Administrație publică

Studiul ştiinţific aprofundat al unei discipline presupune clarificarea noţiu­nilor principale cu care operează, pentru ca în acest mod să poată fi precizat obiectul de cercetare al disciplinei respective.

            Etimologic, cuvântul "administraţie" provine din limba latină, fiind format din prepoziţia ad la. către şi minister servitor, supus etc., ceea ce ar însem­na că administraţie, în traducere liberă ar desemna serviciul celui mic, supus sau mai direct spus o activitate subordonată, sub comandă'.

            Pentru delimitarea noţiunii de administraţie de stat, administraţie publică. dar şi pentru precizarea obiectului ştiinţei administraţiei vom face o scurtă prezentare a noţiunii şi trăsăturilor faptului administrativ.

1. In primul rând faptul administrativ este un fapt social.

            ,Nu se poate vorbi de existenţa unui fapt administrativ în afara unei colec­tivităţi sociale organizate, în vederea atingerii unui anumit scop, care justifică şi determină organizarea acestei colectivităţi.

            Prin această prismă faptul administrativ trebuie cercetat în corelaţie cu colectivitatea socială dată. pentru că oricât de tehnicist, de specializat şi sofisticat ar fi domeniu! în care se realizează faptul administrativ nu se poate face abstracţie sub nici o formă de dimensiunea sa socială.

            În funcţie de natura şi criteriul de constituire a colectivităţii în cadrul că­reia se realizează, faptului administrativ i se imprimă anumite particularităţi determinate de caracteristicile acestei colectivităţi, a grupului social în care acţionează Astfel, când colectivitatea este organizată pe criteriul politic, statal faptul administrativ pe care-1 regăsim are anumite trăsături specifice, deosebite radical de faptele administrative în care criteriile de constituire a colectivităţii sunt de altă natura decât cele politice.

            Noţiunea  este  echivalenta  cu  cea  de  fenomen administrativ,  desemnând  orice activitate  de  natură administrativa

            Aşa de exemplu, o colectivitate socială sub forma unei asociaţii de locatari, a unei societăţi comerciale cu capital privat imprimă particularităţi specifice fapielm administrative atât în ceea ce priveşte scopul cât şi mijloacele prin care se reailizează respectivele fapte administrative.

            În timp ce faptul administrativ statal are de realizat în principal (sau în ultimă instanţă) un scop politic (chiar dacă ei nu apare întotdeauna tranşant, expres), faptul administrativ nestatai îndeplineşte, de regulă, un scop particular, specific colectivităţii sociale în care se înfăptuieşte şi care are în vedere interesele acesteia.

            Între cele două categorii de fapte administrative există, de asemenea, deo­sebiri esenţiale şi în ceea ce priveşte mijloacele prin care se realizează acestea. Aşa de exemplu, folosirea forţei de constrângere a statului este caracteristică numai faptului administrativ statal.

            Trebuie arătat însă. că cele două categorii de fapte administrative au şi mijloace de realizare comune aşa cum ar fi: mijloacele de comunicare în cir­cuitul informaţional, de înregistrare a acestor informaţii etc. care sunt practicate de orice administraţie, fie ea statală sau particulară.

            În legătură cu originea şi evoluţia faptului administrativ (statal), chiar dacă răspunsurile sunt diferite în funcţie de orientările ideologice ale teoreticienilor, totuşi majoritatea autorilor apreciază că în orânduirea gentilico - tribală, rezolvarea problemelor colectivităţii era apanajul unor conducători de ginţi, triburi, uniuni de triburi, putându-se vorbi de o "administraţie" incipienta care însă nu avea un aparat specializat, propriu orânduirilor sociale ce s-au succedat.

            Desigur că şi în comuna primitivă a existat şi o oarecare putere politică, reprezentată de organele de conducere ale democraţiei gentilico-tribale (aduna­rea obştii, şeful de trib etc.). Dar, despre a activitate administrativă "specia­lizată" nu se poate vorbi decât atunci când se simte nevoia unei veritabile forţe publice, a unor grupuri bine instruite şi organizate care să îndeplinească ordinele unor autorităţi superioare alte organizare socială.

            Chiar dacă nu poate fi îmbrăţişată în totalitate concepţia marxistă privind rolul hotărâtor al luptei de clasă, al contradicţiilor şi ascuţirii acestora în apariţia şi evoluţia faptului administrativ statal totuşi, în mare măsură, apariţia forţei publice a aparatului administrativ de stat care acţionează în numele său a fost determinată de o necesitate exterioară societăţii civile, o putere străină şi superioară acesteia.

            Dar, aşa cum remarca Hegel¹, la această cauză se adaugă "şi scopul ima­nent al societăţii civile, stalul apărând ca un subiect strict necesar faţă c/e care indivizii au drepturi si obligaţii" Combătând în mod argumentat teoria marxistă potrivit căreia statul este "puterea organizată a unei clase pentru asuprirea alteia"' autori francezi de prestigiu în studiul ştiinţei dreptului admi­nistrativ¹ consideră că factorii determinanţi ai dezvoltării fenomenului adminis­trativ sunt: creşterea teritoriului statelor, formarea marilor imperii (China, Persia, Egipt, Imperiul incaşilor, Imperiul roman etc.), dezvoltarea civilizaţiei, anumite stări de pericol (ca de exemplu ameninţarea unei invazii).

            La, toate acestea se adaugă astăzi impactul revoluţiei tehnico-ştiinţifice asupra evoluţiei administraţiei, a faptului administrativ statal şi nestatal.

            Tot în legătură cu dimensiunea socială a faptului administrativ statal tre­buie arătat că el se realizează de regulă într-o colectivitate socială organizată pe un anumit teritoriu care aparţine statului ca entitate abstractă (situaţie în care acţionează, de exemplu, guvernul ca organ central al administraţiei de stat) sau unor desmembrăminte ale statului - unităţi administrativ teritoriale (caz în care avem de-a face cu organe ale autonomiei locale), în care se realizează o serie de nevoi specifice colectivităţilor locale.

            De asemenea, faptul administrativ se poate realiza şi în legătură cu o colectivitate socială alcătuita din aparatul administrativ al unui organ local al administraţiei de stat (ca de exemplu o direcţie sanitară judeţeană, un Inspectorat judeţean de învăţământ sau de cultură etc.) care au o serie de îndatoriri, de obligaţii privind prestare(a) unor servicii publice specifice mediului social în care acţionează şi necesare populaţiei pe care o deservesc, după cum el se poate realiza şi cu privire la o colectivitate socială organizată sub forma unor organisme particulare şi care desfăşoară o activitate de interes public prin aceea că exercită activităţi de organizare a executării şi de executare în concret a legii.

            Desigur, formele faptului administrativ statal sau nestatal prezintă importanţă din mai multe puncte de vedere. Astfel, mediul social în care acţionează faptul administrativ, natura colectivităţii sociale în care el se realizează infiuen-ţea/â modul de participare socială al acestor entităţi la realizarea faptului administrativ. Aşa de exemplu, într-un anumit fel acţionează faptul administrativ, când e vorba de o administraţie centrală, alteori când e vorba de o administraţie locală şi în cu totul alt mod se realizează într-o colectivitate cu statut autonom sau particular.

            Prin această prismă, bineînţeles că şi regimul juridic aplicabil va fi total diferit după cum faptul administrativ se realizează într-o colectivitate socială din "interiorul" sau din "afara" administraţiei. Astfel, când administraţia acţio­nează în raport cu o colectivitate socială care nu se încorporează în mediul social al acesteia, regimul juridic aplicabil faptului administrativ este deosebit de acela care se aplică atunci când mediul social este, însăşi administraţia.

            În prima situaţie faptul administrativ poate să îmbrace forma actului administrativ prin care ia naştere, se modifică sau se stinge o situaţie juridică, iar în cel de-al doilea caz e vorba de acte de administraţie interioară, care pri­vesc, în principal, organizarea lăuntrică a administraţiei şi a activităţii perso­nalului.

1. Faptul administrativ este o acţiune subordonată

            Am arătat că orice activitate de natură administrativă vorbind de dimen­siunea socială a faptului administrativ este o activitate realizată de un grup de oameni pentru a satisface nevoi şi interese ale altui grup de oameni. Deci, orice fapt administrativ, fie el statal sau nestatal, presupune în mod esenţial, o acti­vitate de organizare, de dirijare a unor mijloace în vederea înfăptuirii, până la faptele materiale concrete, a unor obiective, valori care sunt stabilite din afară, de structuri organizational superioare celor care concurează la realizarea faptului administrativ.

            Aşadar activitatea de administrare este, prin definiţie, o activitate sub­ordonată. Totdeauna scopurile sale sunt stabilite din afara sistemului de organe care înfăptuiesc administraţia. De aici decurge şi caracterul subordonat al faptului administrativ şi deci al organelor administraţiei faţă de cele care formu­lează valorile politice ce trebuie realizate de administraţie. In acest context, pe deplin temei s-a făcut aprecierea că activitatea administrativă "se situează totdeauna între o anumită valoare care trebuie îndeplinită şi realizarea acestei valori"¹, iar faptul administrativ intervine pentru realizarea unor valori care sunt exterioare şi în acelaşi timp superioare structurii în care se înfăptuieşte admi­nistraţia respectivă. Afirmaţia este parţial valabilă şi pentru faptul administrativ nestatal. Astfel, într-o societate comercială cu capital privat "administraţia" se subordonează interesului omului care îşi desfăşoară activitatea de aşa natură încât să se realizeze profit maxim cu cheltuieli minime. Şi în acest caz scopul faptului administrativ se situează în afara acestuia şi e superior iui.

            Trebuie arătat însă că deşi subordonarea faţă de anumite valori este trăsă­tura comuna a faptului administrativ nestatal ori statal, acesta din urmă se deo­sebeşte de celelalte fapte administrative prin natura valorilor pe care le are de îndeplinit. Astfel, faptul administrativ statal intervine pentru realizarea unor valori politice, a anumitor scopuri politice care sunt stabilite de organisme ce se situează în afara administraţiei şi care, în acelaşi timp, sunt superioare acesteia.

            În acest mod administraţia slujeşte realizării scopurilor pe care le propun ! actorii politici. De modul cum politicul reuşeşte să se integreze cerinţelor unei societăţi depinde şi integrarea administraţiei în scopurile pe care şi le propune respectiva colectivitate socială.

În plan strict juridic, subordonarea administraţiei faţă de valorile politice are o importanţă deosebită în stabilirea şi exercitarea competenţei organelor administraţiei de stat.în emiterea actelor administrative. Prin această prismă prin actele administrative nu se poate normativiza în mod primar, competenţa lor limitàndu-se în mod inerent numai la executarea legii, care reprezintă actul politic prin care sunt fixate valori pe care trebuie să le realizeze administraţia.

C)Faptul  administrativ se situează între valoarea pe care trebuie să o realizeze ,)i înfăptuirea materială a acestei valoric

            Aşa cum am arătat valorile politice fundamentale sunt hotărâte din "sfera" administraţiei fiindu-i superiori stabilite. Pe de altă parte, administraţia de cele mai multe ori nu realizează efectiv, nu înfăptuieşte direct şi nemijlocit dezidera­tele valoni politice, ci doar mijloceşte înfăptuirea lor. Aşa de exemplu, prin intermediul organelor legislative, la nivelul legii fundamentale, a unor legi organice sau chiar ordinare, se stabilesc anumite priorităţi privind dezvoltarea şi perfecţionarea actului medicai.

            Realizarea efectivă a acestui deziderat stabilit ca o valoare superioară şi exterioară administraţiei poate conta în construirea de noi spitale, dotări mo­derne cu aparatură medicală, pregătirea unor specialişti competenţi în domeniu etc Toate acestea nu reprezintă însă fapte administrative propriu zise, dar ele constituie un rezultat al faptului administrativ, care mijloceşte realizarea lor. în acest mod se poate afirma că faptul administrativ se situează între valoarea pe care trebuie să o realizeze şi înfăptuirea materială a acestei valori. Această po­ziţie de mijlocire, de intermediere a faptului administrativ poate duce la prima vedere la o concluzie greşită care prezintă faptul administrativ ca fiind adesea inutil, birocratic, complicat şi costisitor. Desigur, teoretic, dar şi în viaţa prac­tică pot fi situaţii când organele administraţiei statale sau nestatale ce înfăp­tuiesc faptele administrative pot exagera şi dezvolta anumite mentalităţi şi chiar practici de birocratism excesiv, de formalism care poate duce la îngreunarea funcţionării normale a unor activităţi. Aceasta nu înseamnă însă că putem "arunca peste bord" astfel de organisme, ci dimpotrivă, e necesară o raţionali­zare a activităţii lor în funcţie de particularităţile domeniului aboriiai de aspec­tele practice, comune în care se înfăptuieşte faptul administrativ*tatal sau ne­statal

            Sub acest aspect există o deosebire neta între cele două categorii de fapte administrative. Astfel, faptul administrativ statal supraordoneazâ faptele mate­riale prin care se realizează diferitele valori politice, administraţia de stat putând apela la nevoie, pentru îndeplinirea misiunii sale, la anumite forme ale constrângerii de stat, ceea ce nu se întâmplă în cadrul administraţiei nestatale.

Faptul administrativ presupune in mod necesar organizarea.

        Orice colectivitate umană şi chiar orice individ, privit izolat ca persoana fizică, pentru realizarea unui anumit scop şi pentru obţinerea unei eficiente sporite în realizarea acestui scop îşi ordonează ideile, acţiunile, mijloacele materiale, băneşti etc., desfăşoară deci o activitate organizatorică, de combinare şi ordonare a mijloacelor de care dispune.

            Pentru a fi administraţie, fapt administrativ, această ordonare a acţiunii nu trebuie să se producă la nivelul individului, ci trebuie să fie un fapt social, o activitate în cadrul unei colectivităţi sociale.

            Am arătat că faptul administrativ este un fapt care se situează intre valoarea pe care trebuie să o realizeze şi înfăptuirea materială a acestei valori şi că raţiunea de a fi a acestuia este tocmai atingerea unui anumit scop. Pentru aceasta însă trebuie să intervină o acţiune organizatorică bine gândită şi funda­mentată care să facă eficientă acţiunea faptului administrativ şi să înlesnească atingerea scopului propus printr-o combinare raţională, judicioasă a mijloacelor umane materiale, financiare de care se dispune.

            Trăsătura sa organizatorică scoate în relief legătura ce există între faptul administrativ şi diviziunea socială a muncii.

            În ce priveşte noţiunea de administraţie publică în sistemul nostru de drept aceasta este definită intr-un dublu sens ca activitate şi ca sistem de organe.

            Ca sistem de organe care realizează activitatea de executare a legilor, administraţia publică este reglementată de Legea nr. 37/1990 cu privire la orga­nizarea şi funcţionarea guvernului. Astfel, în art. 1 se arată că "Guvernul exercită administraţia publică pe întreg teritoriul ţării", iar în art. 14 că acestuia îi revine atribuţia de "a asigura executarea de către administraţia publică, a legilor şi a celorlalte dispoziţii normative date în aplicarea acestora" în spiritul acestor prevederi administraţia publică este considerată ca o multitudine de organe care realizează activitatea de executare a legilor.

            Desigur, activitate de executare a legilor realizează şi alte autorităţi admi­nistrative, decât organele administraţiei publice. Astfel, noţiunea de autoritate administrativă este mai largă pentru că depăşeşte perimetrul de organizare a sistemului administraţiei publice, cuprinzând şi sistemul puterii legiuitoare, pe acela  al puterii judecătoreşti şi chiar al unor organizaţii nestatale, atunci când . oştea organizează executarea legii şi execută în concret legea.

            Faptul că termenul de autoritate administrativa îl include şi pe acela de administraţie-publica este evident şi prin prisma unora din prevederile legisla­ţiei în vigoare. Astfel, în însăşi legea fundamentală în Titlul III intitulat "Auto­rităţile publice" sunt cuprinse dispoziţii care privesc: Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul, Administraţia publică, Autoritatea judecătorească.

            În legătură cu noţiunile "de autoritate a administraţiei publice" şi "organ al administraţiei publice" în literatura juridică s-au exprimat păreri diferite înce­pând cu cea care le asimilează, considerându-se că nu sunt elemente specifice care să le separe, şi sfârşind cu cea care le consideră total diferite după cum sunt ele definite în legislaţia în vigoare. Astfel, s-a apreciat că noţiunea de organ (sau de organ al administraţiei publice) este specifică structurilor organi­zatorice constituite în sistem bazat pe subordonare ierarhică, nu pe autonomie. Urmare a acestei realităţi, orice "organ" al administraţiei publice este, totodată, şi o "autoritate" a administraţiei publice, dar nu orice "autoritate'" a adminis­traţiei publice este şi un "organ" al administraţiei publice. Prin prisma acestor considerente s-a apreciat că este improprie folosirea noţiunii de organ al administraţiei publice "atunci când ne referim la consiliile locale, consiliile judeţene şi primari sau la structuri organizatorice administrative autonome, cum sunt Curtea de Conturi, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării. Serviciul Român de informaţii şi alte asemenea autorităţi.

            Ea este corect folosită atunci când se referă la autorităţi ale administraţiei publice organizate în sistem şi subordonate ierarhic cum sunt Guvernul, ministerele şi alte organe de specialitate organizate în subordinea Guvernului şi a ministerelor¹ .

            Credem însă că, potrivit legislaţiei în vigoare nu există raţiuni de drept pentru a opera o astfel de demarcaţie între cele două noţiuni de autoritate şi de organ după cum structurile organizational la care se referă ele sunt constituite în cadrul unui sistem bazat pe subordonare ierarhică sau pe autonomie. Astfel, Constituţia României foloseşte alternativ noţiunea de "autoritate a adminis­traţiei publice", cât şi cea de "organ" cu acelaşi înţeles fără ca legiuitorul con­stituant să aibă în vedere un astfel de criteriu. în acest sens în art. 58 ( 1 ) Parlamentul este caracterizat ca fiind "unica autoritate legiuitoare a ţării", şi "organul reprezentativ suprem al poporului român". Deci, Parlamentul este şi "organ"' şi "autoritate".

Mai mult, art. 115 (2) prevede că, "Alte organe de specialitate se pot orga­niza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome".   

            Este deci o realitate legislativă indubitabilă că ambele noţiuni sunt folosite cu privire la structuri organizatorice din sfera celor trei puteri ale statului -puterea legislativă, executivă şi judecătorească.

            Argumentul că, deşi se folosesc ambii termeni, dispoziţiile referitoare la "organe" faţă de cete care se referă la "autorităţi" sunt utilizate in mai puţine situaţii nu are logică juridică, după cum nu poate fi primită nici ideea că folosirea termenilor de "autoritate" sau de "organ" ar desemna modul cum sunt constituite în sistem bazat pe subordonare ierarhică sau pe autonomie structurile organizatorice la care se referă, pentru simplul motiv că aşa cum am precizat, legiuitorul nu face această distincţie.

            Atât pentru dreptul administrativ cât şi pentru ştiinţa administraţiei un rol însemnat îl prezintă precizarea obiectului şi conţinutului administraţiei publice ca activitate şi ca modalitate de organizare a realizării acestei activităţi.

            Sub acest aspect, aşa cum am arătat, noţiunea de administraţie publică este mai largă decât noţiunea administraţiei de stat pentru că o cuprinde pe aceasta, dar include şi administraţia locală şi diferite instituţii social - culturale de stat precum şi regiile autonome şi societăţile comerciale cu capital de stat.

            In acelaşi timp, noţiunea de administraţie publică este strâns legată de noţiunea de "putere executivă". Aceasta deoarece, având ca obiect realizarea valorilor politice care exprimă interesele generale ale societăţii organizate în stat, ea este implicit legată de puterea de stat. în virtutea principiului separaţiei puterilor în stat, valorice politice, care exprimă interesele generale ale societăţii organizate în stat sunt formulate prin legi de organele puterii legiuitoare, iar puterea executivă.şi puterea judecătorească, prin intermediul legii, fac legătura cu administraţia publică. Astfel, aceasta din urmă organizează executarea şi execută legea până la fapta materială concretă.

            Dar, şi puterii executive îi revine rolul punerii în executare a legii. Tot astfel, în legătură cu puterea judecătorească, administraţiei publice îi revine rolul de a organiza executarea legii punând în executare hotărârile judecătoreşti, în mod excepţional putând recurge la forţa de constrângerea statului.

            Prin faptul că în principal au acelaşi obiect de activitate - organizarea "executării şi executarea în concret a legii - se pune problema dacă cele două noţiuni de administraţie publică şi de activitate executivă a statului nu sunt identice. S-a apreciat, pe bună dreptate că nu se poate pune semnul de egalitate între cele două noţiuni. Astfel, chiar dacă organele puterii executive care cuprind Guvernul şi ministerele realizează o "administraţie publică" totuşi administraţia publică mai este realizată prin descentralizare administrativă şi de organele autonomiei locale (care nu sunt organe ale puterii executive), dar şi de diferite instituţii social - culturale şi de regii autonome sau societăţi comerciale cu capital de stat. care de asemenea nu sunt organe ale puterii executive¹. Astfel, dacă în ce priveşte atribuţiile acesteia cu caracter dispozitiv adminis­traţia publică se apropie mult (până la identificare) cu conţinutul noţiunii-de> putere executivă (şi într-un caz şi în celălalt întâlnim drept caracteristica forma de manifestare a puterii de comandament a statului pe baza şi în executarea legii ca având un pronunţat caracter politic), în schimb în ce priveşte atribuţiile cu caracter de prestaţie cele două noţiuni nu se mai apropie pentru că puterea executivă realizează în foarte mică măsură activităţi de asemenea natură. Preocupându-se de creşterea calităţii vieţii în cadrul colectivităţilor sociale, administraţia publică realizează diferite prestaţii, de interes general, pe baza şi in vederea executării legii din oficiu sau la cererea cetăţenilor. Astfel, autorităţile administraţiei publice au sarcini deosebit de importante în domenii ca: sănătatea, ocrotirea mediului ambiant, furnizarea de curent electric, agent termic, servicii telefonice, radio-televiziunea, poştă, transport în comun, diverse activităţi social-culturale, de învăţământ etc. Chiar dacă realizarea acestor prestaţii se înfăptuieşte tot pe baza şi în executarea legii fiind în ultimă instanţă forma de executare în concret a legii, aceasta nu transpare direct, tranşant, pentru că *'în acest caz prestaţiunile nu sunt legate direct, ca în cazul activităţilor cu caracter dispozitiv de filiera puterii de stat, ci mai mult de ideea de serviciu public, pe care administraţia îl pune la dispoziţia publicului Desigur că şi aceste prestaţii reprezintă modalităţi specifice de realizare a politicii statale prin intermediul administraţiei publice, ele fiind determinate de dezvoltarea noilor funcţii ale statului în epoca contemporană care, pe lângă funcţiile tradiţionale de reglementare a activităţii cetăţenilor şi impunerea executării şi respectării legilor, realizează prin diverse activităţi formal organi­zatorice şi material funcţionale - o multitudine de servicii publice, menite să satisfacă interesele şi complexele nevoi ale membrilor societăţii.

            Dar, aşa cum am arătat, activitatea de organizare şi de executare în concret a legii o mai realizează în afară de administraţia publică şi organele sistemului puterii legiuitoare şi ale puterii judecătoreşti. Trebuie însă precizat că atunci când "fac activităţi da organizam a executării" legii ele nu apar ca organe ale puterii legiuitoare sau judecătoreşti, ci ca autorităţi administrative.

            În aceste cazuri voinţa juridică a autorităţilor respective care se realizează de cele r«j! multe ori prin atribuţiile organelor de conducere ale acestora se concre-•izează printr-o activitate de organizare a executării şi de executare în concret a .egu care este subsidiară celei principale - atribuţia de edtctare a legilor (puterea legiuitoare) şi a celei de soluţionare a conflictelor, a litigiilor (puterea .udecătorească). în mod logic această activitate subsidiara de executare a legii este supusă unui alt regim juridic decât cel care se referă la activitatea care le este proprie - activitateaparlamentară sau cea judiciară. Aşa de exemplu, dacă un factor din organul de conducere al parlamentului sau al unei instanţe judecătoreşti a săvârşit anumite nereguli în ce priveşte organizarea unui concurs pentru ocuparea unui post de funcţionar cu atribuţii pur tehnice • dactilografă, expert, contabil etc.) actul respectiv va putea fi atacat în instanţa ae contencios ca orice act administrativ şi nu ca un act care să poarte însemnele autorităţii legiuitoare sau judecătoreşti. De asemenea, activităţi de organizare a executării legii realizează în- anumite situaţii şi organizaţii particulare, atunci când ele desfăşoară activităţi de interes public' caz în care ele dobândesc calitatea de autorităţi administrative deşi nu fac parte din sistemul de organizare administraţiei publice.