Pe parcursul secolului al XVIII – lea, în organizarea administraţiei statului are loc un oarecare progres, se înfiinţează unele servicii noi, printre care şi aşa-numitul vornic al obştilor, comparabil cu un minister din ziua de azi, condus de un vornic al obştilor, ajutat de consiliu de boieri şi de negustori. Toţi aceşti reprezentanţi care cârmuiau ţara nu primeau o plată specială. Ei trăiau pe contul populaţiei, strângând în folosul lor anumite impozite şi însuşindu-şi o parte din amenzi.[1]
Începând cu sec. XIX, când Basarabia devine o gubernie rusească, forma de administrare se schimbă, schimbând şi unele tipuri de relaţii între reprezentanţii puterii de stat. Administraţia de stat se compunea din două departamente şi din adunarea lor comună. Departamentul avea în subordine sa ispravnici, şefi de poliţie şi alţi funcţionari ai administraţiei locale.[2]
În această perioadă organizarea administrativă constituia o subordonare exclusivă faţă de comandamentul armatei care înlocuia organele centrale de conducere.
Sub influenţa administraţiei ruse, după anul 1818 Administraţia Basarabiei se modifică din nou. Organul suprem de conducere a ţării devine Consiliul Suprem, care avea prerogative administrative şi judecătoreşti. Consiliul suprem nu depindea de organele imperiale, de consiliul de miniştri, iar în chestiuni secundare avea putere hotărâtoare. El era supus direct al împăratului şi Consiliului de Stat.
Anul 1828 pune începutul altei etape de administrare a Basarabiei. A fost adoptată şi publicată “Legiunea relativă la administrarea Basarabiei”. În articolele introductive ale noii Legi exista o dispoziţie importantă, conform căreia, asupra provinciei se extindea legislaţia rusă de administrare.
Prin această dispoziţie se introduce în Basarabia organizarea administrativă rusă. Basarabia devine o provincie a ţinutului Novorosia, administraţia căreia era formată din următoarele instituţii:
- Sfatul oblastei;
- Direcţia oblastei;
- Palatul Haznalei;
- Tribunalul Corecţional;
- Tribunalul Civil;
- Tribunalul Conştiinţei.
Aceste instituţii de reprezentare erau independente una faţă de alta şi toate se supuneau Sovietului Suprem al Guberniei.[3]
Totodată au fost formate instituţii care erau subordonate direct ministerelor: Direcţia poştelor; Direcţia Carantinelor; Direcţia Vămilor; Direcţia Lacurilor. În ţinut au fost instituite tribunale şi introduşi noi funcţionari: administratul financiar, procurorul judeţean, medicul.
Direcţia orăşenească se ocupa de chestiuni judecătoreşti, poliţieneşti şi gospodăreşti. Referitor la instituţiile noi introduse în Basarabia, în lege se menţiona că ele trebuie să se conducă de dispoziţiile comune ale imperiului. Între ministerele imperiului şi direcţiile noi formate în Basarabia s-au stabilit relaţii de autoritate ierarhică şi de control.
Instituirea sistemului rusesc de administrare în ansamblu în prima jumătate a secolului al XIX-lea în organizarea administrativă a Basarabiei a cunoscut mai multe etape:
- Prima etapă cuprinde anii 1812-1818 şi se caracterizează prin administrarea provizorie a Basarabiei;
- A doua etapă constituie aşa-numita perioadă de „autonomie” care se încadrează în limitele cronologice: 1818-1828
- Cea de-a treia etapă se soldează cu suprimarea „autonomiei” şi transformarea Basarabiei într-o regiune Rusească;
- Etapa a patra începe în 1873, cînd Basarabia, sub aspect administrativ a fost organizată ca o gubernie rusească ordinară.
La momentul anexării estului Moldovei istorice, teritoriului dintre Prut şi Nistru includea trei regiuni cu regim administrativ diferit: ţinuturile moldoveneşti, sudul populat de tătari şi raialele turceşti.[4]
În cursul procesului de instituire a sistemului rusesc de administrare, s-a format guvernul regional al Basarabiei, confirmat de către Ţarul Alexandru I în anul 1812. Iar confirmarea regulilor de administrare provizorie a Basarabiei situau guvernatorul civil în fruntea administraţiei, în competenţa căruia se aflau toate problemele interne ale regiunii. Guvernatorul civil se afla în subordonarea directă a comandantului armatei dunărene. Acesta era în măsură să selecteze consilierii şi îi punea instanţei superioare spre aprobare. Pe lîngă guvernator era situată cancelaria, funcţionarii căreia erau numiţi de către guvernator.
Cele două departamente ale guvernului se ocupau de probleme publice diferite. Primul departament era responsabil de probleme legislative, chestiuni religioase, activitate judecătorească, poliţie şi învăţămînt. În sfera de activitate a celui de-al doilea departament intrau: statistica, populaţia, veniturile, vămile, comerţul şi industria.[5]
Administraţia rusească, conform regulamentului, se compunea de asemenea din adunarea comună a celor două departamente. Adunarea comună era constituită din preşedinte, în persoana guvernatorului civil şi din toţi consilierii departamentelor ca membri. Adunarea lua în deliberare şi examina dosarele venite în apel de la departamente, precum şi cele propuse de guvernator.
Oraşul de reşedinţă a fost numit Chişinăul şi iniţial au fost menţinute instituţiile administrative locale şi vechea împărţire administrativ-teritorială în nouă ţinuturi: Orhei, Hotin, Soroca, Iaşi (Făleşti), Bender, Hotărniceni, Codru, Greceni şi Tamarov.
În contextul dat guvernul ţarist a continuat eforturile de consolidare a administraţiei regionale, concentrînd puterea militară şi civilă în mînile unei singure persoane. În acest scop, în iunie 1813 primul guvernator Scarlat Sturza a fost demis. În locul său a fost numit generalul Harting, care era destul de departe de interesele adevărate ale moldovenilor şi care pleda pentru introducerea în regiune a instituţiilor ruseşti de tip gubernial.
Insistenţa cu care Harting dorea să suprime autonomia Basarabiei a alarmat nobilimea locală. Ca o consecinţă a acestui fapt s-a format o opoziţie a boierilor basarabeni în frunte cu mitropolitul Gavriil Bădulescu-Bodoni.[6] În anul 1814 boierii moldoveni, prin intermediul mitropolitului au adresat petiţii ţarului, consiliului de miniştri şi consiliului de stat în care au contestat învinuirile guvernatorului la adresa lor şi au cerut punerea în drepturi a boierimii moldovene.
În februarie 1815 la Petersburg a fost creat un comitet pentru alcătuirea noului regulament de administrare a Basarabiei, ce s-a soldat cu introducerea în Basarabia a instituţiei de rezident imperial (namesnic).
Instituirea funcţiei de rezident imperial, limitarea drepturilor guvernatorului şi guvernului regional au constituit o nouă etapă în calea limitării autonomiei basarabene. Anume acest moment presupune începutul procesului de reorganizare a administraţiei basarabene pe principiile unei mai mari centralizări a puterii.
Numirea general-locotenentului Bahmetiev în funcţia de rezident imperial în anul 1816 a fost însoţită de o instrucţiune, care prevedea obligaţiunile namesnicului Basarabiei.[7] Printre cele mai importante puncte ale acesteia erau: administrarea Basarabiei conform regulamentelor existente şi elaborarea unui nou regulament de administrare a Basarabiei.
Relaţia dintre noua administraţie şi băştinaşi era una la fel de încordată ca şi cea a nobilimii. Problema atitudinii populaţiei băştinaşe faţă de noile organe de administrare ce se instituiau în Basarabia este reflectată în diferite documente ale timpului.
Sistemul administrativ rusesc în Basarabia avea din primii ani după anexiune un puternic contrastat faţă de obiceiurile locale pe de o parte şi de infiltrarea funcţionarilor ruşi în administraţia centrală şi locală pe de altă parte. Organizarea administrativă fiind subordonată exclusiv comandamentului armatei dunărene, care substituia organele centrale de conducere.
Noua lege cu privire la organizarea administrativă a Basarabiei promulgată de către ţar în 1818 fixa schimbările calitative ce au avut loc în administrarea acestui ţinut pe parcursul primilor ani de la anexarea acesteia la Imperiul Rus. Sub aspect juridic ţinutului i s-a confirmat oficial statutul de Regiunea Basarabia, ceea ce presupunea o unitate administrativ-teritorială străină nerusească.
Conform noii legislaţii, s-a modificat structura sistemului de administrare şi divizare administrativ-teritorială a regiunii. S-a micşorat numărul ţinuturilor de la 7 la 6, fiind lichidate ţinuturile Soroca şi Greceni, s-a format unul nou Akkerman. Noua divizare includea: ţinutul Hotin cu centrul administrativ la Hotin, ţinutul Iaşi cu centrul la Bălţi, ţinutul Orhei cu centrul la Chişinău, ţinutul Bender cu centrul la Bender, ţinutul Akkerman cu centrul la Akkerman şi ţinutul Ismail cu centrul la Ismail.[8]
Acest nou regulament stabilea un nou sistem al instituţiilor administrative centrale şi locale. Iar acţiunile prevăzute în regulament aveau drept scop întărirea aparatului de cancelarie, reducerea numărului funcţionarilor, delimitarea strictă a funcţiilor, întărirea controlului asupra aparatului administrativ.
Organul suprem de conducere al Basarabiei era Consiliul Suprem (Verhovnîi Sovet), care avea prerogative administrative şi judecătoreşti. Consiliul Suprem era supus direct împăratului şi Consiliului de Stat. Hotărîrile se luau cu majoritate de voturi, nu erau supuse apelului şi se executau imediat.[9]
În următoarea perioadă politica ţaristă în ţinut era orientată spre centralizarea administrativă a acestuia şi apropierea lui de mentalitatea şi activitatea ce domnea în cadrul Imperiului Ţarist. Astfel în anul 1828 este creat Institutul pentru administrarea ţinutului Basarabiei, care prevedea lichidarea funcţiei de rezident, crearea aceloraşi organe de conducere şi administrare ca şi în guberniile ruseşti, abolirea autonomiei oblastei Basarabia, întocmirea întregii documentaţii în organele administrative de stat numai în limba rusă.
În aceste condiţii actul de la 1818 deschidea calea aplicării dreptului public şi al administraţiei ruseşti în Basarabia şi acest lucru în ciuda afirmaţiilor că în regulamentul din 29 aprilie 1818 şi-au găsit expresie instituţiile guvernului rus cu privire la păstrarea organizaţiei vechi.[10]
Începînd cu anul 1828 începe ce-a de-a treia etapă a transformărilor administrative în Basarabia. La iniţiativa rezidentului plenipotenţiar Voronţov a fost creată o comisie, pentru reforma administraţiei, care urmărea scopul de a transforma Basarabia în gubernie.
Acest act spre deosebire de regulamentul din 1818 sublinia categoric că la baza ei stau consideraţiile definitive ale autorităţilor de la Peterburg referitoare la instituirea administraţiei Basarabiei. Dispoziţia din compartimentul introductiv al noii legi preciza extinderea legislaţiei ruse de administrare gubernială asupra provinciei.
În capul administraţiei civile se afla guvernatorul civil, numit direct de împăratul rus. Administraţia provinciei era formată din următoarele organe:
- Sfatul oblastei;
- Direcţia oblastei;
- Palatul haznalei;
- Tribunalul corecţional;
- Tribunalul civil;
- Tribunalul Constituţional.[11]
La nivel local sistemul administrativ din Basarabia a cunoscut influenţele puternice ale sistemului administrativ rusesc. Reforma reală a sistemului local de administrare s-a produs la scurt timp după intrarea Basarabiei în cadrul Imperiului Rus.
În regiune au fost instituite funcţiile de arhitect regional şi de inginer-hotarnic. A fost creat oficiul cadastral al regiunii, în componenţa căruia erau: preşedintele, patru membri aleşi de nobilimea locală şi confirmaţi de către Consiliul Suprem, agromensorul regional numit de autorităţile ruse şi confirmat de namesnic. A fost creată direcţia sanitară regională. În fiecare ţinut a fost angajat un medic cu un ajutor.[12]
Ţinuturile erau divizate în ocoale cu cîte un ocolaş în frunte, iar în sate funcţiile administrative şi poliţieneşti erau îndeplinite de vornici. Oraşele erau administrate de dume orăşeneşti şi de consilii de breaslă, după modelul celor ruseşti.
Principiile de activitate a zemstvei după 1870 au fost extinse şi asupra administraţiei oraşelor, gospodărirea cărora a evadat de sub tutela funcţionarilor administrativi obişnuiţi. În oraşe apar aşa-numitele zemskie upravî.
În diferite perioade de timp sistemul administraţiei publice locale din Basarabia a fost determinat de politicile implementate fie la nivelul cel mai înalt al politicilor ţariste, fie la cel al diferitor guvernatori sau subguvernatori ce s-au perindat în regiune în perioada discutată. Cert este însă faptul că asemeni nivelului central de administrare, nivelul local a fost marcat puternic de interferenţele puternice, deseori străine ale sistemului administrativ imperial rusesc.
Sistemul de administrare autonomă al Basarabiei a funcţionat o perioadă relativ scurtă de timp. Cu toate că au fost introduse noi instituţii administrative, aceste reformări nu au schimbat mult starea de lucruri existentă în ţinut. În realitate aşa-zisa autonomie administrativă purta un caracter pur formal, iar tentativele întreprinse erau în mare măsură propagandistice.
Implementarea sistemului de administrare rusesc în Basarabia a curmat practic sistemul tradiţional de administrare, care a condus practic la excluderea din practica administrativă a formelor şi structurilor administraţiei tradiţionale moldoveneşti. Acesta constituie cel de-al treilea tip de administrare străină – după cel otoman (început în anul 1484 cu implantarea pe litoralul sudic al ţării) şi cel austriac (produs după anexarea nordului Moldovei, a Bucovinei în 1775).[13]
[1] Ibidem
[2] Boldur A. Autonomia Basarabiei sub dominaţie rusească 1812-1828. – Ch.: 1929. – p. 59.
[3] Ibidem
[4] Roman A. – Op. cit. – p. 188.
[5] Бессарабский статистический комитет. Записки, Т. 3., - Ch.: 1868. – p. 109.
[6] Феодоров Г.С. Государственное-административное устройство и местное право Бессарабии (1812-1817). Ch.: 1974. – pp. 49-50.
[7] Cazacu P. Moldova dintre Prut şi Nistru. 1812-1918. – Ch.: 1992. – p. 129.
[8] Зеленчюк В. Население Бессарабии и Поднестровия в XIX в. – Ch.: 1979. – p. 91.
[9] Niculiţă A. Organizarea administrativă a Basarabiei în prima jumătate a sec. al XIX-lea. // Administrarea Publică, 1995, nr. 2. – p. 33.
[10] Roman A. – Op. cit. 207.
[11] Ibidem
[12] Cazacu P. Op. cit. – p. 156.
[13] Roman A. Op. cit – pp. 231-232.