Noţiunea de funcţie publică a înregistrat un proces evolutiv complex, corespunzător perioadelor istorice în care s-a consemnat această noţiune. În secolele XIV-XV, noţiunea de funcţionar public a fost asimilată cu cea de slujbaş public; dreptul de a ocupa astfel de funcţii era rezervat doar boierilor; slujbaşilor publici îndeplineau două tipuri de atribuţii: de natură administrativă (postelnic, spătar, paharnic) şi de natură jurisdicţională (vornic, logofăt).
Mai întâi în Muntenia (1831) şi apoi în Moldova (1832) s-a reglementat modalitatea de numire şi înaintare în funcţiile civile şi militare: numirea se făcea pentru trei ani, cu posibitatea de prelungire încă trei ani celor ce-şi îndeplineau cu conştiinciozitate atribuţiile. Regulamentele Organice din Moldova şi Muntenia au fost printre primele acte normative ce au reglementat mai amplu problema funcţiei publice.
Dintre actele normative ce au reglementat funcţia publică se pot menţiona:
- Legea din 1852 care prevedea pregătirea obligatorie a celor ce urmau să ocupe diverse slujbe; pregătirea se realiza în cadrul unor şcoli ce activau pe lîngă ministere;
- Constituţia de la 1866 care, la articolul 88, prevedea faptul că regele poate numi şi revoca miniştrii săi;
- Legea din 26 august 1876 care realiza o clasificare a funcţionarilor administraţiei centrale;
- Decretul din 23 ianuarie 1976 care reglementa Statutul funcţionarilor publici din administraţia centrală a vămilor;
- Constituţia de la 1866 care stabilea unităţile administrativ-teritoriale, dar şi autorităţile administraţiei publice locale (primarul şi consiliul comunal – la nivel de comună; prefectul şi consiliul judeţean – la nivel de judeţ); odată cu elaborarea acestui act normativ s-a pus şi problema delimitării funcţiei publice centrale de funcţia publică locală;
- Constituţia de la 1923 stipulează, printre altele şi modul de desemnare a membrilor consiliilor judeţene şi comunale (vot universal, egal, direct, secret şi obligatoriu);
- Legea nr.103/1923 privind Statutul funcţionarilor publici (primul statut care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1923); această lege era structurată pe două părţi: partea întâi care reglementa funcţia în general (funcţionarii publici sunt cetăţeni români, fără deosebire de sex, care îndeplinesc un serviciu public permanent la stat, judeţ, comună sau la instituţiile al căror buget este supus aprobării Parlamentului, Guvernului sau consiliilor judeţene sau comunale); partea a doua care făcea referire la funcţionarii publici ce lucrau în administraţia publică (această parte nu se aplică în cazul magistraţilor, membrilor corpurilor tehnice şi de specialitate, diplomaţilor şi personalului consular care aveau propriile statute);
- Codul funcţionarilor publici de la 1940 care, deşi nu definea funcţia publică, reglementa: dispoziţiile aplicabile tuturor funcţionarilor publici; dispoziţiile aplicabile funcţionarilor publici care lucrau în administraţie; dispoziţiile aplicabile dactilografilor, funcţionarilor auxiliari şi personalului inferior; dispoziţii trazitorii;
- Legea nr.746 din 1946 privind Statutul funcţionarilor publici, care a deschis căile de acces către funcţiile elective, politice, a reglementat perfecţionarea sistemului răspunderii disciplinare şi reabilitarea disciplinară;
- Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarului public care a deschis noi perspective pentru abordarea funcţiei publice.
*
* *
Se poate spune că o primă reglementare, cât de cât unitară, cu privire la funcţionarii administrativi, apare pentru prima dată, în istoria românilor, în Regulamentele Organice. Tot în această legiuire apar şi reglementări privind modul de numire şi înaintare în funcţiile civile şi militare.
Conform Regulamentelor, Domnitorul era deţinătorul dreptului de numire, existând însă unele slujbe speciale (ocârmuitor de judeţe, de exemplu) unde libertatea de alegere a Domnului era condiţionată de dreptul de a selecta unul dintre cei doi candidaţi, recomandaţi de Sfatul administrativ al ţării. Dacă înainte de adoptarea Regulamentelor numirea se făcea pentru un an, regula devine, potrivit acestor reglementări, termenul de trei ani, aleşii putând rămâne şi după epuizarea acestui termen, dacă se dovedeau vrednici pentru funcţia respectivă.[1]
Conceptul de statut este folosit pentru prima dată în 1847, când se adoptă, la 31 ianuarie, Statutul slujbaşilor poliţiei din Capitală urmat de alte legiuiri prin care se reglementează regimul diferitelor slujbe.
Alte referiri cu privire la funcţionarii publici apar şi în Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris a lui Cuza, prin care şeful statului numea membrii Corpului Ponderator.
Constituţia din 1866 nu a adus o reglementare juridică unitară, dar în baza ei au apărut o serie de legi speciale prin care se reglementează anumite sisteme după care statul urma să facă numirea în funcţiile publice respective. De exemplu, Legea Curţii de Conturi, din 14 martie 1874, care în articolul 8 stabilea că preşedintele şi membrii Curţii erau numiţi de Rege, "după Lista de prezentaţiune în număr îndoit", dată de Adunarea deputaţilor.[2]
Deşi doctrina românească era foarte clară în privinţa funcţiei publice încă de la 1904 odată cu apariţia primei ediţii a Tratatului de drept administrativ al profesorului Paul Negulescu, abia în 1923 avea să fie adoptată prima lege unitară prin care se reglementa situaţia juridică a funcţionarilor publici, anume Legea din 19 iunie 1923 cu privire la Statutul funcţionarilor publici publicătă în Monitorul Oficial nr. 60 din 19 iunie 1923.
Acest statut a apărut ca urmare a principiului enunţat în Constituţia din 1923, articolul 8 alineatul 4, care stipula faptul că legi speciale vor determina statutul funcţionarilor publici.
Acest statut, deşi realizează o reglementare unitară în ceea ce priveşte condiţia juridică a funcţionarilor publici nu reuşeşte acelaşi lucru în ceea ce priveşte situaţia lor economică, lăsată, pe mai departe, la discreţia bugetelor şi a unor legi speciale. Tot în această lege, în articolul 37, era proclamat principiul conform căruia nimeni nu poate fi numit într-o funcţie publică decât pe baza unui examen de capacitate.
La 3 noiembrie 1923, a fost adoptat Regulamentul Legii Statutului funcţionarilor publici, care stabileşte, în detaliu, regimul juridic al funcţionarului public din administraţia de stat (funcţia, gradul, postul, clasa, cum se face numirea, pregătirea profesională, ierarhia administrativă, dreptul disciplinar, dreptul la pensie).
Alte dispoziţii cu privire la funcţionarii din administraţia centrală, la demnitari, erau prevăzute şi în Legea din 2 august 1929 pentru organizarea ministerelor, iar cu privire la funcţionarii din administraţia locală, în Legea pentru unificarea administrativă din 1925.
În anul 1934, atât prin Legea pentru simplificarea serviciilor publice şi pentru luarea unor măsuri economice şi financiare urgente, din 9 iulie, cât şi prin Decretul pentru revizuirea numirilor, înaintărilor, definitivărilor, stabilizărilor şi încadrărilor ilegale din 18 august 1934 s-a încercat să se aplice, în principal, prevederile Statutului din 1923.
Statutul din 1923 a rămas în vigoare, cu mai multe modificări, până la 8 iunie 1940, când s-a promulgat Codul Funcţionarilor publici. Codul se împărţea în două părţi: partea întâi conţinea dispoziţii pentru toţi funcţionarii publici din toate serviciile (condiţii generale de recrutare, drepturile şi obligaţiile, incompatibilităţile, ocrotirea familiei, concedii, pensii, asociaţii şi case de credit), iar partea a doua se referea numai la funcţionarii administrativi şi funcţionarii de specialitate, cu excepţia celor prevăzute la art. 49 (de exemplu, corpul judecătoresc, ofiţerii, corpul didactic, avocaţii, medicii, inginerii, preoţii, etc. care aveau legi speciale).
În anul 1946 a fost adoptat un nou statut, Legea nr. 746 publicătă în Monitorul Oficial nr. 220, din 22 septembrie 1946. Principalul său merit este acela că face parte din pregătirea şi specializarea practică profesională o condiţie sine qua non pentru numirea şi încredinţarea funcţiilor superioare şi dispune reglementarea organizării acestei pregătiri, ceea ce va mări competenţa şi capacitatea de lucru a funcţionarilor. [3] Merite ale acestei legi sunt:
- deschide căi de acces către funcţiile politice, inclusiv cele elective;
- dezvoltă principiile sindicalismului modern, recunoscându-i atribuţii în ceea ce priveşte cariera funcţionarilor publici;
- perfecţionează sistemul răspunderii disciplinare a funcţionarilor publici, introducând instituţia reabilitării disciplinare;
- aduce unele reglementări în ceea ce priveşte statutul personalului temporar.
Această lege a fost abrogată după 3 ani, prin Decretul nr. 418 din 16 noiembrie 1949, pe fondul preocupărilor privind adoptarea primului Cod al muncii. Începând cu primul Cod al muncii din 1950, practic, regimul juridic al funcţionarilor publici este înglobat în regimul aplicabil salariaţilor sau "oamenilor muncii" încadraţi pe bază de contract individual de muncă.
Trebuie precizat că nici în anii regimului totalitar, constituantul nu a eliminat orice diferenţă dintre muncitori şi salariaţi. Constituţia din 1965 făcea referire, în mod separat, şi despre muncitori şi despre salariaţi, de exemplu articolul 20 alineatul 2, care recunoaşte dreptul de asigurare materială pentru muncitori şi funcţionari.
Acest Cod a fost abrogat prin Legea nr. 10/1972 privind Codul muncii, în vigoare, cu unele modificări şi astăzi. Codul muncii din 1972[4] preciza (în articolul 61 alineatul 2) că urmează a fi adoptat un statut pentru personalul din aparatul de stat, care statut din nefericire, n-a mai fost adoptat. Textul evocă faptul că în mod teoretic, formal nici în anii socialismului nu a fost eliminată idea statutului funcţionarilor publici. Imposibilitatea transpunerii ei în practică a rezultat din instituirea principiului "rotaţiei cadrelor" şi a celui al "cumulului funcţiilor de stat cu cele politice", în egală măsură imposibil de conciliat cu dimensiunile regimului juridic al funcţionarului public (stabilitatea, regimul disciplinar etc.).
În prezent, situaţia funcţionarilor publici este reglementată de Legea 188/1999[5] privind Statutul funcţionarilor publici, lege ce urmează a fi analizată pe parcursul lucrării, alături de alte acte normative în materie.
[1] Mihai Constantinescu, loan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Moraru, Florin Vasilescu, loan Vida, Constituţia României comentată şi adnotată, Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1996, p. 7
[2] Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ. vol. I, Ediţia a IlI-a, Editura AII Beck,Bucureşti, 2001, p. 535
[3] Corneliu Rădescu, Gheorghe Marghidan, Op. cit. p. 4, preluare după Verginia Vedinaş, Op. cit. p. 13
[4] Legea 10/1972, publicătă în B.O. nr. 140 din 1 decembrie 1972
[5] Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicătă în Monitorul Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999, republicată în temeiul Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei, publicată în Monitorul Oficial nr. 279 din 21 aprilie 2003