Administraţia este concepută ca structură organizatorică, aflată într-o continuă transformare, capabilă să se adapteze mediului economico-social în care evoluează. Eficientizarea acestei activităţi, face necesară studierea structurii administraţiei şi a relaţiilor ce se stabilesc între componentele sale.
Sub aspect structural, administraţia reprezintă un ansamblu complex de entităţi şi funcţionari, cu anumite atribuţiuni publice, care caută adesea să-şi sporească autonomia de care dispun, pentru a impune punctul lor de vedere.
Organizarea administraţiei publice, ca fenomen social, a apărut odată cu statul. Totuşi, despre administraţia publică ca ştiinţă se poate spune că a apărut abia în secolul al XIX-lea.
- Teorii izolate sau fragmentare cu privire la organizarea administraţiei, la guvernare în general, s-au formulat încă din antichitate; în acest sens se pot menţiona:
- domnia lui Marcus Aurelius, ca şi cea a lui Titus Antonius Pius sunt considerate singurele perioade din istorie în care unicul scop al guvernării a fost fericirea poporului;
- Quintilian este cel mai des citat în lucrările de ştiinţa administraţiei pentru forţa metodologică a celor şapte intrebări ale sale : “CINE? CE? UNDE? CU CE? PENTRU CE? CUM? CÂND?“ care îşi păstrează şi astăzi întreaga lor actualitate şi utilitate;
- Diocleţian a lăsat lumii câteva principii de guvernare (de exemplu, izolarea celui care are prima responsabilitate în guvernare pentru a nu fi manipulat de anturaj).
În principiu, nu se poate vorbi despre o organizare de stat în general, ci despre organizarea unui stat anume sau a unui tip de stat. Existenţa tipurilor istorice de state (socialiste, capitaliste) a impus conturarea unor tipuri diferenţiate de organizare administrativă. Fiecărui tip de stat îi este proprie o anumită structură administrativă care a fost influenţată de aspecte de natură militară, geografică, politică şi chiar psihologică (capriciile împăraţilor).
În societatea antică, organizarea oraşelor se caracteriza prin suprapunerea a trei elemente:
- sistemul de rudenie (familiile şi ginţile, ale căror integrare dădea naştere cetăţii);
- elementul religios (în sensul că oraşul se constituia în jurul unui cult religios comun);
- factorul politic; înainte de a fi un teritoriu, cetatea era o comunitate politică, alcătuită din cetăţeni uniţi prin legături esenţialmente politice.
În acele condiţii, funcţiile administraţiei erau limitate; ele vizau: apărarea, justiţia, ordinea internă, efectuarea recensământului şi perceperea impozitelor. Uneori, administraţia realiza:
- intervenţii sociale, urmărind garantarea egalităţii şi corectarea inegalităţilor de avere,
- intervenţii economice – care vizau perceperea drepturilor de vamă, instituirea de monopoluri asupra minelor, olăritului şi ţesăturilor sau controlul exporturilor.
Aceste funcţii administrative erau temporare şi colegiale (deoarece erau interzise cumulul şi realegerea) şi erau rezervate anumitor membri ai oraşelor:
- în cetăţile oligarhice “magistraţii” erau aleşi din interiorul familiilor nobile şi bogate (Atena) sau dintre patricieni (Roma antică);
- în cetăţile democratice, toţi cetăţenii puteau să acceadă în funcţii publice, dacă erau aleşi de popor, cu excepţia sclavilor şi metişilor.
În societatea antică nu se poate vorbi de o structură administrativă specializată şi profesionistă (deşi administraţia era legată intim de viaţa social-politică a cetăţii).
- Imperiul Roman, constituit de Alexandru cel Mare, reprezintă cea mai vastă structură administrativă a antichităţii. Caracterizat de o centralizare puternică, acest imperiu a beneficiat de toate instrumentele şi modalităţile necesare exercitării dominaţiei: armată, administraţii financiare, ministere şi birouri. Sub aspectul organizării sale, Imperiul Roman s-a caracterizat prin:
- împărţirea riguroasă a teritoriului – Roma era divizată în regiuni şi cartiere care exercitau controlul asupra provinciilor, iar Italia era divizată în douăsprezece regiuni şi apoi în patru districte;
- apariţia unei birocraţii ierarhizate la nivel central – Cancelaria era centrul unui enorm aparat administrativ, divizat în patru birouri, condus de un şef de serviciu asistat de adjuncţi, iar finanţele erau complet centralizate;
- existenţa unei doctrine de stat, ca persoană juridică, abstractă, independentă de mijloacele de gestiune şi titulară de prerogative; republica constituie prima conturare a diferenţelor dintre stat şi societatea civilă.
- În societatea feudală a existat o confuzie între funcţiile administrative şi puterea socială. Proprietatea funciară este sursa, atât a puterii economice şi administrative, cât şi a bogăţiei şi autorităţii, a drepturilor private şi politice. Figura centrală este monarhul, seniorul care administrează propriile domenii, deţinând în acelaşi timp drepturi regale. Administraţia nu este decât o putere “domestică“ aflată în serviciul regelui. Structura administraţiei nu se diferenţiază de celelalte structuri sociale.
- D. Criza feudalismului şi creşterea puterii monarhice au determinat procesul de autonomizare al administraţiei, legat de edificarea statului modern. Organizarea modernă a administraţiei de stat are ca suport modelul organizării birocratice, sistematizat de Max Weber. În opinia sa, birocratizarea constituie un proces ireversibil, deoarece cerinţele economiei şi tehnicii impun existenţa unui corp de funcţionari specializaţi. Contrar opiniei lui Weber, doctrina marxistă a susţinut că organizarea birocratică este necesară numai în sistemul capitalist. Realitatea a confirmat teoria lui Weber deoarece organizarea birocratică s-a menţinut şi în societatea de tip socialist.
În practică, organizarea administraţiei publice şi a funcţionarilor publici pe entităţi şi birouri este universal aplicabilă şi capabilă să atigă randamente maxime. Organizarea birocratică – realizată pe baza reglementărilor legale fundamentate pe conţinutul şi caracterul obiectiv al activităţilor – este superioară organizării anterioare tradiţionale care avea caracter subiectiv. Organizarea birocratică este întemeiată pe inspiraţia conducătorilor şi pe calităţile personale ale funcţionarilor publici.
În raport cu orientările privind structurarea administraţiei publice se pot distinge trei direcţii metodologice principale:
1) Orientarea strict tehnico-juridică (promovată de lucrările franceze actuale de drept administrativ), prin care structurarea administraţiei de stat echivalează cu organizarea puterii executive; în această concepţie se disting şi se cercetează probleme ca:
- a) principiile organizării administrative (ale centralizării şi descentralizării);
- b) activitatea preşedintelui republicii, ca şef al statului sau, după caz, a regelui;
- c) activitatea Guvernului (Consiliului de Miniştri), ministerelor şi departamentelor ministeriale;
- d) activitatea organelor administrative locale (prefect, guvernator, primar, consilier);
- e) activitatea instituţiilor publice şi respectiv a serviciilor publice.
2) Orientarea filozofico-juridică, care are la bază teoria asupra organizării sistematice a statului, prin care se evidenţiază superioritatea raporturilor dintre autorităţile publice. Această orientare este bazată pe principiul “unicităţii puterii de stat”, adică o autoritate politică exclusivă (unică). În această optică, organizarea de stat este axată pe trei elemente :
- a) organele statului sau formele organizatorice prin care se realizează puterea de stat;
- b) modul de formare a instituţiilor statului;
- c) principiile fundamentale de organizare şi funcţionare a entităţilor publice.
În acest caz, deşi există şi funcţionează autoritatea politică şi administrativă supremă, nu toate organele administraţiei publice trebuie să se subordoneze Guvernului care exercită conduce-rea generală în acest domeniu. Concomitent, sunt create şi funcţionează organe autonome de administraţie, ca cele ale entităţilor administrativ-teritoriale locale.
În literatura occidentală, noţiunea de administraţie de stat este utilizată pentru a ilustra administraţia publică care ţine de Guvern sau de şeful de stat. Noţiunea de administraţie publică locală este utilizată pentru a ilustra activitatea administrativă a primăriior (primarilor) şi consiliilor locale.
Astfel, nu se mai poate vorbi despre un sistem administrativ unic, axat pe ideea subordonării, ci despre un sistem de organizare al administraţiei publice, care pe lângă subordonare, presupune cooperarea între organele administrative şi exercitarea controlului de către Guvern, fie direct, fie prin alte autorităţi care îi sunt subordonate.
3) Orientarea axată pe ştiinţa administraţiei, care abordează problemele organizării administraţiei de stat, în acord cu cerinţele acestei ştiinţe, alături de cele ale altor entităţi, inclusiv a celor economice din sectorul privat. În prezent, există o preocupare majoră pentru organizarea ştiinţifică a administraţiei publice, incluzând aici şi organizarea muncii funcţionarilor.
Structura puterii în interiorul administraţiei şi logica funcţionării sale, depind de intensitatea relaţiilor pozitive sau negative pe care le realizează cu mediul înconjurător. Trecerea de la conceptul limitat de “organizare”, considerat ca mediu interior, închis şi omogen, la acela deschis de “sistem”, scoate în evidenţă importanţa mediului înconjurător extern în derularea activităţilor de administraţie publică.
Importanţa relaţiilor cu mediul este explicată, atât de necesitatea stimulării organului administrativ de a-şi amplifica eficienţa acţiunilor sale, cât şi de voinţa sa de a-şi păstra caracteristicile structurale fundamentale.
Relaţiile dintre administraţie şi mediul înconjurător social au o mare importanţă, deoarece condiţionează modul în care ea îşi îndeplineşte funcţia în societate. Administraţia publică poate alege între posibilitatea deschiderii sau cea a închiderii faţă de mediul înconjurător, dar această alegere determină, în practică, dinamica structurii administraţiei şi gradul ei de eficienţă, ca activitate.