În accepţiunea de instituţie, administraţia este considerată o structură de funcţionare, o formă organizatorică sau chiar o organizaţie socială, deci o entitate sau un complex de entităţi publice, care constituie aparatul administrativ public. Administraţia privită ca instituţie are trăsături proprii, care îi determină misiunea socială şi îi modelează structura.
Administraţia publică are misiunea socială de executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel, problema misiunilor administraţiei publice este indisolubil legată de aceea a funcţiilor statului, cu sensul de activităţi ce se realizează prin instituţiile de stat.
În această accepţiune, instituţiile administrative ale statului au competenţa legală de a emite decizii executorii, faţă de care persoanele particulare şi colectivităţile umane au obligaţia de a se supune sub imperiul sancţiunilor. Teama de sancţiune este fundamentul cel mai simplu al supunerii faţă de conţinutul acestor decizii, menite să slujească interesul general. Pe de altă parte, în caz de nesupunere, folosirea metodei constrângerii, cu aplicarea de sancţiuni de către aparatul de stat, permite respectarea ordinii legale. Dar, constrângerea presupune consumul unei energii însemnate şi utilizarea ei este în mod necesar, limitată.
În acelaşi timp, administraţia statului are şi misiunea de a educa şi convinge oamenii de avantajele ordinii sociale existente – la a cărei menţinere ea contribuie – şi de legimitatea acţiunilor sale.
Metodele de constrângere şi de educare-convingere se împletesc în activitatea de administraţie publică. Astfel, cu cât se amplifică metoda convingerilor, cu atât mai puţin se utilizează constrângerea, iar procedeele de convingere, în societăţile evoluate, tind să înlăture constrângerea. În fapt, cele două metode se completează reciproc: pe de o parte, existenţa autorităţii şi a posibilităţii constrângerii contribuie la situarea statului deasupra societăţii; pe de altă parte, diminuând numărul activităţilor coercitive şi punându-se accentul pe formarea şi cultivarea unei mentalităţi favorabile îndeplinirii misiunii administraţiei, se asigură creşterea însemnătăţii metodei convingerii. Constrângerea devine cu atât mai eficientă, cu cât este utilizată mai rar şi inspiră (atunci), mai multă teamă.
Ca instituţie, administraţia publică se defineşte nu numai prin funcţiunea pe care o îndeplineşte în societate, dar şi prin organizarea sa juridică şi materială. Sub cel din urmă aspect, administraţia este aparatul de stat care se prezintă sub forma unei ierarhii de funcţionari publici, executanţi ai unor activităţi şi supuşi unei discipline identice.
Organizarea instituţională, ca expresie a administraţiei publice, prezintă, din punct de vedere social, o serie de caracteristici şi anume :
- administraţia publică, în ipostaza de instituţie, nu funcţionează într-un spaţiu închis; ea se află în strânsă legătură cu celelalte instituţii sociale şi este influenţată de evoluţia şi transformările caracteristice vieţii sociale;
- administraţia reproduce, în organizarea sa, caracteristicile esenţiale ale sistemului social în care se integrează;
- administraţia ca instituţie are o unitate specifică care îi conferă o relativă autonomie structurală, deşi instituţiile publice, nu sunt într-o perfectă armonie. Interdependenţa lor este relativă şi evoluţia lor rareori este sincronă, existând decalaje şi distorsiuni care alcătuiesc elementele funda-mentale ale dinamicii sociale;
- supusă influenţei mediului înconjurător, administraţia cunoaşte un ritm de dezvoltare propriu; particularităţile şi configuraţia sa organică influenţează exercitarea funcţiunilor sale, (îndeplinirea misiunilor ce-i revin), precum şi locul pe care îl are în societate.
În dinamica instituţională a administrţiei publice se manifestă şi este necesar să se studieze problemele generate de fenomenul birocratic indus de funcţionarea instituţiilor administrative, în scopul găsirii soluţiilor de ameliorare a eficienţei şi de raţionalizare a activităţii respective; inclusiv a semnificaţiilor sale în contextul dezvoltării societăţii pe baze democratice.
La rândul său, birocraţia poate fi interpretată din mai multe unghiuri, iar literatura de specialitate consemnează opinii diferite despre fenomenul birocratic. Astfel, în anii ’30, Harold Laski definea birocraţia “ca o formă a guvernării în care efectiv, domină funcţionarii publici” [1], în timp ce F. Lane afirma că birocraţia înseamnă un mod de administrare complexă, la scară lărgită, un anumit comportament organizaţional.
Dintr-un alt unghi de abordare, Michael Croazier caracteriza birocraţia franceză prin formalism şi lipsă de personalitate. Spre deosebire, Max Weber considera că birocraţia reprezintă tipul ideal de organizare instituţională spre care tinde societatea modernă, datorită calităţilor sale, care pot fi sintetizate astfel :
- a) birocraţia este caracterizată de competenţă, ierarhie şi o diviziune a muncii pe birouri;
- b) organizarea birocratică facilitează progresul sistemelor economice şi contravine stilurilor primitive de muncă, contribuind la dezvoltarea ştiinţei administraţiei;
- c) birocraţia reprezintă modul cel mai eficient de organizare al colectivităţii, în vederea atingerii anumitor scopuri. Eficienţa birocraţiei este rezultatul modului de cooperare dintre om şi maşină.
Este de real interes tratarea birocraţiei în literatura germană, care a pus problema legăturii dintre birocraţie şi democraţie, formându-se două curente; unul care consideră cele două fenomene ca fiind compatibile şi un altul care susţine că acestea nu au nimic în comun.
În opiniile “pro” se afirmă că birocraţia are nevoie de competenţă, or numai democraţia asigură promovarea talentelor, formarea de specialişti şi recunoaşterea valorii. În plus, în perioada modernă, ambele concepte au promovat progresul societăţii (de exemplu, facilitarea accesului burgheziei la putere, în defavoarea nobilimii).
În opiniile “contra” se consideră că, această legătură dintre birocraţie şi democraţie va genera permanent o stare conflictuală, din două motive şi anume:
- disciplina şi controlul specifice birocraţiei lezează pricipiul liber-tăţii umane caracteristic democraţiei;
- regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalităţii în drepturi.
Cu toate rezervele exprimate, birocraţia ca expresie a funcţionării instituţiilor publice apare ca fenomen normal, obiectiv datorită caracterului de ordine pe care-l imprimă activităţii administrative.
Aşezată pe baze raţionale, ştiinţifice, ea poate fi deplin compatibilă cu valorile democraţiei: securitate naţională, siguranţa individului, productivitate, eficienţă; practic orice organizaţie - de la o fabrică de confecţii la o uzină constructoare de maşini, de la o organizaţie religioasă, la un guvern – va fi întotdeauna birocratizată.
Totodată, se constată că, în prezent, noţiunea de birocraţie are trei sensuri principale, semnificând :
- puterea sau activitatea birocratică;
- categoria socială a birocraţilor;
- modul de organizare birocratic.
Puterea birocratică apare ca un fenomen inevitabil, ţinând seama de elementele generale ale exercitării puterii în societăţile moderne şi de trăsă-turile caracteristice ale sistemelor administrative pe care le generează. Astfel, pentru a îndeplini în mod eficient sarcinile care îi sunt repartizate, orice organizare birocratică a administraţiei urmează să-şi dezvolte trăsăturile caracteristice care favorizează manifestarea propriei puteri.
O dată ce este instituţionalizată, administraţia stabileşte cu mediul în care acţionează relaţii care îi amplifică autonomia şi îi conferă o competenţă de iniţiativă şi legitimitate proprie, independentă de aceea pe care o are puterea politică.
De asemenea, perenitatea organizării birocratice a administraţiei se explică prin necesitatea unei structuri ierarhice în societate. Factorii organizaţionali operează în două moduri: într-un mod pozitiv, ei asigură superioritatea relativă a serviciilor administrative asupra autorităţilor politice care urmează să le controleze activitatea; într-un mod negativ, ei tind să scoată administraţia de sub orice influenţă exterioară, astfel încât să prevaleze pro-priile scopuri ale acesteia.
Noţiunea de birocraţie nu poate fi concepută în afara categoriei sociale a birocraţilor. Funcţionarii publici contribuie la îndeplinirea misiunilor administraţiei, beneficiind de drepturi, dar şi de îndatoriri. Astfel, ei trebuie să aibă stabilitate şi să fie apăraţi împotriva presiunilor interne sau externe, supunându-se riguros reglementărilor juridice. Administraţia trebuie să dispună, totuşi, de dreptul de apreciere, de aşa numita putere discreţionară asupra momentului şi modalităţilor de acţiune. De asemenea, administraţia are controlul mijloacelor juridice, materiale şi umane ale conducerii, precum şi a concepţiei şi acţiunii sale.
Modul de organizare birocratic este o condiţie a autonomiei statului însuşi, asigură tradiţia în domeniul funcţiei publice şi întăreşte disciplina reglementată de actele normative. Faţă de un personal politic schimbător, instituţiile administraţiei reprezintă continuitatea, permanenţa şi stabilitatea, astfel încât ea îşi sporeşte influenţa asupra societăţii. Organizarea birocratică are o legitimitate proprie, fiind adevărata apărătoare a interesului general faţă de interesele oamenilor politici.
[1] Lane, F. – Current Issues in Public Administration; St. Martin’s Press, New-York; 1982, p. 190