Administrație publică

Decizia administrativă reprezentînd o categorie a deciziei speciale fiind  forma principală de activitate a organelor administraţiei publice.[1] În vederea realizării sarcinilor care le sunt determinate prin lege, autorităţile administraţiei publice emit  o serie de decizii administrative ce vizează asigurarea unui nivel de trai decent prin prestarea anumitor servicii de interes local sau general naţional.

            Din punct de vedere a ştiinţei administraţiei sunt două mari categorii de decizii administrative:

• decizii adminisrative care privesc administraţia internă şi care se referă la aspectele lăuntrice din administraţia publică;
• decizii administrative care privesc administraţia externă, adică decizii care facilitează, sau prin care se realizează acţiunea administraţiei publice în raport cu alţii, nu în raport cu sine însuşi.

Prin aceste decizii se realizează, în fapt, funcţiile adminisraţiei publice ca expresie a puterii executive şi acestora li se aplică regimul juridic specific al actelor adminisrative, pe care le studiază dreptul administrativ.

            Din punct de vedere juridic, decizia administrativă ca act administrativ este definită ca acea formă a activităţii administrative a statului sau a colectivităţilor locale, care constă în manifestarea expresă de voinţă, ce emană de la o autoritate a administraţiei publice în realizarea voinţei puterii legislative şi prin care se dă naştere, se modifică sau se sting drepturi şi obligaţii. Astfel apare, în acest context, o dublă subordonare a deciziei administrative, faţă de interesul general şi faţă de legalitate. Subordonarea faţă de legalitate este impusă de principiul legalităţii, principiul fundamental al statului de drept.

            Clasificarea deciziilor administrative ca acte juridice de drept administrativ se realizează din mai multe puncte de vedere şi anume:

• după autoritatea decidentă pot fi decizii administrative ale: Guvernului, ministerelor şi celorlalte organe centrale de specialitate ale administraţiei publice şi decizii administrative ale consiliilor locale, ale primăriilor sau serviciilor descentralizate ale administraţiei publice din teritoriu;
• după sfera sau efectele pe care le produc: decizii care produc efecte asupra unor persoane din afara administraţiei publice (acte administrative obişnuite) sau asupra unor persoane fizice sau juridice din cadrul structurii proprii; deciziile care se referă la o persoană sau un grup definit, determinat, de persoane (exemplu: acte individuale); sau se referă la o categorie nedefinită, nedeterminată de persoane (exemplu: acte cu caracter normativ), decizii care constituie drepturi sau obligaţii (acte administrative constitutive) şi decizii care recunosc anumite drepturi (acte recognitive).[2]

            Profesorul V. Prisăcaru consideră că actele juridice emise de serviciile publice administrative nu au toate aceeaşi natură, nici aceeaşi însemnătate  şi valoare juridică, nici acelaşi cîmp de punere în lucru, desprinzînd următoarele categorii:

            Acte administrative de autoritate (sau acte administrative de putere publică) emană de la o autoritate publică (legislativă, executivă sau judecătorească) în mod unilateral, pe baza şi în vederea executării legii, executarea lor fiind asigurată de puterea publică.

            Acte administrative de gestiune sunt acte încheiate de serviciile publice administrative cu persoane fizice sau juridice şi privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau unităţii administrativ-teritoriale. Spre deosebire de prima categorie, care sunt acte de manifestare a voinţei unilaterale a autorităţii publice, aceasta din urmă presupun două manifestări de voinţă (a serviciului public şi a persoanei fizice sau juridice).

            Acte administrative cu caracter jurisdicţional sunt emise de organele de jurisdicţie administrativă, în mod unilateral, prin care se soluţionează conflictele, apărute între serviciul public şi particulari, conform unei proceduri stabilite prin lege.

            După competenţa materială actele administrative se împart în:

• acte administrative cu caracter general (hotărîrile Guvernului, deciziile consiliilor locale);
• acte administrative de specialitate (ordine, instrucţiuni ale ministerelor).

            După competenţa teritorială actele administrative pot fi emise:

• de organele administraţiei publice centrale (au putere juridică pe întreg teritoriul ţării);
• acte emise de organele administraţiei publice locale; (au putere juridică numai în unitatea administrativ-teritorială).

            După numărul manifestărilor de voinţă pe care le conţin:

• acte administrative simple care conţin o singură manifestare de voinţă;
• acte administrative complexe, care conţin două sau mai multe manifestări de voinţă;

            După autoritatea care le emite sunt acte administrative:

• emise de organe ale puterii executive;
• emise de aparatul Parlamentului;
• emise de instanţele judecătoreşti;
• emise de autorităţi publice autonome;
• emise de persoane de drept privat asimilate autorităţilor publice în condiţiile Legii contenciosului administrativ.[3]

            Preşedintele Republicii Moldova emite decrete care poartă, de regulă, caracter individual, dar pot fi şi normative de aplicabilitate directă (de exemplu: decretul de instituire a stării excepţionale).

            Guvernul emite hotărîri, ordonanţe şi dispoziiţii cu caracter, de regulă, normativ, dar dispoziţiile pot avea şi caracter individual.[4]

Ministerele şi departamentele emit ordine şi instrucţiuni, iar autorităţile publice locale- decizii (de consilii), dispoziţii şi ordine (de primar ca autoritate executivă). [5]

 O clasificare efectuată de Armenia Androniceanu care o completează pe cea de mai sus este:

1. După orizontul de timp la care se referă:

1. Decizii administrative pe termen nelimitat şi în această categorie sunt incluse, în mod expres, deciziile fundamentate la nivel de parlament şi guvern care îmbracă forma decretelor, legilor, ordonanţelor de urgenţă.
2. Decizii administrative pe termen lung sau alţi autori le numesc decizii strategice, acestea sunt fundamentate la nivelul administraţiei centrale şi locale şi vizează orizonturi mari de timp (mai mult de un an de regulă de la 5-10 ani), se referă la probleme majore ale administraţiei sau la sarcinile pe care trebuie să le îndeplinească.
3. Decizii administrative pe termen mediu sau tactice, fundamentate la nivel de guvern, dar şi la nivelul administraţiei publice locale. Orizontul acestor decizii variază între un an şi 5 ani; se iau în spaţiul deciziilor strategice întegrîndu-se  în cadrul determinat de acestea.
4. Decizii curente, fundamentate la toate nivelurile sistemului administrativ şi care vizează orizonturi scurte de timp maxim pînă la un an dar poate dura cîteva ore sau zile, aceste decizii privesc aspectele minore ale activităţii şi vizează realizarea de sarcini şi atribuţii.

1. După frecvenţa adoptării deciziilor:

1. Decizii periodice, adoptate la anumite intervale de timp, regulate, de către organele administraţiei publice. Exemplu decizia privind adoptarea bugetului local.
2. Decizii aleatorii, care se adoptă la intervale neregulate de timp, sunt determinate de o serie de variabile puţin cunoscute sau necunoscute, foarte dificil de anticipat la nivelul administraţiei publice. La elaborarea acestor decizii este dificil pregătirea şi utilizarea unor instrumente decizionale elaborate, deoarece aceste situaţii care determină apariţia acestor decizii sunt greu de anticipat. 
3. Decizii unice, care au un caracter excepţional, nerepetîndu-se  într-un viitor previzibil. Reprezentanţii administraţiei fundamentează astfel de decizii atunci cînd în domeniul condus sau în unitatea administrativ-teritorială pe care o administrează se înregistrează situaţii neobişnuite, determinate de realităţii obiective, dificil de previzionat şi sau de evitat.
4. Aceste decizii se fundamentează atît la nivelul central, cît şi la cel local administraţiei.

1. După amploarea sferei decizionale a decidentului:

1. Decizii integrale, care se adoptă din iniţiativa decidentului, un posibil reprezentant al administraţiei locale, fără a fi necesar avizul unor funcţionari publici de pe nivelul ierarhic superior, respectiv administraţia centrală.
2. Decizii avizate, a căror aprobare şi aplicare sunt condiţionate de avizarea de către funcţionarii publici de pe nivelul ierarhic superior. Se adoptă în mod expres la nivelul administraţiei locale, dar şi la nivelurile medii ale structurii sistemului administrativ.

1. După numărul persoanelor participante la procesul de fundamentare:

1. Decizii de grup, care se fundamentează atît la nivelul central, cît şi local al administraţiei, la elaborarea acestora participă mai multe persoane reunite în birouri, comisii sau consilii, ministere, guvern, parlament.
2. Decizii individuale sunt fundamentate cu precădere la nivelul administraţiei locale. Aceste sunt elaborate de un funcţionar public cu scopul de a rezolva problemele curente ale unui compartiment şi sau ale instituţiei publice în ansamblu ei.[6]

1. Din punct de vedere al conţinutului şi al modificărilor pe care le aduc în ordinea juridică se disting:

1. Decizii generale, acestea cuprind diferite reglementări, care se raportează la o situaţie generală şi contribuie la crearea unui cadru juridic corespunzător desfăşurării proceselor de managment şi de execuţie din instituţiile publice.
2. Decizii specifice, care statuează o persoană, un funcţionar public nominal desemnat pentru a se implica în procesul de realizare a obiectivelor compartimentului şi/sau instituţiei publice în ansamblu.
3. Decizii determinate de creare de servicii publice. Acestea creează, în beneficiul particularilor, drepturi şi facilităţi, de exemplu decizia de eliberare a autorizaţiilor administrative. Prin aceste decizii se impun diferite obligaţii fie de a da, de exemplu rechiziţii de bunuri, fie de a face precum rechiziţiile de servicii fie de a nu face precum interdicţiile.
4. Decizii determinate de schimbările în structura unei instituţii publice şi care conferă funcţionarilor publici un statut în care coexistă drepturi şi obligaţii. De exemplu, numirea funcţionarilor publici.

1. Din punct de vedere al competenţei decidentului:

1. Decizii executorii, care au un accentuat caracter practic şi sunt fundamentate numai de autorităţiile administrative. Competenţa autorităţii administrative pentru a lua decizii executorii este înţeleasă într-un sens larg. Ea nu se limitează la autorităţile învestite cu atribuţii generale de decizie. Primul ministru, miniştrii de stat, primarii, dar şi şefii de pe diferite niveluri pot lua decizii executorii. Frecvent, aceste decizii vizeză prin conţinutul lor modul de desfăşurare a activităţilor în instituţiile publice implicate cu precădere în procesul de participare efectivă la realizarea unui serviciu public.
2. Decizii de administrare, care au un accentuat caracter teoretic deoarece vizează, prin conţinutul lor, în general procesul de managment, respectiv desfăşurarea unor activităţi de planificare, organizare, coordonare, control şi modul de aplicare a conţinutului deciziilor în procesul de realizare a obiectivelor managmentului public.

Orice decizie administrativă trebuie să fie legală, adică să respecte cadrul legal în vigoare pentru ca să fie valabilă. Acest fapt impune din partea funcţionarilor publici care adoptă decizii administrative  o cunoaşere temeinică şi la zi a legislaţiei.

            O calasificare după criteriu certitudinii atingerii obiectivelor sau după valoarea informaţiei disponibile este efectuată de autorii Daniela Hîncu şi Nadia Ene, astfel avem:

• decizii administrative certe (în condiţii de certitudine), unde probabilitatea de realizare a obiectivelor urmărite este maximă; nu există îndoială asupra parametrilor ce intervin;
• decizii administrative de risc (adoptate în condiţii de risc), aici posibilitatea realizării obiectivelor urmărite este redusă. Influenţa considerabilă provine din factorii perturbatori. Fiecare variantă analizată este caracterizată de o anumită probabilitate de producere care va ierarhiza variantele de acţiune proprii şi măsurile ce trebuie luate. Au un pronunţat caracter de prevedere urmărind limitarea la nivel minim a riscului.
• decizii administrative incerte (luate în condiţii de incertitudine), aici consecinţele cunoscute ale fiecărei alegeri posibile reprezintă un subansamblu al tuturor consecinţelor posibile. Sunt cele mai complicate, deoarece se pot face anumite estimări ale variabililor de stare, dar nu se dispune de nici o informaţie care să permită calculul probabilităţii producerii lor.[7]

În literatura de specialitate se remarcă o tendinţă permanentă de a  modela procesul de luare a deciziilor, pe de o parte încercînd a se dezvolta modele alternative de luare a deciziilor, iar pe de altă parte propunerea unor modele integratoare, astfel pot fi întîlnite următoarele modele:

1. modelul raţional are mai curînd un caracter normativ; altfel spus, el vizează felul în care ar trebui să fie luate deciziile pentru ca aceasta să fie acceptate ca raţionale.
2. modelul incremental acest model are mai mult un caracter descriptiv, descrie mai bine decît modelul raţional cum se fac de fapt deciziile. Ideea centrală a deciziilor incrementale asupra politicilor publice se caracterizează în chip hotărîtor prin negociere, tînguială, compromis între cei implicaţi în procesul decizional; alternativele alese exprimă, ca urmare, nu atît ceea ce este dezirabil, cît mai degrabă ceea ce apare ca fiind politic fezabil, aplicabil.
3. modelul examinării mixte (autorul Etzione), acest model pleacă de la distincţia dintre alegeri strategice şi deciziile operaţionale. Distincţia dintre ele se bazează pe natura problemelor astfel cu cît problemele au o natură mai complexă iar alegerea implicată este mai strategică, abordarea raţional-comprehensivă este mai potrivită însă cu cît problema are o natură mai practică abordarea incrementală devine mai adecvată. Alegerile strategice determină direcţiile de bază a politicilor publice iar deciziile operaţionale contribuie la implimentarea lor.
4. modelul coşului de gunoi (autorul March şi Olson), conform afirmaţiilor acestor doi cercetători nivelul de înţelegere a problemelor şi predictibilitatea relaţiilor între diverşi actori, ce sunt propuse de modelul incremental mai rar se întîlnesc în realitate. Metafora coşului de gunoi este folosită de autor pentru a înlătura orice semn al raţionalităţii deoarece scopurile şi obiectivele adesea nu sunt cunoscute de cei care aleg o politică publică.[8]

            Această varietate a deciziilor administrative implică existenţa unei diversităţi a proceselor decizionale. Procesul decizional standart despre care vom vorbi în capitolul doi adesea ori este impracticabil pentru unele tipuri de decizii. Ca exemplu putem aduce o decizie luată în contextul unei situaţii excepţionale. În acest caz putem vorbi despre existenţa unui proces decizional simplificat, adica fară a se respecta condiţiile procedurale (consilierilor nu se aduc la cunoştinţă cu cinci zile înainte despre petrecere şedinţei, ci se convoacă de urgenţă).

După cum am menţionat specificitate proceselor este determinată de  multitudinea situaţiilor, domeniilor care necesită luare deciziilor. În fiecare situaţie, domeniu, procesul decizional are ceva specific diferit. Procedurile operaţionale standard reflectă experienţa în legătură cu adaptarea la un mediu care se schimbă, reprezintă rezultatele unui proces de învăţare. Toate aceste reguli au caracterul regulilor optimale (cele necorespunzătoare sunt eliminate în timp). Din acest punct de vedere, regulile pot fi interpretate drept soluţii implicite la probleme de optimizare care nu sunt explicit rezolvate.

Avînd în vedere elementele procesului decizional, există o varietate largă de situaţii decizionale, adaptate la specificul celor trei tipuri de situaţii decizionale:

1. Situaţii decizionale de certitudine se caracterizeză prin probabilitatea maximă de realizare a obiectivului sau obectivelor urmărite, utilizînd modalităţile decizionale preconizate. Elementele implicate în procesul decizional sunt date prin variabile controlabile, cu caracteristici cunoscute, evoluţia lor putînd fi anticipată cu precizie. Condiţiile de certitudine sunt cele în care decidentul/analistul este bine informat despre problemă, despre soluţiile ei alternative şi rezultatele acestor soluţii. Aceasta înseamnă că se pot controla, sau cel puţin, anticipa evenimentele pe care poate să le producă o decizie (cel puţin teoretic) în sensul că, cea mai bună variantă este cea care generează rezultatul cel mai profitabil.
2. Situaţii decizionale de incertitudini se caracterizează prin faptul că, deşi posibilitatea de realizare a obiectivelor urmărite este foarte mare, asupra manierei în care trebuie acţionat sunt încă rezerve. Numărul de variante este ridicat unele fiind necontrolabile, iar cele controlabile nefiind integral cunoscute, astfel ca anticiparea evoluţiei lor este aproximativă. Condiţiile de incertitudine sunt acelea în care există puţine informaţii referitoare la producerea acţiunii unor factori relevanţi şi, în plus, nici nu se pot estima probabilităţi subective sau identifica factori relevanţi.
3. În ceea ce priveşte situaţia decizională de risc obiectivele sunt realizabile, dar probabilitatea de finalizare este redusă, coordonată cu mare nesiguranţă în ceea ce priveşte evoluţia viitoare. O mare parte din variabile sunt necontrolabile, iar evoluţia acestora (şi a unei părţi din variabilele controlabile) datorită instrucţiei informaţiilor disponibile, este foarte dificil de anticipat. Condiţiile de risc sunt acelea în care cadrul de conducere pote defini natura problemei, probabilitatea acţiunii factorilor relevanţi, soluţiile alternative şi probabilitatea cu care fiecare poate conduce la rezultatul dorit.[9]

În concluzie putem menţiona că activitatea pe care o derulează administraţia publică poartă un caracter foarte complex ceea ce generează o multitudine de situaţii decizionale şi respectiv o mare varietate de decizii administrative. Indiferent de situaţia sau problema cu care se confruntă administraţia publică deciziile administrative emise de ea, trebuie să-şi atingă scopul scontat cu cea mai mare probabilitate dar pentru aceasta este nevoie de funcţionari publici profesionişti, cunoştinţele cărora le-ar permite să acţioneze eficient în orice situaţie cu care se confruntă sau s-ar confrunta administraţia publică.

[1]    Ioan Alexandru; Administraţia Publică, Teorii, Realităţi, Perspective; Editura Lumina Lex, Bucureşti 1999,  p. 481.

[2]    Ioan Alexandru; Administraţia Publică, Teorii, Realităţi, Perspective; Editura Lumina Lex, Bucureşti 1999 p. 488.

[3]    Orlov Maria, Belecciu Ştefan, Dreptul administrativ, Editura „Elena – V.I.”, Chişinău 2005, p. 183-184.

[4]    Constituţia Republicii Moldova, 29 iulie 1994, în vigoare din 27 august 1994, publicată în Monitor Oficial nr.1 din 12.08.1994

[5]    Legea privind administraţia publică locală, nr. 436 – XVI din 28.12.2006, publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 32-35/116 din 09.03.2007.

[6]    Androniceanu Armenia, Management Public, Editura Economică, Bucureşti 1999, p. 143.

[7]    Hîncu Daniela, Ene Nadia, Metode şi tehnici cantitative în administraţia publică, Editura Lumina Lex Bucureşti 2003, p. 62-63.

[8]    Miroiu Adrian, Rădoi Mirela, Zulean Mariana, Politici Publice, Editura POLITEIA – SNSPA, Bucureşti 2002, p. 103.

[9]    Hîncu Daniela, Ene Nadia, Metode şi tehnici cantitative în administraţia publică, Editura Lumina Lex Bucureşti 2003, p. 58-59.