Administrație publică

O deosebită importanţă teoretică şi practică o are problema privind forma statului - totalitatea trăsăturilor lui determinate de caracterul şi con­ţinutul activităţii sale. Sînt relevate, de obicei, două forme principale - for­ma de guvernămînt şi forma organizării de stat.

a) Forma de guvernămînt a statului

Pe parcursul dezvoltării istoriei administraţiei publice, savanţii în do­meniu considerau ca posibile mai multe forme de guvernămînt. I.Tăutul (1795-1830), purtătorul de cuvînt al iluminismului din Moldova, de exem­plu, deosebea şapte feluri de ocîrmuiri: democraţie, aristocraţie, monarhie, despotism, monarho-reprezentativă, teocraţie, ohlocraţie. în realitate, spune el, „sînt atîtea feluri cîte deosăbite stăpîniri sînt asupra globului, pen­tru că, cercetate cu amănuntul, nici una nu se găseşte a fi întocma asămene altiia". Ba, mai mult, chiar şi „supt aceeaşi stăpînire sînt provinţii osăbite una de alta în felul ocărmuirii lor... fiiştecare poate lua numele a uniia din cele trei (se are în vedere republică, aristocraţie şi monarhie - n.a.), pre­cum în sistema ei va fi avînd mai multe temeiuri a vreuniia din acele trei feluri".

Începînd cu lumea antică, cele mai răspîndite teorii ale formelor de guvernămînt erau: democraţia, aristocraţia, oligarhia, monarhia, tirania şi cetatea ideală.

Democraţia, după cît se pare, este conceptul cel mai dificil de apreciat, deşi are definiţia cea mai simplă: se prezintă ca o putere a poporuluui, demos, exercitată de către popor sau de către reprezentanţii săi. Democraţia antică nu a fost teoretizată, în schimb a fost practicată o perioadă lungă de timp. Pericle în discursul său, reprodus de către Tucidide în Istoria războiului peloponesiac, face o primă abordare a democraţiei, glorificată datorită interesului general care primează asupra intereselor individuale.

Democraţia ateniană, „şcoala grecească", se bazează, în principal, pe notiunea de egalitate. Atenienii sînt obligaţi să respecte legile în vigoare, să se supună acestora. în acelaşi timp, trebuie insistat asupra noţiunii de cetăţean, aşa cum este întîlnită în Grecia clasică. Legile, protecţia pe care o asigură acestea, se adresează şi sînt valabile numai vizavi de grupul restrîns de cetăţeni, străinii, metecii, femeile şi sclavii fiind excluşi. Cetăţenii, uniţi prin responsabilitatea colectivă, formează un corp restrîns care se bucură de drepturi, dar care trebuie de asemenea să-şi asume unele obligaţii faţă de societate. Aceasta implică obligaţia de a accepta îndatoririle, magistraturile, privind în permanenţă liberul acces la luările de cuvînt în adunări. Dreptul de exprimare este unul dintre principiile cele mai stabile ale democraţiei ateniene, ca şi posibilitatea, dată fiecărui cetăţean, de a exercita o funcţie în cadrul regimurilor politice sau centrelor de decizie.

Prin democraţie se desemnează ordinea politică şi modul de funcţionare a sistemului politic în care se realizează dreptul poporului de a se autoguverna.

Nucleul democraţiei îl formează principiul suveranităţii poporului, ceea ce înseamnă că guvernarea poate fi legitimată doar prin voinţa celor guvernaţi. Sergiu Tămaş susţine că acest principiu trebuie de deosebit de procedurile democratice, care sînt mijloace ce permit punerea în evidenţă a voinţei poporului.

Nu rareori, mai ales în ultimele decenii, poţi citi în literatura privind conceptele democraţiei cum că democraţia este o noţiune inventată de lu­mea occidentală prin crearea unor astfel de instituţii ca parlamentul, principiul reprezentării şi sufragiul universal.

De fapt, democraţia nu poate fi explicată prin conjugarea reprezentării electorale, regulii majorităţii şi principiului un cetăţean - un vot. Aceste e!emente sînt doar instrumente care au derivat din diverse tipuri de democraţie practicate în secolele trecute.

Existenţa unui corp reprezentativ ales, aplicarea regulii majorităţii şi principiului un cetăţean - un vot consolidează conceptul de democraţie adversară. Dacă facem o comparaţie cu concepţiile mai vechi de democra­ţie cînd oamenii se adunau şi încercau să ajungă la o înţelegere prin discuţii, putem afirma că această democraţie consensuală, fondată pe interesul comun şi respectul egal, ar putea fi numită democraţie unitară. Aceste două concepte ale democraţiei sînt utilizate în majoritatea ţărilor de vest, ele coexistă, deşi, de fapt, sînt contradictorii. Acest lucru nu întotdeauna este evidenţiat atunci cînd se vorbeşte de democraţie.

Pentru a generaliza cele spuse despre democraţie ca formă de guvernămînt a statului, l-am putea cita pe Helmut Kohl care, referindu-se la Ger­mania, spunea: „Recunoaşterea pluralismului a fost una dintre cele mai importante lecţii de istorie pe care taţii şi mamele constituţiei noastre din consiliul parlamentar au consfinţit-o prin legea noastră fundamentală. Nu dorim un stat unitar şi o societate unitară, deoarece noi ştim că libertatea şi diversitatea merg alături".

Aristocraţia, oligarhia. Pentru a evita dificultăţile decurgînd din igno­ranţa poporului, unele cetăţi greceşti, sau aceeaşi cetate în diferite perioade ale istoriei sale, au preferat conducerea aristocratică sau oligarhia, regimuri în care puterea este încredinţată celor mai buni, fie datorită originii lor, fie datorită unei alegeri exprimate prin vot. Aceştia formează clasa socială conducătoare, care deţine puterea de stat şi asupreşte celelalte clase socia­le. Pericolele acestui regim sînt datorate criteriilor de selecţie a cetăţenilor. Dacă se alege criteriul censitar, în funcţie de suma achitată în urma im­pozitării, oligarhia se transformă în plutocraţie, cei mai bogaţi acaparează puterea. Dacă se ţine seama de capacitatea de a apăra cetatea, de a purta arme, apare timocraţia, după modelul spartan, unde cei egali (homoioi de la grecescul homoios - asemănător) nu sînt interesaţi decît de război, celelalte probleme ale cetăţii fiind ignorate.

Monarhia. De la bun început, trebuie făcută deosebirea dintre mo­narhia perioadei clasice, sec. V î.Hr., şi monarhia helenistică, introdusă în lumea greacă de către Alexandru cel Mare şi îmbunătăţită de urmaşii săi, diadohii şi epigonii.

În monarhia perioadei clasice o singură persoană exercită puterea în interesul general. Încredinţînd guvernarea unui conducător în funcţie de calităţile pe care le deţine, Xenofon apare ca un susţinător al monarhiei cu precizarea că nu afirmă principiul ereditar.

Dacă virtuţile tatălui nu se întîlnesc la fiu, conducerea trebuie dată altei persoane. Pe baza unor motive asemănătoare, filozoful-rege al lui Platon sau colegiul regal al filozofilor care exercită puterea în comun nu refuză un titlu ereditar; cunoaşterea adevărului nu se transmite prin legăturile dintre tată si fiu.

În aceste două situaţii, un punct comun permite determinarea naturii regimului democratic: suveranitatea acordată legilor. Monarhul sau monar­hii exercită puterea pentru alţii şi se supun legilor, ei nu sînt nici deasupra iezilor, ca tiranii, nici unica sursă a legii, în sensul în care împăraţii bizan­tini vor fi „legea vie" (lex animata).

În Moldova, monarhia ca formă de guvernămînt a existat multe secole, în Scrisorile lui I. Tăutul monarhia, domnia era considerată ca formă de airmuire necesară Moldovei pentru acel timp. „Noi avem trebuinţă de un domn, scria el, acesta este un adevăr simţit de tot moldoveanul".

Se presupune că simpatiile lui I. Tăutul erau orientate mai mult spre monarhia regulată" (constituţională, de tip englez). El considera că numai un domn înzestrat cu o bogată experienţă, cu ştiinţe poate fi în stare să dez­rădăcineze relele de care suferă statul. Continuînd acest gînd, el accentua al ,,omul ca să facă un organ din roatele unui ceasornic trebuie să înveţe mihanica mathematiciască, şi ca să facă un organ administraticesc din pu­terile unei ocîrmuiri, trebuie să înveţe mihanica politiciască". Fără aceste tendinţe, conchide el în spiritul Epocii Luminilor, „nu să bizuiască că va isprăvi ceva, nici în unul, nici în altul din aceste obiecturi". Adică el vedea în domnitor o persoană care să aibă o vastă pregătire teoretică, să cunoască istoriile, orînduirile şi feluritele cîrmuiri ale altor ţări. Pregătirea teoretică se vedea îmbinată cu o bună pregătire practică.

Dimitrie Cantemir era adeptul monarhiei absolute, iar în problema aducerii statului evidenţia calităţile monarhului luminat. Un domnitor întelept trebuia să ţină cont de „gurile norodului" şi de „şoapta gloatelor". Astfel, comportamentul domnitorului se forma în jurul valorilor apărării integrităţii teritoriale, menţinerii stabilităţii în ţară şi a bunăstării poporului. Este elocventă în această ordine de idei afirmaţia lui Cantemir că... domnia lui Ştefan cel Mare a fost epoca norocoasă a Moldovei şi punctul de mai de sus al înălţării ei, după care încet, încet a început să dea înapoi.

Tirania. Xenofon în „Hieron" şi Platon în „Republica" condamnă cu fermitate tirania, adică exercitarea puterii de către o singură persoană care conduce urmînd propriul capriciu. Tiranul nu este un rege, pentru că nu este acceptat de către popor, ci se impune acestuia. Cu atît mai puţin este un rege-filozof, pentru că se consideră superior legilor, excepţie face situaţia în care acesta îşi exercită monarhia sub influenţa benefică a unui filozof. Singura soluţie pentru tiran, afirmă Xenofon, este să se îndrepte, să devină un monarh înconjurat de sfetnici înţelepţi, să-şi cultive virtuţile. Preocupat nu de sine însuşi, ci de fericirea poporului său, tiranul se poate aştepta la o guvernare îndelungată.

b) Forma (modul) de organizare a statului

Forma (modul) în care este organizat statul îi influenţează activitatea sau, mai precis, activitatea oficialilor săi. Există două dimensiuni ale orga­nizării statului care îi influenţează capacitatea de elaborare şi implementare a politicilor: autonomia şi competenţa.

Autonomia se referă la gradul de independenţă a statului în faţa pre­siunilor sociale conflictuale şi cu scop bine determinat. Analiştii politici au susţinut îndelungat ideea că acţiunile şi motivele egoiste ale anumitor grupuri servesc doar intereselor unor membri ai acestora în detrimentul restului societăţii.

Statul trebuie, de asemenea, să aibă capacitatea de a elabora şi imple­menta politici eficiente. Competenţa statului, o funcţie a coerenţei şi ex­pertizei organizaţionale, determină succesul acestuia în a-şi aplica funcţiile administrative. Unitatea în interiorul şi între diferitele niveluri, ramuri şi structuri administrative, care intră în alcătuirea lui, precum şi gradul ridi­cat de expertiză la nivelul organelor executive ale administraţiei de stat sînt consideraţi factori cruciali în sporirea competenţei statului. Permanentele negocieri între aparatul executiv şi cel legislativ sau conflictele înregistrate
la nivelul departamentelor administrative nu uşurează exercitarea funcţi­ilor administrative în mod adecvat. La fel, nici societatea nu este tratată co­respunzător, dacă organelor executive ale administraţiei de stat le lipseşte expertiza necesară pentru a aborda problemele care le revin.

Forma organizării de stat presupune şi organizarea naţional-teritorială a statului şi relaţiile reciproce dintre organele centrale şi regionale. Ea soluţi­onează problema componenţei teritoriale a ţării şi care este statutul ei juri­dic, corelaţia şi legătura reciprocă dintre structurile ierarhice ale statului.

De obicei, se evidenţiază două forme de organizare statală: unitară şi federativă. Pot exista şi forme mixte (confederaţia).

Statului unitar îi sînt proprii constituţia unică, aplicată pe întreg teri­toriul, cetăţenia unică, sistemul unic al dreptului, sistemul juridic unic.

Forma federativă a organizării de stat reprezintă o uniune a formaţii­lor statale care dispun de independenţă juridică şi de o anumită autonomie politică. în componenţa federaţiei pot fi, ca subiecte statale, republicile, cantoanele, landurile, provinciile care au diviziune administrativ-teritorială proprie.

Confederaţia este o formă de asociere a statelor suverane care îşi coor­donează activitatea pe anumite probleme.

Confederaţia nu este un stat, ci o unitate de state care îşi păstrează independenţa şi autonomia.

Regimul politic al statului. Istoria modernă cunoaşte trei forme de regim politic: democratic, autoritar, totalitar.

Regimul politic democratic este o formă a suveranităţii poporului ce se caracterizează prin libera exprimare a voinţei lui, supremaţia legilor, pro­clamarea principiului echităţii sociale şi egalităţii tuturor în faţa legii.

Regimul politic autoritar este condiţionat de centralismul excesiv al pu­ra in mîinile castei guvernante, interzicerea opoziţiei.

Regimul politic totalitar este o formă extremă a autoritarismului, căreia sint proprii controlul deplin din partea statului asupra vieţii societăţii, in- fcerricerea tuturor organizaţiilor democratice, aplicarea măsurilor represive față de opoziţie şi disidenţi.