Republica Moldova suferă modificari esenţiale în toate domeniile de natură să faciliteze aşezarea ei ca stat în rîndul ţărilor avansate. Dar aceste schimbări de ordin politic, social, economic nu pot fi înfăptuite fără o buna organizare şi funcţionare a administraţiei publice.
Andre de Laubadere caracterizează administraţia publică ca un ansamblu de autorităţi, de agenţi şi organisme însărcinate, sub impulsul puterii politice, de a asigura multiplele intervenţii ale statului modern.[1]
Astfel cînd abordăm importanţa administraţiei publice trebuie de pornit de la conţinutul acesteia adică de la acele activităţii cu caracer prestator şi jurisdicţional pe care le realizează in vederea realizării interesului general naţional sau local. Astfel eficienţa administraţiei publice depinde în mare parte de procesul decizional şi deciziile administrative ce sunt produsul acestuia. Este foarte greu de formulat într-o singură definiţie noţiunea de decizie administrativă. Cu alte cuvinte decizia administrativă reprezintă elelementul central al activităţii desfăşurate de structurile administraţiei publice pentru realizarea sarcinilor de conducere şi organizare.
În concepţia lui Fayol a administra înseamnă a planifica, a organiza, a coordona, a controla şi a conduce,[2] astfel putem deduce că administraţia publică este un sistem complex ce are la bază decizia administrativă la toate etapele activităţii sale.
Astfel decizia apare ca un element caracteristic al activităţii umane din cadrul administraţiei publice, ea este elementul esenţial al oricărei activităţi umane, este un proces al gîndirii, ce are ca finalitate atingerea unui scop şi selectarea mijloacelor pe care urmează să le utilizeze pentru atingerea acelui scop. În acest sens, se cunoaşte că aproape în orice moment omul este pus în faţa unui număr, mai mare sau mai mic, de alternative generate fie de mediul extern, fie de mediul intern, activitatea sa fiind determinată de capacitatea de a le compara, evalua, alege şi a decide dintre toate pe cea mai adecvată. Astfel administraţia va fi analizată prin prisma eficienţei sale, adică în ce măsură a fost capabilă să aleagă cele mai bune alternative.
În acest context putem menţiona că decizia este o determinantă, mai ales pentru persoanele care se găsesc în afara sistemului administraţiei publice şi în raport cu care lucrează acest sistem, organizînd executarea şi executînd legea cu ajutorul deciziei administrative.
În general, prin conceptul de decizie se înţelege terminarea normală a deliberării într-un act voluntar, iar obiectul său este să opereze alegeri de scopuri şi mijloace.
Cît priveşte decizia administrativă Corneliu Manda o defineşte ca o manifestare de voinţă a administraţiei, premărgătoare unei acţiuni sau inacţiuni, prin care se optează pentru o variantă în vederea realizării unui scop[3], - deci este un act raţional.
În concepţia autorului acestei definiţii, geneza unei decizii implică următoarele codiţii.
- Alegerea între mai multe linii de conduită, atîta timp cît cel care trebuie să decidă nu
- şi-a exprimat opţiunea pentru una dintre variante nu se poate vorbi de decizie fiindcă trebuie să aleagă o variantă ca cea mai bună. În ceea ce priveşte activitatea administraţiei publice, cadrul său este foarte bine definit de actele normative, ca atare, functionarii publici şi autorităţile administrative vor face alegere dintre mai multe situaţii de apreciere, numai cînd au o asemenea opţiune prestabilită legal. Atunci, cînd legea prevede expres ce trebuie să facă autoritatea administraţiei publice nu mai putem vorbi de o decizie administrativă,ci de un domeniu de executare. Una din trăsăturile deciziei deciziei administrative este capacitatea de a alege.
- Alegerea să fie conştientă, precedată de o deliberare, gestul sau impulsul instinctiv nu poate constitui o decizie. O altă trăsătură este faptul ce reprezintă un proces cognitivo-raţional.
- Alegerea trebuie să aibă unul sau mai multe scopuri. Această condiţie pune în valoare decizia faţă de celelalte activităţi umanice cuprind scopul in ele însele. O altă trăsătură deci este existenţa unui scop.
- Alegerea trebuie să conducă la acţiune. Decizia, în cazul acestei condiţii, reprezintă actul luat după deliberare, care pregăteşte declanşarea unei acţiuni ce asigură o anumită acţiune. Dacă decizia nu duce la acţiune ea este o simplă declaraţie de intenţie. Astfel putem concluziona că decizia este premărgătoare acţiunii.
Numai existenţa cumulativă a acestor patru elemente ne vorbeşte despre existenţa unei decizii, dacă unul lipseşte respectiv nu putem vorbi despre existenţa unei decizii administrative.
În acest context, decizia administrativă prezintă o importanţă deosebită prin aceea că asigură comportamentului uman o anumită coeziune în cadrul diferitelor colectivităţi umane în care acţionează organele administraţiei publice, pe baza şi în executarea legii.
Antonie Iorgovan defineşte decizia administrativă ca fiind categoria deciziei speciale prin care se determină soluţii juridice şi nejuridice de organizare a administraţiei publice prin transpunerea în practică a valorilor în normele politice şi actele organizării puterii de stat.
Din această definiţie putem să deducem următoarele caracteristici:
- decizia presupune cu necesitate existenţa mai multor variante din care trebuie aleasă una;
- decizia este un act complex, fiind în esenţă concretizarea voinţei unui anumit subiect în vederea reglării raporturilor sociale;
- decizia în sine, nu trebuie confundată cu procesul decizional, raportul dintre ele fiind de la conţinut la formă.
O altă definiţie cu un conţinut mai mult sistemic este dată de Armenia Androniceanu, ea defineşte decizia administrativă ca un proces comlex de alegere a unei variante decizionale din mai multe posibile, în vederea realizării unui obiectiv al administraţiei publice şi care influenţează activitatea a cel puţin unei alte persoane din sistem, a sistemului în ansamblu lui sau a societăţii, în general.[4]
Din această definiţie putem formula următoarele concluzii:
- Este rezultatul colaborării dintre mai multe persoane din compartimentele structurii administrative din interior cît şi din afară;
- Volumul mare de informaţii;
- Presupune derularea unui proces în mai multe etape;
- Este avizată de una sau mai multe persoane;
- Este rezultatul mai multor persoane;
- Implică responsabilitatea mai mulor persoane titulare ale unor funcţii publice.
Analizînd noţiunea de decizie ne induce la ideea că aceasta reprezintă o simbioză, ce se realizează între înţelegere şi voinţa, ca elemente fundamentale.
Înţelegerea. Ansamblu operaţiunilor raţionale şi psihice ale gîndirii alcătuiesc facultatea de înţelegere a omului. Ca atare, a înţelege înseamă a concepe, a judeca, dar şi a avea emoţii şi sentimente. Ca element al deciziei, înţelegerea trebuie să se realizeze după anumite proceduri grupate, în cadrul general al discuţiilor sau al deliberării.
Deliberarea cuprinde trei etape:
- Determinarea obiectului deciziei ce urmează a fi luată.
- Analiza subiectului deliberării.
- Propuneri de măsuri.
Voinţa. Indiferent cît de profundă este o analiză şi de clară opinia formată cu privire la scopul propus ori la obiectivul urmărit sau la mijloacele necesare realizării acestuia, oamenii trebuie să se hotărască într-un anumit sens, aceasta trebuie să reprezinte expresia voinţei sale. Voinţa are ca efect, pe de o parte, eliberarea energiilor umane în vederea relizarii scopului propus fiind, astfel, elementul esenţial al deciziei, iar pe de altă parte, o manifestare a autorităţii adminisrative, în exercitarea puterii publice a statului sau a unei colectivităţii locale.
Voinţa celor care decid este determinată, fără îndoială, de înţelegere, care o disciplinează, o orientează şi o metodizează. Voinţa se distinge de înţelegere prin responsabilitatea pe care o antrenează, ea implicînd şi anumite riscuri, concretizate în eşecuri, practic, în neatingerea scopului sau obiectivului propus.
Contopirea celor două elemente. Cele două elemente ale deciziei, înţelegerea şi voinţa nu se situiază în acelaş plan. Primul face apel la judecată, cel de-al doilea ţine de caracter. De aceea, între cele două elemente ale deciziei trebuie să existe o succesiune logică, astfel, încît, deliberarea va precede voinţa, într-o decizie bine fundamentată. Voinţa trebuie să se bazeze pe înţelegere, pe judecată, judecată de scopul urmărit.[5]
Pentru ca decizia să-şi atingă mai bine obiectivele faţă de ea se înaintează următoarele cerinţe:
- Să aibă un caracter realist.
Această presupune rezolvarea unei situaţii prin fundamentarea unei decizii administrative care implică în prealabil o evaluare cît mai completă a situaţiei de fapt, respectiv a contextului naţional şi sau a particularităţilor înregistrate în unitatea administrativ-teritorială unde urmează a fi aplicată. În acest sens, se recomandă luarea în cosiderare a problemelor specifice zonei şi prin urmare a intereselor sociale generale locale.
În ceea ce priveşte actele normative care au o valabilitate pe întreg teritoriul ţării, trebuie să reunească în conţinutul lor atît situaţiile generale, cît şi pe cele specifice, prin urmare să ia în considerare obiectivele generale ale societăţii în ansamblul ei, dar şi pe cele derivate şi specifice.
- Să intervină în timp util.
Pentru fiecare decizie administrativă există o anumită perioadă în care decizia trebuie fundamentată şi aplicată pentru a putea fi satisfăcute anumite interese sociale, generale.
Pentru ca deciziile să poată fi adoptate în perioada optimă de timp, este necesară o previzionare a schimbărilor sociale, a mutaţiilor care pot interveni în timp în sistemul nevoilor sociale.
Această cerinţă se impune tot mai mult odată cu accelerarea ritmului schimbărilor şi creştere comlexităţii situaţiilor din unitatea adminisrativ-teritorială.
- Să aibă un caracter coerent.
Decizia adminisrativă se caracterizează prin coierenţa sa. Trebuie să se întemeieze pe deciziile anterioare şi să conducă în mod inevitabil la alte decizii viitoare, de aceea, coerenţa se situiază la un nivel ridicat tocmai pentru a putea răspunde exigenţelor tot mai mari ale interesului general. Astfel ea trebuie să reprezinte o punte de viitor între trecut, prezent şi viitor.
- Să fie oportună.
Prin urmare, pentru ca o decizie administrativă să contribuie pe deplin la realizarea scopului pentru care a fost emisă este necesar ca organul emitent să cunoască situaţia, respectiv conjunctura care a declanşat procesul decizional. Prin oportunitate, menţionează prof. I. Iovănaş, înţelegem realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cît mai mare, precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului propus. Un act adminisrativ inoportun, menţionează autorul, e posibil să fie legal, pe cînd un act ilegal nu poate fi emis ca oportun, pentru că ilegalitatea, într-un stat de drept, nu poate fi niciodată oportun.[6]
- Să corespundă formelor.
Îndeplinirea condiţiilor de formă la emiterea sau adoptarea actelor administrative reprezintă una din condiiţiile fundamentale ale valabilităţii lor. Formalismul reprezintă garanţia că în activitatea administraţiei publice sunt aplicate principiile care asigură respectarea drepturilor fundamentale ale cetăţenilor de către administratori. Textul actului administrativ trebuie să fie clar, precis şi corect redactat, pentru a nu produce confuzii şi interpretări diferite, să aibă un conţinut bine sistematizat, caracterul imperativ, înţelesul unor termeni, noţiuni utilizate să fie precizate, dacă este cazul, în chiar conţinutul actului, evitîndu-se noţiunile cu mai multe sensuri.[7]
Decizia administrativă nu poate fi abordată separat de procesul decizional, fiindcă însuşi conceptul de decizie presupune un proces, interdependenţa dintre decizia administrativă şi procesul decizional este vizibil şi în definiţia dată de Daniela Hîncu, decizia administrativă poate fi descrisă ca acţiune conştientă de selectare a unei variante preferate (numită „soluţie”) din mai multe posibile, alegeri bazate pe considerente economice, dar şi psihologice, sociologice, politice, etc.[8] Cu alte cuvinte decizia poate fi definită ca fiind cursul de acţiune ales în mod conştient pentru realizarea unuia sau mai multor obiective. Această alegere nu se realizează haotic ci în prezenţa unui proces şi context decizional.
Dicţionarul Enciclopedic ne dă următoarea difiniţie a noţiunii de proces (lat. processus) succesiunea de stări, etape, stadii prin care trec, în desfăşurarea lor temporală, diverse obiecte, fiinţe, fenomene etc.; evoluţie a unui fenomen, a unui eveniment, a unui sistem etc.; şir de operaţii prin intermediul cărora se efectuiază o lucrare, o transformare, se obţine un produs.[9]
Decizia administrativă este un rezultat, produs al procesului decizional care ia naştere în faza decizională şi care urmează a fi executată pentru aşi atinge scopurile propuse.
Contextul decizional este cadrul de împrejurări care determină submulţime de obiective relevante şi contează efectiv pentru decident în momentul luării deciziei pentru a rezolva o anume problemă – chiar dacă sistemul de valori rămîne mai larg şi relativ neschimbat.[10]
Elementele procesului decizional:
Obectivul sau obiectivele procesului decizional. Obectivul unui proces decizional este prezentat de nivelul propus a fi realizat pentru un anumit criteriu, astfel decizia trebuie să ducă spre unul sau mai multe scopuri.
Decidentul sau participanţii la procesul decizional. Este cel care selectează una dintre variantele posibile. Fiecărui decident i se asociază un coieficient de autoritate. În cazul deciziei administrative ca decidenţi avem: funcţionarii publici care la rîndul lor pot fi funcţionari de decizie; reprezentanţi ai cetăţenilor; participanţi la pregătirea proiectelor de decizii; participanţi la executarea deciziei.
Prin urmare, este posibilă a 2 categorii de participanţi la fundamentarea şi adoptarea deciziilor administrative, în functie de:
Modul de implicare:
- Funcţionari publici implicaţi direct;
- Funcţionari publici imlicaţi indirect;
- Cetăţeni consultanţi şi/sau specialişti implicaţi direct şi/sau indirect.
Întrucît decidenţii, în mod firesc, nu pot să cuprindă în sfera cunoştinţelor proprii multitudinea aspectelor implicate în adoptarea unei decizii, acest fapt impune în mod obligatoriu consultarea şi altor persoane fie acestea, funcţionari publici şi/sau specialişti. Chiar dacă nu au participat în mod direct la adoptarea deciziei administrative, persoanele consultate nu sunt exonerate de responsabilitate în ceea ce priveşte decizia administrativă respectivă.
Răspunderea, care trebuie să revină acestor persoane, se întemeează pe faptul că este posibil ca deficienţele în conţinutul deciziei să fie rezultatul avizelor şi propunerilor eronate ale persoanelor consultate şi nu doar contribuţia decidenţilor în caz direct.
Evident, gradul de răspundere este diferit, de la caz la caz, în funcţie de contribuţia fiecării persoane avizată ulterior.
În condiţiile dezvoltării şi adîncirii democraţiei, consultarea largă a cetăţenilor creează cele mai favorabile condiţii pentru adoptarea de decizii administrative corespunzătoare din punct de vedere calitativ şi oportun, de natură să răspundă în cel mai înalt grad cerinţilor sociale. Totodată prin consultarea membrilor societăţii se asigură asocierea la procesul decizional şi adeziunea populaţiei la deciziile administrative. Astfel poporul îşi exercită suveranitatea, prin dreptul său de a se expune asupra celor mai importante probleme, fapt ce conferă legitimitate deciziilor luate.
În funcţie de nivelul administrativ, funcţionari publici din sistemul administrativ implicaţi în fundamentarea deciziilor administrative pot fi grupaţi în două categorii:
- funcţionari publici din administraţia publică centrală;
- funcţionari publici din administraţia publică locală.[11]
Întrucît de voinţă şi capacitate decizională a acestora depinde calitatea deciziilor adoptate, trebuie ca persoanele cu drept de decizie să posede o logică desăvîrşită, un puternic spirit de discernămînt şi responsabilitate, o deplină şi exactă cunoaştere a realităţii sociale, a cerinţelor actuale şi de perspective.
Nivelul decizional (sau eşalonul managerial) asociat cu orizontul decizional de timp duce la gruparea în trei categorii generice a activităţilor manageriale:
planificarea strategică – realizată la nivelul conducerii de vîrf a organizaţiei şi care se referă la decizii care privesc: stabilirea sau schimbarea obiectivelor organizaţiei, resursele folosite pentru atingerea acestor obiective şi politicile care guvernează achiziţia, utilizarea sau renunţarea la resurse. Teoreticeanul Glasier consideră că cu cît decidentul se află la un nivel mai mare cu atît responsabilitatea este mai mare sau cel puţin aşa ar trebui să fie[12].
Caracteristicile planificării strategice:
- implicarea unui număr redus de direcţii care lucrează de obicei într-un mod nerepetitiv şi creativ;
- considerarea unor aspecte care privesc vitorul organizaţiei şi a mediului pot fi incerte;
- aria de cuprindere este largă;
- orizontul de timp este de ani de zile şi majoritatea informaţiilor folosite sunt agreate şi provin în marea lor măsură, din surse externe organizaţiei.
planificarea tactică – realizate de nivelurile medii şi se referă la deciziile care privesc modul în care resursele sunt obţinute şi utilizate în mod eficace şi eficient în concordanţă cu obectivele organizaţiei.
Caracteristici:
- prezenţa interacţiunilor interpersonale;
- desfăşurarea sa în contextul fixat de politicile şi obectivele stabilite la nivelul planificării strategice ;
- aria de cuprindere este medie;
- orizontul de timp este măsurat în luni şi informaţiile necesare sunt agregate moderat iar sursele acestuia sunt atît interne, cît şi externe administraţiei.
conducerea operaţională – urmăreşte ca procesele prin care se realizează sarcini specifice să se desfăşoare eficient şi eficace, în condiţiile în care sarcinile şi resursele au fost stabilite la nivelul conducerii tacticii.
Caracteristici:
- aria de cuprindere este restrînsă şi bine definită;
- orizontul de timp este de săptămîini şi zile;
- sursele de informaţii sunt în majoritate interne organizaţiei;
- precizia şi gradul de detaliere cerute sunt ridicate şi frecvenţa de utilizare este ridicată.
Mulţimea variantelor decizionale (alternativele, strategiile). Indentificarea şi stabilirea acestora constituie o etapă de maximă importanţă în fundamentarea deciziei. Omiterea unor variante posibile sau includerea în listă a unor variante nerealizabile poate afecta de la început calitatea deciziei. Problema esenţială constă în determinarea variantei optime ca element de preferinţă maximă în mulţimea variantelor existente.
Mulţimea criteriilor decizionale. Reprezintă acele instrumente de tip calitativ şi cantitativ care se află la îndemîna administraţiei în vederea selectării celei mai bune alternative existente în contextul decizional la acel moment. Fiecărui criteriu i se poate atribui un anumit coieficient de importanţă. De obicei se folosesc acele criterii care răspund favorabil tuturor cerinţelor şi restricţiilor.
Deasemenea la baza procesului decizional stau careva principii. Conform legei privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, toate etapele procesului decizional trebuie să se întemeeze pe baza următoarelor principii:
principiul coerenţei, corelaţiei şi subordonării actului normativ legii şi actului normativ de nivel superior;
- principiul consecutivităţii şi echilibrului între reglementări;
- principiul fundamentării ştiinţifice;
- principiul consecvenţii şi stabilităţii normelor juridice;
- principiul transparenţei, publicităţii şi accesibilităţii.[13]
Procesul luării decizilor se manifestă prin caracterul său ciclic asupra uneia şi aceleiaşi probleme, adică odată ce asupra unei probleme s-a elaborat şi adoptat o decizie administrativă nu înseamnă că decizia nu va necesita unele reexaminări, schimbări sub influienţa factorilor politici, economici, sociali şi factorul de timp. Ciclicitatea procesului decizional este prevăzută de art. 22. Reexaminarea actelor normative, a legei la care s-a făcut referinţă mai sus. Acesta prevede:
(1) Reexaminarea actelor normative constă în analiza conţinutului lor pentru evaluarea compatibilităţii cu Constituţia Republicii Moldova, cu actele legislative şi alte acte normative întru a căror executare s-au emis, precum şi cu reglementările legislaţiei comunitare.
(2) Periodicitatea reexaminării actelor normative este de cel puţin o dată la 2 ani.
(3) Reexaminarea actelor normative se efectuiază de către Guvern, de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale şi de alte organe responsabile de sistematizarea legislaţiei în domeniul său de activitate.
(4) În urma reexaminării, pot fi înaintate propuneri de modificare şi completare a actelor normative în vederea actualizării lor.
Concluzionînd cele expuse mai sus putem menţiona că întreaga activitate a adminisraţiei publice poate fi rezumată, în esenţă, la o înlănţuire de decizii. Complexitatea şi diversitatea în creştere a mediului în care activează organizaţia publică generează în permanenţă probleme a căror soluţionare impune luarea şi aplicarea unei decizii. Caracterul limitat al resurselor umane, materiale, financiare sau informaţionale implică o mare responsabilitate din partea decidenţilor în atingerea obiectivelor potrivit condiţiilor celor mai avantajoase căi de alocare şi utilizarea acestora.
[1] Popa Victor, Drept Public, Academia de Administrare Publică pe lîngă Guvernul Republicii Moldova, Chişinău 1998, p. 359.
[2] Oroveanu T. Mihai, Tratat De Ştiinţa Administraţiei, Editura Cerna, Bucureşti 1996, p. 166.
[3] Manda Corneliu, Ştiinţe ale Administraţiei, Editura Lumina Lex, Bucureşti 2004, p. 221.
[4] Androniceanu Armenia, Management Public, Editura Economică, Bucureşti 1999, p.126.
[5] Manda Corneliu, Ştiinţe ale Administraţiei, Editura Lumina Lex, Bucureşti 2004, p. 225.
[6] Orlov Maria, Belecciu Ştefan, Drept administrativ, Editura Elena – V.I., Chişinău 2005, p. 189.
[7] Creangă Ion, Curs de drept administrativ, vol.I, Editura Epigraf, Chişinău 2004, p. 225.
[8] Hîncu Daniela, Ene Nadea, Metode şi tehnici cantitative în Administraţia Publică, Editura Lumina Lex, Bucureşti 2003, p. 51.
[9] Dicţionar Enciclopedic, Editura Cartier, Chişinău 2004, p. 737.
[10] Ibidem p. 45.
[11] Androniceanu Armenia, Management Public, Editura Ecomomică, Bucureşti 1999, p. 145-146.
[12] Яандула Кристина А., Теориа организащыи Шпаргалки, Издание Эксмо, Москва 2007, стр. 5
[13] Legea privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale nr. 317 – XV din 18.07.2003, publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 208-210/783 din 03.10.2003.