Doctrina privind natura juridică a funcţiei publice şi a funcţionarului public, începe a se contura la sfârşitul secolului al XlX-lea, dezvoltându-se puternic în perioada interbelică. În perioada interbelică în Europa se conturează două teorii fundamentale în ceea ce priveşte natura juridică a funcţiei publice şi a funcţionarului public.
Prima teorie este teoria situaţiei contractuale, care a fost susţinută în Germania, în principal de Paul Laband, şi în Franţa de Justine Laferiere. Ceea ce desparte celei două concepţii este faptul că autorul german explică funcţia publică prin referire la o instituţie de drept privat (civil), contractul de mandat, în timp ce autorul francez fundamentează funcţia publică prin intermediul unui contract de drept public, contractul administrativ.
Cea de-a doua teză promovată de şcoala franceză este teoria statutului legal, regăsită la reprezentanţii cei mai importanţi ai dreptului public francez: Maurice Houriou, Leon Duguit, şi Gaston Jeze[1]. Aceştia consideră funcţia de stat ca un statut legal, deoarece actul de instituire a acesteia este întotdeauna un act de autoritate, iar cel care exercită funcţia, exercită autoritatea statală şi nu drepturile dintr-o situaţie contractuală.
O a treia teorie, care propunea o situaţie intermediară între cele două expuse mai sus, distingea două categorii de funcţii publice, întemeiate pe diviziunea actelor de autoritate şi de gestiune. La funcţionarii săvârşind acte de autoritate, raportul de serviciu este întemeiat exclusiv pe actul autoritate al statului. La funcţionarii făcând acte de gestiune, raportul de serviciu are la bază contractul de serviciu.
În abordarea funcţiei publice sunt vizate două direcţii: funcţionarul public şi ansamblul regimurilor juridice aplicabile personalului din administraţia publică. Atunci când se abordează funcţia publică prin prisma poziţiei juridice a unei persoane fizice investită legal cu anumite atribuţii pentru realizarea competenţelor unei autorităţi publice, se are în vedere ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul juridic complex al raporturilor dintre persoana fizică respectivă şi organul care le-a investit. Titularul unei funcţii publice, într-o formulare generică, poartă denumirea de funcţionar public .
Sub aspect numeric se poate constata o creştere a funcţiilor publice corespunzător creşterii numărului serviciilor publice. Considerăm oportun, în acest sens, redarea opiniei lui Plutarh care spunea că legea este regina tuturor muritorilor şi nemuritorilor. Existenţa noastră întru respectul legii,construirea propriului sistem de valori în consonanţă cu sistemul social de valori concentrat în norme juridice sunt adevăruri care ne dăltuiesc destinul, care ne ajută să trăim în armonie unii cu alţii şi toţi cu societatea, cu statul, cu autorităţile. Căci statul, prin natura sa, este ceva multiplu şi, dacă devine o unitate mai strânsă, din stat se face familie şi, dacă devine o unitate mai strânsă, din stat se face familie şi din familie, om.
Sub aspect temporal, problematica funcţiei publice şi a statutului celor care o exercită s-a regăsit în primul statut al funcţionarilor publici care a fost elaborat de împăratul Hadrian; Roma antică era preocupată de buna administrare a statului, iar în Bizanţ serviciile publice – aşa cum au fost numite mai târziu în texte teoretice – erau organizate în zece ramuri, cu nenumărate ministere.
Pentru perioada Antichităţii este specific faptul că împăraţii au început să încalce regulile pentru numirea şi înaintarea funcţionarilor. Se manifestă astfel traficul cu slujbele, nepotismul şi favoritismul, boli ale timpurilor dintotdeauna, inclusiv ale celui prezent.
În scrierile lor, politice sau juridice, filozofice sau literare, marile spirite ale lumii au fost preocupate şi au abordat, de multe ori într-o manieră vehement critică, raporturile funcţionarilor cu statul şi cu cetăţenii.
În limba română s-au folosit expresii ca: agent public, funcţionar de stat, servitorul coroanei, manager public. Această varietate terminologică, impusă încă din secolul trecut, a fost determinată de diversitatea situaţiilor în care intervine o funcţie publică, în general, şi în administraţia publică, în particular.
În istoria poporului român, calitatea de slujbaş public este legată indisolubil de calitatea de boierie apărută în datinile poporului român fie prin moştenire de la vechii slavi, locuitori ai Daciei romanizate, fie de la bizantini, prin filtrul aşezămintelor bulgare, pe care muntenii le-au împrumutat adeseori.[2] În secolele XIV-XV, unii boieri erau şi sfetnici ai domnului, îndeplinind diferite atribuţii de natură administrativă (postelnicul, spătarul, paharnicul), jurisdicţională (logofătul, vornicul, marele ban al Olteniei), sau militară (hatmanul, în Moldova). Avându-şi originea în nevoile politice specifice încredinţate, persoanele aflate în astfel de funcţii publice răspundeau şi de perceperea unor venituri de la locuitorii ţinuturilor pe care le administrau. Ca şi nobilii din Apus, erau scutiţi de dările către Domn iar dacă săvârşeau anumite nereguli, pedepsele care li se aplicau erau mai reduse decât cele care se aplicau norodului.
Un alt aspect prin care se relevă modul în care a fost înţeleasă semnificaţia funcţiilor publice şi tradiţiile româneşti în materie, îl reprezintă faptul că din prima jumătate a secolului trecut datează şi primele reglementări privind pregătirea celor care urmau să fie numiţi în diferite slujbe. Conceptul statut este folosit pentru prima dată în 1847, când se adoptă, la 31 ianuarie, Statutul slujbaşilor poliţiei din Capitală urmat de alte legiuiri prin care se reglementează regimul diferitelor slujbe. Constatăm că se fac progrese importante în această materie, prin desfiinţarea boieriilor, apariţia şi organizarea unor funcţii mai moderne, receptându-se benefica influenţa a apusului.
În acest mod s-a pregătit terenul pentru reglementările de mare importanţă care urmau a fi adoptate în a doua jumătate a secolului trecut. Avem în vedere, în primul rând, legile privind administraţia comunală şi judeţeană adoptate de Alexandru Ioan Cuza şi consacrarea, prin articolul 132 din Constituţia din 1866, a unei dispoziţii prin care se impunea, în cel mai scurt timp posibil, adoptarea unei legi asupra condiţiunilor de admisibilitate şi de înaintarea în funcţiunile administraţiunii publice. Apoi, este adoptată şi Constituţia din1923 care stipula, prin articolul 8(4), că legi speciale vor determina statutul funcţionarilor.
În prezent, funcţiile publice se definesc prin mai multe trăsături:[3]
- drepturile şi obligaţiile specifice funcţiilor publice se stabilesc pe cale unilaterală, prin norme juridice, de către organele de stat; aceste drepturi şi obligaţii sunt create şi organizate în vederea realizării puterii publice;
- funcţia publică are caracter continuu, iar drepturile şi obligaţiile aferente se menţin atât timp cât există competenţa pe care funcţia o realizează şi, implicit, actul legal care a creat-o;
- persoanele, cărora le este încredinţată realizarea anumitor funcţii, intră într-un complex de raporturi juridice cu organele care le-au investit; titularul funcţiei se găseşte, fie într-un raport, supraordonat, de autoritate faţă de instituţia publică, fie într-un raport, supraordonat, de autoritate faţă de terţi;
- funcţiile publice pot fi îndeplinite şi de persoane fizice care nu sunt încadrate în muncă într-un organ de stat, în general, sau al administraţiei publice, în particular; este vorba de persoanele private care sunt investite, prin autorizare, cu dreptul de a presta un serviciu public.
Reglementarea situaţiei juridice a funcţionarilor printr-un statut permite elaborarea concluziei conform căreia ei sunt supuşi unei situaţii legale şi reglementare şi, implicit, activitatea acestora este reglementată şi controlată.
Din analiza doctrinei anilor 1950-1989, s-au desprins următoarele concluzii.
- a) unicitatea izvorului raportului juridic de muncă, după care contractul individual de muncă este unicul temei al raportului juridic de muncă, iar actul de numire, alegere ori repartizare, nu reprezintă altceva decât condiţii speciale la încheierea unor raporturi juridice de muncă;
- b) regimul administrativ se manifestă până în momentul încheierii contractului de muncă, ulterior acestei date n-ar fi posibilă, spre exemplu, revocarea unui act administrativ de repartizare;
- c) răspunderea funcţionarilor, sub aspectul formelor specifice dreptului muncii, nu se deosebeşte cu nimic de răspunderea oricărei persoane încadrate în muncă, fiind vorba de răspunderea disciplinară şi răspunderea materială.
Potrivit sistemelor constituţionale actuale, funcţia publică se impune ca un regim special de drept public, cu toate consecinţele ce decurg de aici în ceea ce priveşte dreptul la asociere, dreptul la grevă, soluţionarea litigiilor care intră în competenţa instanţelor de contencios administrativ.
Astăzi, desprinderea conceptuală a funcţiei publice de raportul juridic de muncă este realizată. Ne referim aici, între altele, la soluţia din Statutul funcţionarilor publici, de a soluţiona toate litigiile acestora legate de funcţia publică de către instanţele de contencios administrativ şi nu de către instanţele civile. Funcţia publică a devenit, astfel o instituţie a dreptului administrativ.
[1] Gaston Jeze, Les principes generaux du Droit Administraţif 3e ed, Larous, Paris 1930
[2] Teodorescu Anibal, Tratat de drept administrativ, Institutul de Arte Grafice ,,Eminescu”, Bucureşti, 1929, p. 273, preluare după Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarului public,Editura Nemira, 1998.
[3] Filip, Gheorghe; Onofrei, Mihaela, Administraţie publică, Editura Fundaţiei “Gh. Zane”, Iaşi, 1999, p.148.