Constituirea unui spaţiu administrativ separat este rezultatul unui proces îndelungat structurat pe două etape: de diviziune şi autonomie. Naşterea administraţiei este legată, mai întâi, de fenomenul diviziunii sociale, prin intermediul căruia, societatea, până atunci unificată şi omogenă, devine stratificată şi eterogenă. Această diviziune socială se realizează prin următoarele etape:[1]
- specializarea activităţilor şi a misiunilor sociale (diviziunea mun-cii şi a funcţiilor);
- disocierea între diferitele dispoziţii cu caracter normativ care asigurau integrarea socială (religie, morală, drept);
- formarea de subansamble, de grupuri parţiale, de instituţii, fiecare având propria logică de funcţionare;
- apariţia relaţiilor de inegalitate între oameni şi generalizarea raporturilor de dominare/subordonare care traversau societatea în ansamblul său, antrenând constituirea spaţiilor de putere multiple şi diversificate.
Diviziunea socială s-a finalizat prin desprinderea din ansamblul instituţiilor, a unei entităţi specializate investită cu putere de constrângere asupra membrilor colectivităţii. În felul acesta, asistăm la emergenţa spaţiului politico-administrativ, clădit în principal pe ordine, simbol al unităţii sociale şi instrument de coerciţie.
Totuşi la început, acest spaţiu nu s-a diferenţiat, decât într-o mică măsură, de celelalte structuri sociale. Deosebirile s-au putut constata, atât pe continentul european, în care funcţiile administrative reprezentau o prelungire a puterii sociale, cât şi în afara Europei; astfel, în S.U.A., se constituise o castă a birocraţilor, care domina ansamblul societăţii şi superviza integritatea raporturilor sociale.
Odată cu apariţia statelor moderne, spaţiul administrativ a devenit autonom, iar sarcinile administrative au fost încredinţate unor profesionişti ai noului domeniu, remuneraţi pentru efortul lor şi desprinşi de mijloacele de producţie.
Apariţia pe scara istoriei a spaţiului administrativ marchează trecerea de la societatea primitivă la cea de tip statal.
Societatea primitivă nu a avut un aparat specializat de dominaţie, investit cu putere de coerciţie, deoarece relaţiile dintre membrii colectivităţii erau solidare şi plasate pe baze egalitariste. Şi societatea primitivă a cunos-cut “postura” de şef, dar poziţia acestuia nu-i conferea nici o autoritate particulară în societate şi nu reprezenta un loc al puterii. Ales în funcţie de priceperea sa şi mai ales de calităţile sale de războinic, şeful îndeplinea o funcţie tehnică, care excludea ideea de coerciţie.
“Însărcinat cu menţinerea păcii sociale şi rezolvarea conflictelor interne, el nu dispune în munca sa de decât de prestigiul personal şi de propriul cuvânt, care nu are tăria legii. Cuvântul şefului nu reprezintă un semn sau un act de putere […] . Şeful este un conducător fără putere, aflat în serviciul societăţii, dar nu reprezintă o figură proeminentă.” [2]
În societatea modernă apare o relaţie fundamentală de opoziţie între cei care conduc şi cei conduşi, proces ilustrat de crearea spaţiului politico-administrativ separat. Raporturile de dominare crează la toate nivelurile o inegalitate materializată prin redistribuirea produsului creat; oamenii produc, nu numai pentru ei înşişi, ci şi pentru alţii, fără a primi o contraprestaţie, în schimb.
Societatea modernă cunoaşte în acelaşi timp, două tipuri de dominaţie:
- raporturi de dominare politică, caracterizate de apariţia unei puteri de constrângere şi concentrarea sa în mâinile guvernanţilor;
- raporturi de dominare economică, apărute în procesul de creare şi repartiţie a produsului naţional.
Sunt asigurate astfel, atributele de putere şi ordine, considerate “simboluri ale noţiunii de stat. Rolul şi funcţiile sale nu sunt definite prin intermediul pieţei. El dispune de o totală autoritate în acest domeniu” [3]. Pentru a-şi realiza obiectivele, statul elaborează legi, coordonează opţiunile individuale, impune o organizare socială coerentă, ierarhizeză anumite funcţiuni şi atribuie putere de decizie reprezentanţilor săi direcţi din administraţia publică.
Din punct de vedere etimologic, cuvântul “administraţie” provine de la latinescul “ad-ministrare” [4] care înseamnă “pentru a servi”.
Folosirea noţiunii de administraţie cunoaşte trei accepţiuni principale:
1) Administraţia înţeleasă ca tip de activitate umană, semnificând acţiunea de a administra, de a desfăşura, deci, munca de un anumit conţinut (administrativ);
2) Administraţia privită ca mod de organizare a unor activităţi, concretizat printr-o structură organizatorică, indispensabilă, pentru înfăptu-irea muncii de administraţie;
3) Administraţia ca instituţie sau complex de instituţii profilate pe domenii de activitate, cu o structură funcţională, care trebuie să corespundă cerinţelor de a îndeplini sarcini specifice. Totodată, în această accepţiune, administraţia, vizează satisfacerea anumitor interese ale colectivităţilor umane, cu respectarea drepturilor şi libertăţilor legitime ale membrilor acestora.
Cu deosebire, în cazul administraţiei publice, este avută în vedere, satisfacerea unor interese ale colectivităţilor umane, organizate în forme administrative de tip statal, denumite, adesea, “interese generale”.
[1] Chevalier, J. – Science administrative; Presses Universitaires de France; Paris; 1986; p.125
[2] Chevalier, J. – op. cit.; p.127
[3] Pondaven, C. – Économie des Administrations Publiques Edition Cujas; Paris; 1995; p.72
[4] Prefixul “ad” subliniază direcţia “spre” sau “pentru” înfăptuirea unui obiectiv, iar “ministrare” vine de la “ministris” care înseamnă “servitor”. Ministrul este servitorul ţării sau statului (Oroveanu, M. – Tratat de ştiinţa administraţiei, Editura Cerma, Bucureşti, 1996, p.25).