Preocuparea primordială a administraţiei publice trebuie să o constituie gestiunea internă a serviciilor publice. Cu alte cuvinte, trebuie elucidate problemele esenţiale pentru buna funcţionare a acestora, între care amintim: ce instrumente de gestiune pot fi utilizate pentru a permite serviciilor publice locale să-şi cunoască propriile costuri de funcţionare? Cum să stabilim previziunile bugetare în cadrul serviciilor descentralizate ale statului? Cum să specializam serviciile unei administraţii locale: prin produse, prin funcţii, prin meserii? Cum să adaptăm funcţiile manageriale constrângerilor sectorului public? Administrarea unei instituţii publice locale implică, înainte de toate, optimizarea mijloacelor financiare, umane, materiale de care dispune pentru a-şi atinge scopurile fixate.
Sunt instrumentele moderne de gestiune adaptabile administraţiilor? În ce condiţii? Cum au fost adoptate aceste instrumente, la nivelul colectivităţilor teritoriale sau în administraţia de stat? Exercitarea funcţiilor managementului în organizaţiile de sevicii implica un înalt nivel de competenţă profesională şi managerială.
Instrumentele de gestiune a serviciilor publice se clasifică în trei categorii interdependente:
- instrumente de finalizare,
- instrumente de control
- instrumente de antrenare.
Trebuie specificat că o singură categorie de instrumente nu oferă soluţii globale ansamblului problemelor întâlnite într-o instituţie publică locală. Astfel de probleme pot fi depăşite şi soluţionate prin asigurarea unui echilibru între cele trei categorii de instrumente. Instrumentele moderne de gestiune a administraţiei asigură, alături de rolul lor strict instrumental, o funcţie emblematica ce pune în valoare la un nivel înalt competenţele manageriale ale decidenţilor publici.
1.Instrumente de finalizare
Potrivit abordării sistemice a organizaţiilor, instrumentele de finalizare vizează în principal determinarea obiectivelor acestora la toate nivelele şi pe fiecare componentă.
Obiectivele unei instituţii publice formează un sistem piramidal de obiective coerente şi realiste. Fenomenul dublu de descentralizare şi deconcentrare a activităţilor publice a deschis însă noi orizonturi, lărgind marjele de manevra a majorităţii serviciilor locale. Practicile strategice se remarcă deja în anumite sectoare ale puterii publice, de exemplu, în elaborarea unor strategii de dezvoltare la nivelul unor ministere sau în căutarea unor formule de cooperare între organismele publice.
Conducerea participativă prin obiective are în vedere, în principal, descompunerea obiectivelor globale ale unei organizaţii până la nivel de loc de muncă. Experimentarea conducerii prin obiective în sectorul public a fost mai întâi iniţiativa administraţiei americane , este cunoscută din anul 1973, sub denumirea de “management prin obiective”, Aplicarea integrală a unui sistem de management prin obiective este greu de realizat în absenţa unei determinări clare a obiectivelor globale la nivelul organizaţiilor publice.
Metoda bugetului bază zero (B.B.Z.) se referă la ierarhizarea obiectivelor operaţionale ale unui serviciu, condiţie prealabilã pentru elaborarea bugetului. Mai precis, metoda poate fi aplicată parcurgându-se următoarele etape:
- Delimitarea activităţii fiecărei persoane responsabile în misiuni indispensabile şi misiuni suplimentare;
- Prezentarea pentru fiecare misiune stabilită a modalităţilor de realizare;
- Justificarea cererilor bugetare prin stabilirea unor ierarhii a misiunilor, pe baza costurilor şi
avantajelor acestora.
Această metodă conduce la o ierarhizare a obiectivelor prin evidenţierea gradului de importanţă a misiunilor propuse, în vederea repartizării resurselor limitate ale organizaţiei. Din această perspectivă, B.B.Z. reprezintă un instrument de finalizare. Spre deosebire de alte instrumente de gestiune, B.B.Z. este determinat de practică şi serveşte acesteia. Metoda de analiză bugetară a fost iniţial concepută şi pusă în aplicare de către P. Pyhrr în 1969 pentru Societatea Informatică Texas Instruments ; apoi a fost aplicată şi în alte organizaţii şi din 1976 a fost introdusă în administraţiile federale americane.
Având în vedere cele prezentate anterior, se pare că identificarea instrumentelor de finalizare în cadrul instituţiilor publice din ţara noastră are, deocamdată, un caracter limitat, mai ales că în ceea ce priveşte definirea misiunilor rolul determinant revine puterii politice. Practica a demonstrat adesea incompatibilitatea dintre priorităţile de interes general şi cele politice.
2. Instrumente de control
Experienţa administraţiilor din ţările dezvoltate a evidenţiat trei instrumente moderne de control:
- sistemele de contabilitate analiticã
- tablourile de bord
- auditul
Sistemele de contabilitate analitică au fost elaborate în cadrul mediului industrial la sfârşitul secolului trecut, cunoscând dezvoltări ulterioare şi chiar metode alternative care urmăreau eliminarea lacunelor metodelor clasice. În acest domeniu apar permanent noi factori de progres, dar principalele coordonate ale contabilităţii analitice au fost stabilite de F. Taylor. Diferitele metode de contabilitate analitică au fost puternic influenţate de domeniul lor de provenienţă, respectiv sectorul industrial, însă, în prezent, se constituie ca un sistem financiar de informare care vizează determinarea costurilor unei activităţi sau ale unui produs. Se au în vedere în special acele sisteme de informare de care dispune o organizaţie şi care presupun: colectarea, tratarea, stocarea şi transmiterea informaţiilor din domeniul economico - financiar. Metodele curente de contabilitate analitică au în vedere noţiunea de costuri complete care presupun separarea sarcinilor pe cele două categorii de costuri greu disociabile în practică: fixe şi variabile.
Tabloul de bord poate fi definit ca un instrument ce priveşte ansamblul indicatorilor care evidenţiază performanţele organizaţiei şi mediul în care aceasta se înscrie. Acest instrument presupune măsurarea abaterilor ca diferenţă între previziuni şi realizările efective precum şi evaluarea performanţelor. Evidenţierea abaterilor are ca scop final identificarea acţiunilor care le generează şi perfecţionarea permanentă a organizaţiei.
Auditul este considerat ca un simplu sinonim al termenilor: “studiu”, “diagnostic” şi chiar “anchetă”, iar numărul domeniilor în care se aplică este aproape nelimitat. Acest instrument de control poate fi definit ca “examinarea profesionalã a unei informaţii în vederea exprimării unei opinii responsabile şi independente în raport cu un criteriu calitativ”
Instrumente de antrenare
Instrumentele de antrenare au cunoscut în anii ’80 o extindere deosebită în sfera serviciilor publice. De-a lungul timpului, atât în administraţiile statului, cât şi în colectivităţile teritoriale, au fost experimentate diferite instrumente de antrenare. Menţionăm, mai întâi, proiectele de serviciu, care în funcţie de finalităţile lor, pot fi clasificate în trei mari categori:
- Proiecte a căror finalitate este aceea de a acţiona asupra mobilizării resurselor umane în vederea implicării fiecărui individ în realizarea obiectivelor comune;
- Proiecte care favorizează redefinirea unor modalităţi de acţiune funcţie de noile circuite de decizie şi producţie;
- Proiecte de serviciu ce urmăresc adaptarea misiunilor unei organizaţii la noile condiţii de mediu ambiant printr-o mai bună comunicare cu exteriorul.
Indiferent de opţiunea aplicată, în centrul proiectelor de servicii se situiază un demers participativ care permite implicarea celorlalte componente ale sistemului administrativ în procesul de realizare a misiunilor, ceea ce face ca acest instrument să se încadreze în categoria instrumentelor de antrenate.
Alături de instrumentele centrate pe organizaţie se regăsesc şi instrumentele ce au în vedere favorizarea calităţii serviciilor organizaţiilor publice. Cercul de calitate a fost definit ca un cadru de formulare colectivă a propunerilor de ameliorare a calităţii serviciilor prestate. Constituirea “cercurilor de calitate” presupune reunirea voluntară a agenţilor economici în subgrupe sub conducerea unui responsabil cu rol de animator, “persoana care facilitează” mobilizarea ideilor individuale privind calitatea. Acest demers a avut un succes deosebit în serviciile publice.