În tratatul său de drept administrativ, Anibal Teodorescu, sublinia faptul că apariţia vieţii administrative locale a precedat cu mult pe cea a administraţiei generale, deoarece, în ordinea istorică a lucrurilor, comuna cu nevoile ei proprii a apărut înainte de naşterea statului cu marile lui interese şi probleme.[1]
Primele organizaţii politice au fost cnezatele. Acestea, conform opiniei lui Erast Diti Tarangul nu erau altceva decât comune care aveau un teritoriu mai vast şi care erau reprezentate de asociaţiuni naturale de familii, legate între ele prin legături de sânge şi vecinătăţi; la baza creării acestor asociaţiuni au stat: instinctul de sociabilitate şi motivele economico-morale.[2] Cnezatele încetează a mai fi organizaţii politice odată cu apariţia statului, după înfiinaţrea principatelor româneşti. Totodată, comuna, pierde carcterul politic şi devine doar o circumscripţie, o unitate administrativă a statului; drepturile politice sunt concentrate în mîinile principelui sau ale domnitorului, comunei revenindu-i doar atribuţii administrative şi judecătoreşti.
Apoi, destul de timpuriu, apar oraşele (târgurile) care erau structurate pe trei categorii: oraşe libere, oraşe proprietate domnească şi oraşe proprietate particulară.[3] Chiar de la înfiinţare unele oraşe au căpătat personalitate juridică şi de dreptul de a dispune de un patrimoniu, iar altora – prin Regulametul Organic – li se recunoştea chiar dreptul la autonomie. Astfel, târgurile erau conduse de un consiliu alcătuit din 6 până la 12 pârgari, având în fruntea sa un judeţ (în Muntenia) şi un şoltuz (în Moldova) – adică, în terminologia actuală, un consiliu şi un primar. Conform părerii comune mai multor autori (Constantin Giurescu, Ioan Filitti, Paul Negulescu şi Anibal Teodorescu), persoanele ce ocupau astfel de funcţii erau aleşi de cetăţeni – după obiceiul pământului – şi confirmaţi de domn. Alţi autori (Ioan Brezoianu în lucrarea Vechile instituţii ale României) afirmă că membrii municipalităţii erau aleşi de către comunitatea unui târg în fiecare an, iar satele aveau administratori şi judecători aleşi dintre ţăranii satului respectiv; până în perioada Regulamentelor Organice, satul era caracterizat printr-o organizare rudimentară. Regimul administrativ al târgurilor a fost unul descentralizat (uneori având chiar şi o largă autonomie).
Judeţele (alcătuite din mai multe comune), întâlnite pentru prima dată în organizarea administrativă a principatelor în secolul al XV-lea (în Muntenia), au fost considerate creaţiuni artificiale ale statului, circumscripţii administrativ-teritoriale ce se interpun între stat şi comună. În fruntea judeţelor se aflau dregători-pârcălabi (sau vornici) care erau numiţi de domni tocmai pentru a reprezenta autoritatea centrală.
Se poate concluziona că diviziunile teritoriale ale Principatelor erau judeţul (fără personalitate juridică), oraşul (care avea personalitate juridică, organele lor fiind constituite pe bază electivă) şi satul (care era condus de un sfat alcătuit din 6 săteni: preotul satului şi proprietarul localului sau îngrijitorul moşiei acestuia şi patru din cei mai cinstiţi şi mai în vârstă săteni). Satul mai alegea câte un pârcălab în Muntenia şi câte un vornicel în Moldova, prin ştirea şi cu învoirea cârmuitorului judeţului şi a stăpânului moşiei. Ca unităţi administrative tranzitorii, în Moldova, au mai fost ţinuturile şi ocoalele.
Ulterior Regulamentelor organice apar şi alte acte[4] ce reglementează modul de organizare al administraţiei publice locale. Astfel, Proclamaţia de la Islaz prevedea dreptul pentru fiecare judeţ de a-şi alege dregătorii săi, drept care purcede din dreptul poporului întreg de a-şi alege domnul. Divanul ad-hoc al Moldovei, la propunerea lui Mihail Kogălniceanu, recunoaşte dreptul fiecărui ţinut, oraş sau comună de a-şi controla administraţiile lor locale prin sfaturi ţinutale, municipale şi comunale. Convenţia de la Paris din 1856 (preconozând revizuirea Regulamentelor Organice) reglementa ca instituţiile municipale, atât cele orăşeneşti cât şi cele câmpeneşti, să dobândească toată dezvoltarea ce le poate da stipulările acestei convenţii. Proiectul de Constituţie elaborat de Comisia Centrală de la Focşani (1859) proclama electivitatea instituţiilor ţinutale, municipale şi comunale şi prevedea faptul că domnul nu putea destitui sau suspenda vreun funcţionar municipal sau comunal, decât după o vină constatată judecătoreşte. În 1861, Ion Ghica elaborează un proiect de organizare comunală bazat pe descentralizare.
Concluzionând, se poate afirma că această primă perioadă din evoluţia administraţiei publice locale se caracterizează printr-o orientare spre descentralizare. Mai mult, fapt care ne interesează în mod deosebit, administraţiile locale aveau instituţii şi organe proprii a căror membri erau aleşi din cadrul colectivităţilor respective. Putem spune că odată cu preocuparea pentru descentralizarea administrativă s-a pus şi problema infiinţării unor organe locale proprii care să reprezinte interesele locale.
[1] Teodeorescu, Anibal, Tratat de drept administrativ, vol. II., Institutul de Arte Grafice “Eminescu” S.A., Bucureşti, 1929, p. 285, preluare după Corneliu Manda şi Cezar Corneliu Manda, Administraţia publică locală din România, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 52
[2] Tarangul, Erast Diti, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p. 153, preluare după C. Manda şi C.C. Manda, op. cit., p. 52
[3] Teodorescu, A., op cit, vol. II, pp. 297-305, preluare după C. Manda şi C.C. Manda, op. cit., p. 53
[4] Manda, Corneliu şi Cezar C. Manda, Administraţia publică locală din România, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999