Pentru a putea purcede la detalierea obiectului administrativ, trebuie ca în prealabil să în prealabil să clarificăm noțiunile de bază care operează în această materie: administrație, administrație de stat, administrație publică, pornind de la modul cum sunt definite ele în legislație și în literatura juridică de specialitate.
Constituția stabilește normele fundamentale privind natura juridică care stau la baza administrației publice locale și centrale, precum și rolul și competența autoritățiilor administrative ale acestora fiind consacrate legislativ mutațiile intervenite pe planu social, politic și locul acestor organe în sistemul de drept.
Astfel, titlul III al Constituției intitulat “Autoritățiile publice” cuprinde la capitolul V “administrația publică” cu referire la “administrația publică centrală de specialitate” (articolele 115-118) și „Administrația publică locală” (articolele 119-122). De asemenea, capitolul III reglementează activitatea Guvernului, iar capitolul IV- “Raporturile Parlamentului cu Guvernul”.
Referitor la domeniul supus analizei, în literatura de specialitate s-au vehiculat mai multe noțiuni, administrației, administrației de stat, activitatea executivă, administrației publică fiind tratate uneori cu înțelesuri diferite, alteori putându-se semnul de egalitate între ele.
Însăși termenul “administrație” e cunoscut cu mai multe accepțiuni și anume:
- administrația, ca formă de realizare a puterii de stat;
- alteori termenul de “administrație” e folosit în unele norme juridice
pentru a desemna serviciile care nu participă direct la procesul de producție, din cadrul unei societăți, regii autonome sau instituții, precum serviciile de personal, contabilitate, finaniciar, secretariat etc.;
- acest termen mai e folosit de unele norme juridice pentru a desemna
conducerea unității;- termenul de administrație e folosit și în accepțiunea de “sistem de organe ale statului” sau de “formă fundamentală de activitate a statului- activitatea administrativă”, arătându-se că există o similitudine între acest termen și acela de activitate executivă.1 [1]
Așa cum am arătat însă, Constituția folosește termenii de “autoritate publică” și de “administrație publică”. Tot astfel, Legea nr. 37/1990 cu privire la organizarea și funcționarea Guvernului arată în articolul I că: “Guvernul exercită administrația publică pe teritoriul țării”, iar în articolul 14 se precizează că aceluiași organ îi revine atribuția “de a asigura executarea de către administrația publică a legilor și a celorlalte dispoziții normative date în aplicarea acestora”. Deci, practic, legislația actuală folosește noțiunea de administrație publică în dublu sens și anume:
- “de activitate”;
- “de sistem de organe” care realizează activitatea de executare a legilor.
Noțiunea de “administrație publică” este mai restrânsă decât aceea de
“administrație” pentru că aceasta din urmă înglobează și administrația particulară. Diferența între administrația particulară și cea publică se face în primul rând după interesul care se urmărește, după criteriul de constituire și, nu în ultimul rând, al oamenilor care realizează administrația.
Astfel, dacă gruparea socială, în care și în legătură cu care există faptul administrativ, are caracter particular și urmărește realizarea unor interese particulare, administrația respectivă este o administrație particulară, iar oamenii care o realizează sunt funcționari particulari.
Dacă gruparea socială se constituie după criterii politice urmărind realizarea unor interese generale, administrația va avea caracter politic, iar funcționarii săi se vor numi funcționari publici.1
Totodată, administația publică nu se confundă nici cu noțiunea de activitate a statului și nici cu aceea de administrație de stat.
În literatura de specialitate s-a subliniat că noțiunea de administație publică este mai largă decât noțiunea de administrație de stat pentru că o cuprinde pe aceasta, dar include și administrația locală care privește direct anumite dezmembrăminte ales statului cum sunt comunele, orașele și județele, precum și organizațiile de stat distincte, ca regiile autonome, instituțiile social – culturale etc.2Se consideră deci, că administrația de stat n-ar cuprinde și administrația locală și nici alte organizații de stat(sociatăți, regii, etc. ).
De asemenea, noțiunea de administrație publică nu se confundă cu aceea de “puterea executivă”.
Este adevărat că organele puterii executive care cuprind Guvernul și ministerele realizează o administrație publică dar administrația publică, așa cum am precizat, mai este realizată și organe ale administrației locale precum și de diferite instituții sau uintăți economice de stat ce nu sunt organe ale “puterii executive”. [2]Termenul de administraíe publică nu este similar nici cu cel de “autoritate administrtivă”, deoarece noțiunea din urmă o include pe cea dintâi cuprinzând în afara perimetrului de organizare a sistemului administrației publice și pe acela al puterii legiuitoare, puterii judecătorești și chiar al unor organizații nestatale, atunci când acestea organizează executarea legii și execută concret legea.
În ce privește conținutul administrației publice aceste este dat de două categorii de activități:
- activitatea executivă cu caracter de dispoziției;
- activitatea executivă cu caracter de prestației.
Prin activitățiile executive cu caracter de dispoziție, ce au loc în amplul și complexul proces de organizare a executării și de executare în concret a legii, se stabilește ce trebuia să facă sau să nu facă subiecții de drept administrativ, persoane fizice sau juridice.
Ca autoritate administrativă, administrația publică cere acestor subiecți să urmeze o anumită conduită, un anumit comportament social, putând intervenii dacă e cazul cu aplicarea unor sancțiuni pentru nerespectarea dispozițiilor sale.
Astfel de activității cu caracter de dispoziție se pot referi la studii și avize în legătură cu anumite probleme specifice unui domeniu de activitate, activitățiile cu caracter de deliberare prin care se dezbat probleme în funcție de care urmează să fie luate decizii, activității executive ce se referă la încheierea și executarea unor acte juridice contractuale etc.
Analizând administrația publică, ca o activitate prin care se organizează și se execută în concret legea trebuie arătat că ea nu se poate reduce la activitățile executive de dispoziție. Ea, constă, totodată, și din diferite prestații e interes general realizate din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Astfel de prestații, care sunt realizate de organele administației publice și de funcționarii săi. Le întâlnim în cele mai variate domenii: al salubrității publice și a ocrotirii mediului ambiant, furnizarea de gaze naturale, curent electric, servicii telefonice, radio, televiziune, poștă, transport în comun, asistență medicală, construcții de locuințe, activității cultural-educative etc.
Organele administrației publice au menirea de a satisface nevoile cetățenilor și ale colectivității, realizarea prestațiilor respective având caracterul unor servicii publice.
Activitățile executive cu caracter de prestație, care reprezintă, în ultimă instanță, tot o formă specifică de executare în concret a legii, se realizează atât prin acte juridice cât și prin operațiuni materiale (cele mai multe).
Activitățile de prestație pe care le îndeplinesc organele administrației publice derivă din funcțiile noi ale statului în epoca contemporană. Aceasta, pe lângă atribuțiile tradiționale de reglementare a activității membrilor societății și de organizare și respectare a acestor reguli, mai are de realizat o multitudine de prestații în favoarea membriilor societății.
Prin prisma celor arătate, se poate afirma că administrația publică se realizează printr-un sistem de organe cu legături specifice între ele și care au ca principală sarcină organizarea executării și executarea în concret a legii, în acest sistem incluzându-se organele puterii executive ale statului, administrația locală și diferite unități economice de stat sau instituții social-culturale.
Trebuie arătat însă, că activitățile cu caracter de prestație desfășoară nu numai organele administrației publice ci și cele legiuitoare și judecătorești. În aceste cazuri activitatea de organizare a executării și executare în concret a legii este subsidiară cele principale, iar organele care o realizează apar nu ca subiecți ai puterii legiuitoare sau judecătorești , ci ca autorității administrative, ca organe de conducere administrativă ale instituțiilor respective. Evident, în această situație, regimul juridic aplicabil este altul decât cel care se referă la activitatea care le este proprie, anume activitatea parlamentarăsau cea judecătorească e în plus.
Activități de organizare a executării legii se realizează și unele organizații particulare. Deși nu fac parte din sistemul organelor administrației publice, activitatea lor se exercită în conformitate cu dispozițiile legii.
Concluzionând, administrația publică poate fi definită ca fiind activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legii, ce se realizează, prin activității cu caracter dispozitiv și prestator, în principal prin sistemul organelor administrației publice, iar în subsidiar și de celelalte organe ale statului precum și de organizații de interes public.1
1Ilie Iovănaș, Dreptul administrativ și elemente ale științei administrației,Editura Didactică și Pedagogică,Bucirești,1977,pag.10.
1A se vedea prof.dr. Alexandru Negoiță, Drept administrativ și Știința administrației, București, 1993,pag.4
2Alexandru Negoiță,op. cit. pag.5