Administrație publică

Decizia administrativă nu este un act unitar, izolat al unui singur individ.

            Aceasta ar putea fi doar prima impresie a celui care "vede din afară" activitatea organului administraţiei publice şi care nu poate să perceapă profund şi complet imaginea reală a întregului proces decizional pe care 1-a realizat administraţia până a ajuns la exprimarea voinţei juridice prin actul decizional.

            Ea presupune nu numai o analiză a activităţii anterioare şi o examinare a posibilităţilor de ameliorare concretă a activităţii, dar.şi alte elemente precum: bază de informaţii diverse şi sigure, un proces complex de gândire şi înţelegere, obiective, scopuri precise, concrete precum şi o opţiune logică din mai multe comportamente posibile

            Decizia administrativă trebuie înţeleasă ca fiind rezultatul unei activităţi colective şi de participare sub diferite forme, prin care se manifestă diferitele acţiuni ale mediului în care se realizează administraţia publică, proces decizio­nal care presupune mai multe etape şi anume:

1. etapa pregătirii deciziei administrative;
2. etapa dezbaterii şi adoptării deciziei;
3. etapa executării;
4. etapa controlului executării şi eficienţei deciziei administrative

Etapa pregătirii deciziei.

            Un prim moment al acestei etape este acela al luării iniţiativei. Aceasta poate aparţine în sens larg vorbind, organelor puterilor legiuitoare, organelor administrative ierarhic superioare sau celor inferioare, organismelor nestatale sau chiar cetăţenilor

            De cele mai multe ori însă iniţiativa deciziei administrative revine orga­nelor administraţiei publice care pe baza informaţiilor proprii pe care le deţin şi a sesizărilor mediului social în care acestea îşi desfăşoară activitatea, găsesc că este oportună intervenţia lor pentru rezolvarea anumitor probleme din domeniul lor de activitate.

            Un alt moment important al acestei etape este acela al determinării scopului sau obiectivului urmărit prin decizia administrativă. Acesta poate fi identic cu ce! al legii, dar poate fi şi un scop particularizat de condiţiile concrete ale organului administraţiei publice care se deduce, în ultimă instanţă tot din lege.

            Etapa pregătirii deciziei administrative presupune o documentare şi o informare asupra situaţiei de fapt şi de drept.

            Astfel, trebuie întreprinsă mai întâi o informare juridică, pentru a cunoaşte limitele legale ale deciziei ce urmează a fi adoptate. Sub aceste aspecte trebuie subliniat rolul pe care trebuie să-1 aibă juriştii în administraţia publică.

            Apoi are loc o informare tehnico - ştiinţifică, care presupune analiza celor mai noi cuceriri ale ştiinţei în domeniul de activitate în care urmează a se adopta decizia, aceasta asigurând eficienţa şi economicitatea deciziei.

            După documentarea teoretică din punct de vedere juridic şi al condiţiilor tehnice, urmează o documentare amănunţită asupra situaţiei de fapt. Aceste momente au o importanţă majoră în etapa de pregătire a deciziei, de cele mai multe ori actele decizionale greşite având la bază cunoaşterea sau necunoaşterea parţială ori chiar deformată a realităţii. De aceea informaţiile trebuie să fie cât mai complete şi exacte, urmând să se facă o selecţie a datelor celor mai semnificative. Pentru a evita erorile şi deformările în procesul de selectare şi prelucrare a informaţiilor un aport deosebit îl poate aduce introducerea maşinilor electronice de prelucrare automată a datelor care au capacitatea de prelucrare rapidă a unei mari cantităţi de informaţii şi exclud sau urmează subiectivismul.

            Informaţii complete se obţin prin intermediul evidenţei actelor juridice, al situaţiilor statistice, al proceselor verbale, rapoartelor, referatelor, anchetelor, studiilor etc.

            Evidenţa actelor juridice este necesară pentru a se crea posibilitatea să se stabilească, fără riscul de a greşi, competenţa organului ce urmează să emită decizia şi celelalte condiţii de legalitate a actului.

            în mod obişnuit evidenţa actelor juridice, este ţinută de anumite servicii speciale din cadrul organelor administraţiei publice.

            Statistica se foloseşte mai ales la emiterea actelor normative. Astfel, pentru a acţiona în cunoştinţă de cauză, organul administraţiei publice utilizează statistici, studii şi calcule statistice, efectuate de servicii specializate, care pun la dispoziţia organului decizional, aspecte importante privitoare la frecvenţa unor fenomene, veridicitatea lor etc.

La nivel naţional fiinţează Comisia Naţională de Statistică care se ocupă cu strângerea, gruparea şi clasarea acestor date şi efectuarea de studii statistice.

            Expertizele au de obicei un caracter tehnic şi sunt efectuate de specialişti. Ele cuprind principalele elemente ale cazului care se analizează şi unele explicaţii asupra stării de fapt şi de drept existente.

            Studiile sunt operaţiuni de administraţie folosite îndeosebi la emiterea actelor normative. în acest sens, o serie de organe ale administraţiei publice au organizat direcţii şi servicii de studii şi documentare.

            Referatele, rapoartele, informările sunt des utilizate în etapa de pregătire a deciziei administrative. Ele sunt întocmite pe anumite probleme, care interesează organele de conducere sau organul ierarhic superior. Ele se fac din oficiu, la anumite termene prestabilite, sau la cerere, în formă scrisă sau orală şi cuprind date, aprecieri şi uneori propuneri către organul competent să emită actul.

            Verificările, cercetările şi anchetele au menirea să asigure o fundamentare în fapt a actului decizional ce se va emite.

            Avizele sunt opinii, păreri, lămuriri pe care un organ al administraţiei publice le solicită unui alt organ în legătură cu o anumită problemă, în funcţie de care primul organ va adopta decizia care se impune. Avizele sunt de mai multe feluri:

• avizul facultativ, când organul care emite actul administrativ poate cere părerea sau avizul celor autorizaţi, nefiind obligat nici sâ-1 ceară, nici să se conformeze acestuia;
• avizvul consultativ, când organul administratiei publice este obligat sâ-1 ceară, dar nu este obligat să ţină seama de el;- avizul conform, când organul administraţiei este obligat să-1 solicite şi să-1 respecte, să se conformeze lui.

            Sunt cazuri când pentru emiterea valabilă a unui act administrativ, legea prevede acordul prealabil al altui organ. El poate fi definit, ca fiind manifes­tarea de voinţa a organului stabilit de lege, prin care acest organ îşi dă consim­ţământul la emiterea actului, organul emitent al actului administrativ fiind îr imposibilitatea de a decide şi de acţiona, fără obţinerea acestui consimţământ.

            Faţă de avizele consultative şi chiar conforme, când organul emitent poate lua decizii contrare conţinutului avizelor, în cazul acordului prealabil, astfel de decizii nu se pot lua. Sub acest aspect al se aseamănă mai mult cu "avizul con­form", dar nu se confundă cu acesta deoarece acest aviz, deşi precedă emiterea actului, nu produce el însuşi efecte juridice aşa cum produce acordul prealabi (bineînţeles în situaţia în care prin conţinutul său, concordă cu manifestarea de voinţă care emite actul administrativ).

            Etapa pregătirii deciziei se încheie cu elaborarea pe baza informaţiilor, a proiectelor de măsuri cu una sau mai multe variante, eventualităţi de a acţiona Proiectele sunt întocmite de obicei de organe specializate anume prevăzute de lege sau anume desemnate de organul de decizie.

            Organul administrativ care decide nu trebuie să se limiteze numai te elaborarea variantelor de soluţii, ci să evidenţieze, pe baza informaţiilor şi i documentării profunde şi complete a realităţii, consecinţele pe care fiecare dir variante le va produce asupra funcţionării domeniului respectiv de activitate.

Elaborarea şi adoptarea deciziei.

            In această etapă a procesulu decizional are loc obţinerea şi manifestarea voinţei organului competent, marcând transformarea informaţiei obţinute în etapa pregătitoare în decizie, ca ac de conducere sau de execuţie, după caz.

            Prin compararea variantelor de soluţii, din etapa precedentă, organul de decizie selectează varianta optimă care oferă cele mai mari şanse de reuşită, îr realizarea scopului propus. Adoptarea celei mai eficiente şi raţionale decizii, are loc printr-o dezbatere, confruntare de idei în cadrul căreia sunt scoase în evi­denţă avantajele şi dezavantajele uneia sau alteia din soluţiile posibile, în căzu când decizia este adoptată de un organ unipersonal, dezbaterea este mai mult ur proces psihic neexteriorizat, iar în cazul organelor colegiale, dezbaterea se manifestă printr-o participare mai largă, printr-un număr mare de persoane care îşi aduc contribuţia la soluţionarea problemei.

            Pentru ca dezbaterea să aibă o eficienţă cât mai mare se cer îndeplinite ma multe condiţii:

1. Pregătirea temeinică, judicioasă a şedinţelor. Aceasta presupune convo­carea cu un anumit timp înainte a participanţilor astfel ca aceştia să aibă timpu obiectiv necesar studierii şi aprofundării problemelor supuse discuţiei. In acest sens se vor pune la dispoziţia membrilor organului de conducere colectivă proiectele ce vor fi dezbătute şi documentaţia ce a stat la baza întocmirii lor, rapt ce le permite acestora să ia poziţie în deplină cunoştinţă de cauză.
2. în al doilea rând, o condiţie esenţială a unor dezbateri eficiente este atmosfera de permisivitate, când se asigură libertatea exprimării opiniilor.

            în cazul când conducătorul este un autocrat, dezbaterile sunt şedinţe de proslăvire a conducătorului, iar decizia este practic o adeziune necondiţionată !a părerea acestuia. Atmosfera de permisivitate nu implică însă numai înclinaţia spre democraţie a conducătorului, ci şi aplicarea unor metode ştiinţifice. Aşa este de exemplu metoda "BRAINSTORMINGULUI" ("asaltul de idei sau asaltul creierului"), ce are în vedere adoptarea unor decizii într-un organ colegial prin dezvoltarea creativităţii, a dezvoltării cât mai multor idei privind rezolvarea problemelor puse în dezbatere. Fiecare din participanţi propune argumentat o soluţie pe baza situaţiei de fapt prezentate, varietatea de idei şi propuneri nefiind preconcepută ci rezultat al dezbaterilor¹.

            O dezbatere fructuoasă nu poate avea loc decât dacă organul colegial are în compunerea sa cadre competente, bine pregătite profesional, capabile să se pronunţe în cunoştinţă de cauză asupra complexităţii problemelor puse în discuţie.

            La cele arătate, pentru ca o decizie să fie eficientă, mai trebuie avute în vedere următoarele aspecte:

• decizia trebuie fundamentată temeinic. Aceasta presupune studierea şi cunoaşterea profundă a realităţii, a schimburilor care au avut loc în evoluţia fenomenelor şi proceselor economice, sociale şi politice, existenţa unui bogat fond informaţional, o apreciere judicioasă a consecinţelor acţiunilor preconizate;
• decizia să fie bine coordonată atât în ceea ce priveşte conţinutul său propnu-zis (care presupune corelarea diferitelor prevederi ale deciziei între ele), cât şi în ce priveşte corelarea ei cu alte decizii adoptate anterior.

            Dacă decizia nou adoptată modifică unele- prevederi ale deciziilor anterioare, este de dorit să se prevadă expres abrogarea sail modificarea celor care nu mai corespund nevoilor realităţii. în situaţia în care nu se respectă aceasta cerinţă există riscul să apară manifestări de abuz şi arbitrariu sau al derutării celor obligaţi să aplice decizia.

            Decizia să fie luată operativ. Această cerinţă se impune datorită evoluţiei dinamice a tuturor proceselor economice şi sociale determinând inerent o intervenţie promptă, la obiect a omului pentru a favoriza această evoluţie. Orice decizie luată tardiv riscă să producă prejudicii irecuperabile în activitate.

            Decizia trebuie să fie realizabilă.

            In mod obişnuit, pentru adoptarea unei decizii, serviciul de specialitate al organului administraţiei publice întocmeşte un proiect şi o notă de fundamen­tare care trebuie să justifice oportunitatea deciziei ca şi impactul ei cu realitatea.

Adoptarea unor decizii irealizabile denotă superficialitate în acţiunile pregătitoare şi lipsă de răspundere din partea celor implicaţi, fie ei factori de execuţie sau de conducere.

            Aşa de exemplu, a lua unele decizii de natură economică cum ar fi prelungirea unui cvartal de locuinţe prin construirea de noi blocuri fără o fundamen­tare temeinică a posibilităţilor materiale, a fondurilor băneşti sau a forţei de muncă poate avea consecinţe nefaste sub aspect economic şi social.

            În ce priveşte motivarea deciziei, aceasta nu este obligatorie, decât în cazul actelor jurisdicţionale. Totuşi în mod obişnuit deciziile sunt motivate, fiind emise pe baza unei expuneri de motive, care sintetizează temeiurile de fapt şi de drept care au determinat emiterea acestora.

            Referitor la tehnica de redactare, decizia trebuie făcută în termeni catego­rici, imperativi, iar conţinutul să fie bine sistematizat şi grupat în părţi, capitole, articole, alineate etc.

            De asemenea, textul trebuie să fie redactat clar, coerent şi precis pentru a nu se da naştere la interpretări diferite şi a nu se produce confuzii.

            Actul decizional trebuie să aibă un antet, care cuprinde denumirea orga­nului emitent, un titlu scurt şi concis, un preambul în care se precizează scopul actului şi temeiul juridic, în baza căruia a fost emis. Urmează cuprinsul actului, iar la sfârşit numărul de ordine (care poate fi şi la începutul actului decizional, imediat după antet), data emiterii, localitatea. In locul unde este indicata funcţia celui care emite actul se va aplica semnătura sa precum şi ştampila.

            După semnare, actul, decizional este transmis serviciului care se ocupă cu evidenţa actelor, în vederea înregistrării, multiplicării, comunicării sau publi­cării şi păstrării sale. De obicei, numărul de înregistrare va fi numărul actului. Deşi aparent lipsită de importanţă, aceste cerinţe trebuie îndeplinite întocmai pentru că, adeseori, de respectarea sau nerespectarea lor depinde momentul naşterii, modificării sau ştergerii unor drepturi sau obligaţii.

            Comunicarea este operaţia prin care actul decizional este transmis persoanei sau organului interesat. Comunicarea este absolut necesară mai ales în cazul actelor administrative individuale şi jurisdicţionale, pentru că de la data comunicării se nasc o serie de drepturi şi obligaţii. Actele administrative normative se aduc la cunoştinţa subiecţilor prin publicarea lor de regulă în Monitorul Oficial sau prin afişarea lor într-un loc public ori prin alte mijloace de difuzare.

            Uneori legea prevede necesitatea publicării şi în cazul unor acte individuale (de schimbarea numelui, de acordare sau renunţare la cetăţenie etc.) cerinţă impusă mai ales din motive de ordin practic (imposibilitatea şi inutilitatea comunicării la o mare masă de cetăţeni ).

            Executarea deciziei.

            Este etapa imediat următoare adoptării deciziei administrative. După adoptare şi comunicare, actul decizional trebuie să fie aplicat, întrucât a fost emis tocmai în acest scop şi anume pentru a-şi produce efecte juridice faţă de subiecţii cărora li se adresează.

            Decizia administrativă nu constituie un scop în sine. Ea devine realitate numai dacă este executată.

            Executarea sau organizarea executării deciziei constituie, în ultimă instanţă, conţinutul propriu-zis al activităţii pe care o desfăşoară organele administraţiei publice. Bineînţeles că sunt şi decizii care, din diverse cauze nu sunt executate niciodată, dar aceasta nu schimbă cu nimic sensul şi realitatea celor afirmate privind importanţa etapei de executare a deciziei.

            Organele administraţiei publice pot să execute direct decizia - în sensul că ele se implică direct, nemijlocit, prin mijloacele de care dispun - sau indirect, când pentru a se asigura executarea se apelează la organe din sfera sistemului de organe ale administraţiei publice: agenţi economici, instituţii publice sau chiar organisme neguvernamentale ori cetăţeni.

            Executarea se realizează fie prin activităţi juridice, fie prin activităţi faptice de natură organizatorică, instructiv - educativă.

            O executare eficientă a actului decizional poate avea loc dacă cei chemaţi să-1 execute explică semnificaţia sa prin discutarea deschisă, publică a moti­velor ce au determinat luarea măsurii, a obiectivelor urmărite şi a consecinţelor sale.

            Aşa cum s-a subliniat în literatura de specialitate¹ executarea eficientă a deciziei administrative este determinată de câţiva factori de influenţă care pun 'în evidenţă faptul că executarea deciziei şi mai ales organizarea executării ei este un proces care trebuie condus.        Aceşti factori care impun nu numai o programare sau o planificare a modului de executare, ci şi un grad (relativ) de autonomie al funcţionarilor absolut necesar aplicării creatoare a deciziilor pe care le au de realizat, sunt:

- capacitatea administraţiei de a mobiliza forţa de muncă şi mijloacele necesare

capacitatea administraţiei de a asigura o bună organizare, înţelegând prin aceasta stabilirea ştiinţifică a începerii acţiuni, fixarea unor ritmuri raţionale, stabilirea exactă a metodologiei de coordonare şi control;

• capacitatea personalului mobilizat să execute decizia administrativa şi cointeresarea sa pentru o execuţie de calitate.

            Executarea deciziei administrative constituie o obligaţie nu numai din partea executanţilor - beneficiari, ci şi a conducătorilor - decidenţi. In general, executarea deciziilor autorităţilor administraţiei publice are loc de bunăvoie, prin aceasta autoritatea, dar şi cetăţeanul contribuind la derularea firească a raporturilor sociale, la crearea unui climat de legalitate, ordine şi disciplină propice desfăşurării normale a oricărui proces social.

            Totuşi, perturbarea activităţii economico-sociale şi a celei administra­tive este o realitate de netăgăduit determinată de neexecutarea întocmai, la timp şi în cele mai bune condiţii a deciziilor administrative, situaţie în care autori­tăţile administraţiei publice apelează la mijloacele de constrângere.

            Un astfel de mijloc este şi executarea silită care constă în obligarea celor cărora li se adresează decizia de a executa, fără să li se aplice o pedeapsă. Desigur, nu este exclus ca executarea silită să fie urmare a aplicării unei sanc­ţiuni. Aşa, de exemplu, o hotărâre judecătorească poate să prevadă ca pedeapsă penală condamnarea inculpatului şi confiscarea totală sau parţială a averii acestuia, iar printr-un act administrativ de executare silită se poate trece la confiscarea unora dintre bunuri.

            Executarea silită se poate realiza fie direct, asupra persoanei, fie indirect, asupra bunurilor acesteia. De regulă, executarea silită are loc în natură. Totuşi pot fi situaţii când constrângerea nu mai poate fi realizată decât sub forma aplicării unor sancţiuni. Astfel, dacă de exemplu, prin deversarea într-un râu a unor substanţe chimice se poluează apa şi mor peştii, modalitatea de a reface încălcarea legii, a actului administrativ, este de a aplica sancţiuni contraven­ţionale celor ce au refuzat să-şi respecte obligaţiile prevăzute în actul administrativ normativ.

            Ca forme de executare silită, în diverse domenii de activitate, mai frecvent aplicate sunt: indisponibilizarea unor sume de bani sau bunuri, vânzarea silită, sechestrul asigurător, rechiziţiile, suspendarea unor lucrări de construcţii prin efectuarea cărora se încalcă norme de protecţia muncii, sistarea finanţării unor instituţii sau a unor lucrări, blocarea conturilor, vărsarea la buget a sumelor disponibilizate din conturile curente, interdicţia vânzării unor alimente sau băuturi şi distrugerea acestora, percheziţiile domiciliare şi corporale, precum şi, în situaţia comiterii unor contravenţii, sancţiuni administrative (avertismentul.

amenda, confiscarea, ca pedeapsă complementară, închisoarea contravenţio­nală).

1. Controlul eficienţei şi executării deciziei administrative.

            Pentru a cunoaşte dacă decizia a produs efectele vizate este necesar să se controleze executarea ei. Pe de altă parte, oricât de profundă ar fi prospectarea viitorului, în momentul adoptării deciziei nu pot fi prevăzute toate fenomenele aleatorii ce pot influenţa executarea ei. Aceasta determină adaptarea deciziei pe parcurs, la condiţiile ce nu au fost prevăzute. Dar, cunoaşterea acestor noi con­diţii şi cerinţe nu poate avea loc decât prin controlul deciziei care îndeplineşte rolul de reglare a acţiunii administrative asupra realităţilor sociale. În acelaşi timp, controlul furnizează informaţiile ce vor sta la baza unor decizii viitoare. în acest mod, încheind procesul elaborării deciziei adminis­trative, etapa controlului constituie, totodată, punctul de plecare în elaborarea unor noi decizii.