Administrație publică

• Ce este participarea cetăţenească?

Esenţa democraţiei o reprezintă un sistem de guvernare cu şi pentru oameni. Aceste cuvinte sunt la fel de adevărate şi actuale acum ca şi atunci când au fost rostite pentru prima dată în 1863 de către preşedintele american Abraham Lincoln. Acest concept al democraţiei este valabil şi pentru România, la fel ca şi pentru Statele Unite ale Americii, Anglia sau pentru orice altă democraţie modernă.

Implicaţiile acestei afirmaţii sunt acelea că democraţia reprezintă mult mai mult decât alegeri libere, deşi acestea sunt punctul de început. Guvernarea cu şi pentru oameni trebuie să devină şi să rămână un parteneriat - un parteneriat între cetăţeni şi aleşii în care ei şi-au investit încrederea.

Această încredere trebuie să se extindă la toţi funcţionarii publici şi la toate instituţiile administrative.

În ţările democratice de oriunde în lume, această încredere se realizează prin:

• onestitate;
• transparenţă din partea aleşilor;
• oportunitatea oferită oamenilor de a juca un rol important în procesul guvernării, şi chiar în activitatea de zi cu zi.

Participarea cetăţenilor la luarea deciziilor într-o democraţie cu tradiţie este un proces gradat, care presupune parcurgerea anumitor etape. Aceste etape se suprapun peste cele două niveluri de participare, ca parte a unui model ideal de implicare a cetăţenilor.

Primul nivel al participării este informarea, care presupune eforturi atât din partea cetăţenilor, cât şi din partea administraţiei locale. Administraţia publică este datoare să emită informaţii către cetăţeni privind activitatea şi planurile sale pentru ca aceştia să poată înţelege direcţiile prioritare ale politicii administrative a aleşilor locali.

Al doilea nivel se referă la consultarea cetăţenilor, aceasta fiind acţiunea autorităţilor pentru identificarea necesităţilor cetăţenilor, pentru evaluarea priorităţilor unor acţiuni sau colectarea de idei şi sugestii privind o anumită problemă.

Patru lucruri stau la baza participării cetăţeneşti. Acestea sunt:

Participarea cetăţenească reprezintă combinaţia acestor elemente - informaţie, comunicare şi implicare în relaţia care se stabileşte între administraţie şi cetăţeni, iar activităţile administraţiei sunt dezvoltate şi susţinute în aşa fel încât să corespundă cât mai mult posibil nevoilor şi dorinţelor cetăţenilor. Aceste elemente sunt prezentate pe scurt în următoarea definiţie:

Participarea Cetăţenească este procesul prin care preocupările, nevoile şi valorile cetăţenilor sunt încorporate în procesul decizional al administraţiei  publice locale. Există două direcţii de comunicare (între cetăţeni şi administraţie), cu scopul general de îmbunătăţire a deciziilor (administraţiei publice locale) susţinute de către cetăţeni .

• De ce este necesară participarea cetăţenească?

La nivelul administraţiei locale, ideea participării cetăţeneşti în procesul guvernării are un înţeles adânc. Aceasta deoarece oamenii locuiesc în oraşe, comune şi sate, iar aici:

• Deciziile administraţiei au cel mai vizibil impact asupra oamenilor, şi
• Contribuţia cetăţenilor se obţine mai uşor, dacă administraţia îşi doreşte aceasta.

Desigur, trebuie ca şi cetăţenii să înţeleagă care le sunt responsabilităţile în acest proces democratic de guvernare. Aceasta înseamnă că administraţia locală trebuie să educe cetăţenii în rolul lor de participanţi activi în activităţile administraţiei - nu numai în alegeri, ci şi în derularea procesului de guvernare.

Într-o comunitate locală, unde administraţia şi cetăţenii sunt implicaţi activ în procesul participării cetăţeneşti, administraţia locală va fi pregătită:

• să împărtăşească informaţiile într-o manieră onestă, completă şi clară;
• să ofere cetăţenilor posibilitatea de a-şi exprima opiniile şi de a influenţa deciziile administraţiei într-un mod corect şi deschis;
• să încurajeze cetăţenii să profite de aceste posibilităţi;
• să se angajeze în explicarea modului in care s-a luat decizia, furnizând toate argumentele care au fundamentat această decizie.

În acelaşi timp cetăţenii:

• vor înţelege drepturile şi obligaţiile care le revin pentru a participa la luarea deciziilor la nivel local, decizii care le pot influenta direct sau indirect vieţile;
• vor fi pregătiţi să lucreze onest şi constructiv pentru a sprijini reprezentanţii administraţiei publice locale în rezolvarea problemelor.

Procesul participării publice furnizează participanţilor informaţiile necesare pentru ca aceştia să participe într-un mod cât mai semnificativ.

• Cine sunt factorii participării cetăţeneşti?

În momentul de faţă, în România, reprezentanţii administraţiei locale trebuie să fie lideri în promovarea participării cetăţeneşti.  Deoarece participarea cetăţenească este o idee nouă pentru mulţi oameni, reprezentanţii administraţiei vor fi cel mai probabil (sau ar trebui să fie) aceia care vor avea iniţiativa procesului. Aceasta presupune un angajament puternic al liderilor locali faţă de participarea cetăţenească, începând cu primarul şi cu cei mai apropiaţi consilieri ai acestuia.  Primarul, dar şi colaboratorii acestuia, ar trebui să-şi exprime angajamentul faţă de participarea cetăţenească clar, sincer şi în mod frecvent. Personalul care este implicat în lucrul direct cu publicul - ca de exemplu, oficiile de relaţii publice şi directorii CIC - trebuie să aibă şi ei un angajament puternic faţă de participarea cetăţenească.

În planificarea participării cetăţeneşti, este util să te gândeşti la cetăţeni ca şi cum ar fi clienţi ai unei afaceri. Ideea este că, atât timp cât cetăţenii plătesc pentru serviciile administraţiei taxe şi impozite, ei ar trebui să fie capabili să "cumpere" acele servicii de care au nevoie şi pe care le doresc. Dacă administraţia este plătită din aceste taxe şi impozite, ar trebui să se străduiască să furnizeze servicii de cea mai bună calitate în cel mai eficient mod.

Într-o administraţie orientată către clienţi, iată câteva feluri prin care reprezentanţii administraţiei percep cetăţenii:

Participarea cetăţenească nu este numai responsabilitatea reprezentanţilor administraţiei. Cetăţenii au şi ei responsabilităţi.

Ideea principală este aceea că, atunci când administraţia locală planifică să facă ceva care afectează drepturile sau interesele oricărui cetăţean,  administraţia ar trebui să informeze cetăţenii despre aceste planuri.

Responsabilităţile cetăţenilor sunt:

• Să observe ce face administraţia locală şi în ce scop.
• Să fie pregătiţi să îşi aducă o contribuţie când administraţia planifică să facă ceva ce poate să le afecteze interesele.
• Să abordeze reprezentaţii administraţiei cu o atitudine pozitivă.
• Să manifeste interes în a înţelege problemele, incluzând restricţiile cu privire la ceea ce poate să facă administraţia.
• Să-şi exprime interesele şi ideile clar şi complet.
• În situaţiile potrivite, să încerce să colaboreze constructiv cu oficialii administraţiei locale pentru a găsi şi implementa soluţii satisfăcătoare pentru ambele părţi.

Deoarece aceste idei sunt noi pentru mulţi cetăţeni români, oficialii administraţiei locale ar trebui să  fie gata să încurajeze, să conducă şi să educe cetăţenii în ceea ce priveşte aceste responsabilităţi. 

După  ce obţin contribuţia cetăţenilor, oficialii unei administraţii responsabile au obligaţia să asculte ceea ce spun cetăţenii şi să  ţină cont de ideile acestora.  O idee venită din partea unui cetăţean poate fi acceptată sau respinsă.  Dar dacă este respinsă, reprezentanţii trebuie să explice  de ce acea idee nu ar putea sau nu ar trebui să fie pusă în aplicare. O sugestie sau o reclamaţie venită din partea unui cetăţean poate fi acceptată sau respinsă, dar nu trebuie să fie ignorată. 

1.4. Care sunt domeniile participării cetăţeneşti?

Parteneriatul dintre oameni şi administraţie depinde de măsura în care cetăţenii au acces la informaţiile care le influenţează viaţa. De exemplu, cetăţenii ar trebui implicaţi în procesul elaborării bugetului local. Ar trebui să fie conştienţi de cum este realizat bugetul şi să li se ofere şansa de a-l influenţa în cadrul unor întâlniri, audieri sau dezbateri publice şi prin intermediul unor comitete consultative cetăţeneşti. Prin intermediul sondajelor de opinie, a interviurilor, a focus grupurilor, a întâlnirilor publice şi prin intermediul altor tehnici de participare cetăţenească pe care le prezentăm în acest manual, autorităţile ar trebui să înveţe cum se colectează şi se folosesc opiniile cetăţenilor în privinţa furnizării tuturor tipurilor de servicii publice.

Autorităţile ar trebui să încurajeze mai mult cetăţenii să participe activ la şedinţele Consiliului Local, iar procedura prin care se ia o hotărâre sau alta să fie dată pe larg publicităţii. Pentru a ajuta administraţia să-şi îndeplinească responsabilităţile într-un mod cât mai eficient, cetăţenii ar trebui invitaţi să participe ca reprezentanţi voluntari ai comunităţii în diferite grupuri de lucru, comisii de specialitate sau comitete consultative cetăţeneşti. În astfel de structuri, rolul cetăţenilor poate fi foarte creativ şi folositor în găsirea soluţiilor la problemele ce frământă comunitatea; totodată, ei pot ajuta la rezolvarea sarcinilor zilnice de serviciu. Unele primării şi consilii locale din România au început deja să folosească comitete consultative cetăţeneşti care să-i ajute în procesul guvernării locale, iar câteva dintre aceste exemple sunt prezentate aici.

În concluzie, participarea cetăţenească, deşi este esenţială în cadrul unei democraţii, nu este întotdeauna uşor de realizat. Câteodată este necesară voinţa politică, perseverenţă şi o anumită dispoziţie necesară educării atât a autorităţilor cât şi a cetăţenilor pe tema responsabilităţilor ce le revin într-o democraţie.

Multe administraţii locale înţeleg importanţa participării cetăţeneşti şi au o oarecare experienţă în acest domeniu.

În primul rând, este important ca participarea cetăţenească să se integreze în evenimentele majore ale activităţii administraţiei locale, de exemplu în procesul de elaborare a bugetului. Folosirea participării cetăţeneşti în aceste situaţii oferă reprezentanţilor administraţiei implicaţi în procesul bugetar o experienţă pe care aceştia o vor valorifica în dezvoltarea planurilor unor  iniţiative de participare cetăţenească amplă în viitor.

Al doilea pas către o participare cetăţenească la scară largă îl reprezintă identificarea acelor compartimente ale administraţiei care au contact direct cu publicul şi care îşi vor numi un facilitator pentru participarea cetăţenească în fiecare compartiment (departament, direcţie, serviciu, birou).

Această persoană:

• va avea responsabilitatea de a găsi şi de a promova participarea cetăţenească relativ la acele activităţi din cadrul compartimentului care afectează direct vieţile cetăţenilor;
• trebuie să fie o persoană care cunoaşte procesele administraţiei locale;
• trebuie să înţeleagă participarea cetăţenească;
• ar trebui să fie conştientă de activităţile planificate ale administraţiei;
• trebuie să se consulte cu coordonatorii acestor activităţi despre aspectul lor participativ. Acest plan de acţiune poate să fie simplu sau complex depinzând de importanţa activităţii şi de oportunitatea contribuţiei publice.

O dată ce planul de acţiune a fost pregătit şi făcut public, rolul facilitatorului de participare cetăţenească este să urmărească dacă planul este respectat. Aceasta nu înseamnă că planul este "bătut în cuie", el poate fi modificat dacă circumstanţele o cer. Dar, în ceea ce priveşte procesul de  implementare a planului şi modificările ulterioare necesare, acestea trebuie să fie transparente şi în  acord cu principiile participării cetăţeneşti. 

Ca un al treilea pas, fiecare compartiment realizează câte un plan de acţiune pentru integrarea participării cetăţeneşti în relaţiile sale publice.

1.5. Cum se realizează participarea cetăţenească?

Esenţa acestor idei de participare cetăţenească este o comunicare bi-direcţională:

• de la administraţie către cetăţeni;
• de la cetăţeni către administraţie.

Aceasta înseamnă că reprezentanţii administraţiei trebuie să acorde o importanţă reală modului în care administraţia furnizează informaţii publicului despre operaţiunile şi planurile ei. O bună comunicare a administraţiei către cetăţeni necesită timp şi resurse dar se regăseşte în încrederea şi înţelegerea publică.

Comunicarea în două sensuri pretinde ca cetăţenii să descopere avantaje în oportunităţile prezentate, să afle ceea ce se întâmplă în localitatea lor şi în administraţie şi să-şi împărtăşească punctele de vedere către administraţie. Ei ar trebui să caute activ noi căi de comunicare cu administraţia. Acesta nu este un lucru uşor în orice situaţie, chiar şi într-o democraţie avansată. Oricum, în ţările de tranziţie, aşa cum este şi România, ar fi necesar ca administraţia şi ONG-urile să ia măsuri speciale.

Campaniile publice, educaţionale, de conştientizare, pot fi necesare pentru a ajuta cetăţenii să înţeleagă importanţa responsabilităţii lor de a interacţiona cu administraţia într-un mod constructiv. Administraţia şi ONG-urile pot şi ar trebui să administreze această modalitate, dacă ea este cerută / necesară. O primărie ar putea să dorească să realizeze un sondaj sau să încerce câteva focus grupuri printre diferite categorii de cetăţeni pentru a le determina atitudinile de comunicare cu administraţia. 

Trebuie să spunem că acest flux al informaţiei de la administraţie către cetăţeni este de maximă importanţă; dar întrebarea este ce şi mai ales cât au dreptul să ştie cetăţenii?

În Statele Unite, până la mijlocul anilor '60, cele mai multe informaţii din sectorul public aparţineau administraţiei şi nu erau accesibile cetăţenilor. Un cetăţean care căuta o informaţie trebuia să vadă dacă aceea informaţie exista şi unde era ea stocată, apoi trebuia să convingă reprezentanţii responsabili să furnizeze informaţia. Regula generală era aceea că cetăţenii au acces la informaţiile administraţiei doar dacă:

1. administraţia nu prevede informaţia ca fiind confidenţială;
2. cetăţeanul ar trebui să arate că are un motiv întemeiat să solicite această informaţie.

Începând cu anii '60, s-a produs o mişcare care a început să schimbe aceste legi. De atunci, toate informaţiile administraţiei au devenit publice cu excepţia cazurilor în  care administraţia ar putea prezenta motivele pentru care acestea nu ar trebui să fie la îndemâna tuturor. Legile stabileau acest principiu, adesea denumit "în lumina legii" deoarece acestea cereau administraţiei să opereze "la lumină" şi nu în spatele uşilor închise. Administraţiile trebuiau să explice ce informaţii deţin, cum sunt gestionate şi organizate. Dacă publicul nu avea acces la ele, administraţia trebuia să explice motivul pentru care erau secrete. Multe administraţii din Europa de Vest au legi asemănătoare. 

Sub incidenţa acestor legi, multe informaţii sunt oferite în mod gratuit. Lista următoare oferă câteva exemple de informaţii care sunt accesibile oricui:

• Informaţii despre cum este organizată administraţia şi despre cum funcţionează. De exemplu:
• departamente, servicii, titluri, fişe de post, numele managerilor;
• descriere detaliată a responsabilităţilor diferitelor departamente şi direcţii;
• informaţii de contact: cui trebuie să se adreseze pentru ceva, când şi unde, incluzându-se şi programul de lucru;

• Informaţii despre serviciile pe care administraţia le furnizează comunităţii. De exemplu:
• ce compartiment este responsabil cu furnizarea serviciului respectiv;
• cum este organizat compartimentul pentru a furniza serviciul;
• ce servicii sunt finanţate şi cât costă ele;
• informaţii bugetare: au crescut cheltuielile comparativ cu anul trecut?
• dacă serviciul implică emiterea de permise, care este acest proces, cât timp durează, ce informaţii trebuie exact furnizate şi de ce.

• Informaţii referitoare la întâlnirile corpurilor legislative: Consiliul judeţean şi local. De exemplu:
• când vor avea loc întâlnirile, agenda detaliată a întâlnirii;
• cum poate un cetăţean sa-şi înscrie problema proprie în agenda întâlnirii;
• cum sunt luate hotărârile şi soluţionate petiţiile;
• ce etape sunt parcurse şi ce decizii sunt luate la fiecare întâlnire;
• ce comisii are consiliul, cine sunt membrii lor, şi ce decizii vor fi luate de către acestea;
• când vor avea loc întâlnirile comisiilor;
• cum poate un cetăţean să îşi înscrie problema personală în agenda întâlnirii comisiei.

• Informaţii despre reguli, regulamente şi hotărâri care afectează drepturile cetăţenilor. Toate aceste decizii trebuie publicate când sunt luate. Ele ar trebui organizate şi publicate pe subiecte (codificate).

• Informaţii despre comisiile consultative cetăţeneşti:
• care sunt responsabilităţile comitetului;
• cine sunt membrii, cum sunt aleşi aceştia;
• împuternicire sau alt fel de autorizaţie legislativă;
• reguli interne de funcţionare, ca de exemplu cum este ales preşedintele consiliului şi cum sunt înlocuiţi membrii.

• Informaţii despre planurile compartimentelor administraţiei:
• planuri pentru cheltuielile de capital;
• planuri pentru modificarea taxelor sau pentru orice alt fel de modificări;
• planuri pentru reorganizarea compartimentelor administraţiei;
• planuri de dezvoltare economică sau parteneriat public-privat.

• Informaţii financiare. De exemplu:
• bugetul administraţiei locale pentru fiecare an, fiind arătate toate veniturile şi cheltuielile într-un mod accesibil cetăţenilor;
• informaţii despre cum se realizează bugetul în fiecare compartiment;
• informaţii despre cum şi când îşi pot exprima cetăţenii păreri despre cheltuielile bugetare;
• comparaţie anuală asupra veniturilor şi cheltuielilor;
• planificarea cheltuielilor.

Această listă nu se doreşte a fi completă, dar doreşte să sublinieze câteva astfel de categorii de informaţii relevante pentru acest manual.

În anumite cazuri oamenii vor trebui să fie conştienţi de faptul că ei au dreptul să aibă acces la informaţiile administraţiei publice locale şi la felul cum funcţionează aceasta, iar aceasta este obligată să furnizeze aceste informaţii.

1.6. Care sunt costurile şi beneficiile participării cetăţeneşti?

1.6.1. Costuri

Lista de mai sus reprezintă o evidenţă reală privitor la cum să informăm cetăţenii şi cum să le asigurăm accesul la informare. Aceasta nu se realizează fără anumite cheltuieli. Din partea administraţiei sunt necesare:

• timp;
• resurse bugetare;
• creativitate;
• energie;
• dorinţă politică şi curaj.

De exemplu, pentru o simplă audiere pe buget, trebuie pregătite materiale pentru o mai bună înţelegere a conţinutului. Trebuie făcute anunţuri publice şi tot felul de aranjamente logistice.

Voinţă politică şi curaj. Câteodată administraţiile locale trebuie să împărtăşească publicului veşti proaste, ca de exemplu: lipsuri bugetare, proiecte amânate sau chiar greşeli care au fost făcute. Acesta este momentul când intervin voinţa politică şi curajul. Cetăţenii au dreptul să fie informaţi despre planuri sau proiecte de la demararea până la finalizarea lor. Dacă un proiect este mai dificil sau mai costisitor decât se prevăzuse, ei au dreptul să ştie acest lucru. Pe termen lung, onestitatea construieşte încredere, chiar dacă, pe termen scurt creează dificultăţi.

1.6.2. Beneficii

Nu ar trebui să ne axăm doar pe costurile participării cetăţeneşti. Aici sunt câteva dintre beneficiile specifice, similare atât pentru administraţia publică locală cât şi pentru cetăţeni, când participarea cetăţenilor în procesul de guvernare este luată în serios:

• Restabileşte şi construieşte încredere între administraţia publică locală şi cetăţeni.
• Ajută administraţia locală să devină şi să rămână transparentă în procesul guvernării.
• Permite fiecărui cetăţean să aibă acces la informaţii cu privire la problemele ce trebuie să fie rezolvate.
• Ajută administraţia locală să identifice nevoile comunităţii mai repede şi cu o satisfacţie mai mare pentru cetăţeni.
• Încurajează dezbaterile faţă în faţă, astfel încât cetăţenii pot auzi direct puncte de vedere diferite.
• Direcţionează comunitatea către o decizie responsabilă, cu suport politic
• Conduce comunitatea către consens şi nu către conflict.
• Ajută în promovarea unui cadru legal nou, potrivit unui nou mod de cooperare şi parteneriat.
• Ajută administraţia locală să rezolve nevoile cetăţenilor înainte de interesele speciale.
• Prin colaborare, administraţia locală şi cetăţenii sunt capabili să facă demersuri creative în abordarea problemelor şi oportunităţilor.