Weber aprecia birocraţia prin câteva caracteristici definitorii, printre care şi unele ce intră în contradicţie cu politizarea acestora – selectarea can­di­daţilor în baza calificării speciale ale acestora, remunerarea se concretizează în forma bănească, funcţia este unica sau cel puţin activitatea principală a persoanei ce o ocupă, creşterea în carieră în baza superiorităţii sau a meri­te­lor. [7]

Indiferent că abordăm serviciul public în contextul statului weberian sau în cel al Noului Management Politic (NMP), sau prin prisma altor viziuni re­fe­ritor la administraţia publică contemporane în curs de afirmare, delimitarea politicului de administrativ este strict şi vital necesar. NMP mai mult ca statul weberian insistă asupra realizării acestei delimitări, ea fiind una din princi­pi­i­le fundamentale ale acestuia.[8]

Inexistenţa delimitării dintre politicieni şi birocraţi este periculos pentru stat şi societate din mai multe considerente. Profesionalismul serviciului pu­b­lic este pus la îndoială în cazul politizării acestuia. Obiectivitatea, impar­ţi­a­li­tatea şi profesionalismul există doar în cazul în care ei sunt independenţi şi pro­tejaţi de presiuni politice excesive. O problemă importantă constă în faptul că în acest caz principiul neutralităţii politice a serviciului public profesional este violat. Ca rezultat politicile publice nu sunt coerente şi previzibile. Pla­ni­ficarea carierei funcţionarilor publici este dificilă şi are o influenţă nefastă asu­pra capacităţii administrative, din perspective acumulării experienţei şi îm­bunătăţirea managementului şi măiestriei. Politizarea excesivă creează im­pe­dimente introducerii unui management al resurselor umane unificat în sec­to­rul public, ca rezultat există o evaluare subiectivă a performanţelor func­ţi­o­na­rilor publici. Funcţionarilor publici nu li se oferă garanţii printro protecţie legală de la o intervenţiile în activitatea lor profesională sau contra conce­di­e­rea pe motive politice, fapt ce negativ influenţează atractivitatea şi profe­si­o­na­lismul serviciului public.

În cazul politizării administraţiei publice, pentru funcţionari mai puţin co­ntează responsabilitatea în faţa cetăţenilor, ci în primul rând are importanţă atitudinea conducerii politice, în acest caz loialitatea ar putea fi mai impor­ta­n­tă ca profesionalismul şi respectarea cetăţenilor.

O deficienţă care se manifestă intens în cadrul societăţilor aflate în trans­formare este cea că administraţia publică nu poate funcţiona eficient în co­n­di­ţi­ile transformărilor, inclusiv a celor politice. Dependenţa administraţiei de po­litic periclitează stabilitatea statului, micşorează capacitatea administrativă a acestuia şi micşorează calitatea serviciilor publice. Ori serviciul public tre­bu­ie să asigure stabilitate şi flexibilitate administraţiei publice, capacitatea de a fi receptivă la cerinţele societăţii.

Din contra, delimitarea dintre poziţiile politice şi administrative creează premise pentru un nou tip de relaţii dintre politicieni şi birocraţie şi asigură o nouă percepere a profesionalismului funcţionarilor publici. Necesitatea cre­ă­rii unui serviciu public profesionist şi neangajat politic este cauzat de câteva consideraţii. În primul rând, reprezintă o modalitate eficientă de combatere a corupţiei. Nu doar a corupţiei sub aspect financiar, dar şi a celei politice. În râ­ndul al doilea, aceasta asigură continuitatea, mai ales în situaţiile când exis­tă o instabilitate guvernamentală. Noul guvern poate începe activitatea ime­di­at fără a pierde mult timp pentru formarea echipei şi cu un grup de func­ţi­o­nari competenţi să înceapă a implementa politica. În rândul al treilea, se asi­gu­ră continuitatea structurii de expertiză, dispare necesitatea angajării de fie­ca­re nou guvern a noilor experţi, prin existenţa deja a acestora. În rândul al pa­trulea, există cunoaşterea modalităţii de funcţionare a sistemului statal pe­ntru realizarea dorinţelor noului guvern. În rândul al cincilea, este contra­bala­n­sarea analitică al entuziasmului politic al miniştrilor. Politicienii deseori ap­li­că politicile sale, chiar şi în situaţiile în care realitatea şi factorii presupun o modificare a acestora. Serviciul public constructiv şi loial poate asigura o ex­pe­r­tiză a noilor idei a guvernului şi a preîntâmpina realizarea unor activităţi deficiente, imperfecte, utopice sau de a le corecta şi de a le perfecţiona.[9]

Astfel, delimitarea funcţiilor politice de cele administrative în cadrul ser­vi­ciului public este o condiţie indispensabilă edificării statului democratic şi a funcţionării eficiente a statului, a administraţiei publice.

[1] Androniceanu A. Managementul Public. – Buc.: Editura Economică, 1999, - p. 76

[2] Alexandru I. Structuri, mecanisme şi instituţii administrative. – Buc.: Sylvi, 1996, - p. 105

[3] Constituţia Republicii Moldova. – Ch.: Iulian, 2004, - p. 40

[4] Peters B. G., Pierre J. (eds.) Politicisation of the Civil Service in Comparative Perspective: The Quest for Control. – London, New York: Routledge Studies in Governance and Public Policy, 2004, p.2.

[5] Tanasă R. Stabilitatea social-politică a Republicii Moldova. // Republica Moldova la începutul mileniului III: realităţi şi perspective. / Coord. V.Moşneaga. – Chişinău: USM, 2001.

[6] Dvoracek M.V. Drept administrativ.  – Iaşi, Editura Fundaţiei „Chemarea”, 1993, p.9

[7] Масловский М.В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая соци­о­логия. – Нижний Новгород: ННГУ, 1997, p.24.

[8] Spanou C. Abandonner ou renforcer l’état webérien? // Revue française d’administration pub­lique, 2003, nr.1-2, (nr.105-106).

[9] Mountfield R. Senior civil service appointments: impartiality and political neutrality in demo­c­ratic transitions. // Democratic Transition: Senior Civil Servants and the Political–Admi­ni­st­ra­ti­ve Interface. Ed. S.Sokolyk. – Kyiv: K.I.S. Publishers, 2005, p.40.