Noţiunea, obiectul şi trăsăturile actelor administrative

Pentru a desemna categoria juridică de act administrativ sunt folosiţi diferiţi termeni ca: decizie, ordin, instrucţiuni, hotărâre, regulament, dispoziţie, autorizaţie, permis etc. In majoritatea cazurilor folosirea unuia sau altuia din termenii enumeraţi se face în funcţie de organul sau domeniul de activitate, în care se emite actul administrativ respectiv.

Chiar dacă în literatura juridică se foloseşte şi termenul de act de drept administrativ¹, în cuprinsul cursului de faţă vom folosi termenul de act administrativ des utilizat în literatura de specialitate, dar şi în legislaţia din domeniu. Astfel, Legea nr. 29/8.11.1990, act normativ esenţial în ce priveşte regimul juridic aplicabil acestui tip de acte juridice, face referire la noţiunea de act administrativ².

În continuare vom încerca să desprindem cele mai caracteristice trăsături ale actului administrativ pentru ca, în funcţie de acestea, să putem defini noţiunea de act administrativ.

            Prima trăsătură caracteristică este că el reprezintă principala formă a acti­vităţii organelor administraţiei publice. Astfel, pe de o parte nici un alt organ al statului cu excepţia organelor administraţiei publice nu emite acte admi­nistrative, iar pe de altă parte ele constituie cea mai importantă formă de activitate a acestor organe, cealaltă formă fiind operaţiunile administrative.

            A doua trăsătură caracteristică este că actul administrativ este un act juridic. în general, actele juridice sunt definite ca manifestări de voinţă făcute în scopul naşterii, modificări sau stingerii raporturilor juridice a căror realizare este garantată prin forţa de constrângere a statului. Tot astfel, actul admi­nistrativ este un act juridic, făcut cu intenţia de a produce efecte juridice, de a determina o situaţie juridică nouă prin naşterea, stingerea ori modificarea unor drepturi şi obligaţii.

 

            Caracterizarea actului administrativ ca act juridic impune câteva precizări:

 

1. "Nu orice manifestare de voinţă este un act juridic, respectiv un act administrativ, ci numai aceea care este făcută în scopul de a pro­duce efecte juridice, scop pe care însăşi legea îl recunoaşte.

 

1. Manifestarea de voinţă, pentru a fi considerată un act de drept,trebuie să fie aptă de a produce efecte juridice proprii. In caz , contrar, această manifestare de voinţă rămâne o simplă operaţiune tehnico-materială. Astfel, e posibil ca o manifestare de voinţă să fie făcută în scopul producerii de efecte juridice, dar legea să nu-i recunoască capacitatea de a produce ea însăşi asemenea efecte.

Ex.: avizul dat de un organ al administraţiei publice altui organ al administraţiei publice, competent să emită un act administrativ, constituie o operaţiune administrativă pentru că prin el însuşi, avizul nu produce efecte juridice, nu dă naştere la drepturi şi obligaţii. Efectele juridice sunt produse de actul administrativ avizat.

 

1. Fiind act juridic, realizarea efectelor juridice recunoscute de lege ale actului administrativ este asigurată prin forţa de constrângere a statului. Aceasta duce la concluzia că actele administrative sunt licite, iar atunci când ele contravin legii, practic nu au valoare juridică, nemaifiind posibilă intervenţia forţei coercitive a statului.

 

            Considerarea.actelor administrative ca licite nu înseamnă că nu pot fi situaţii de adoptare a unor acte administrative ilegale. Ele îşi produc efecte juridice până în momentul anulării, datorită prezumţiei de legalitate de care se bucură  Odată ce prezumţia de legalitate a fost răsturnată nu se mai produc efecte juridice, iar cele produse se şterg. Aceasta este o dovadă în plus că legea nu recunoaşte valabilitatea actelor administrative ilicite.

 

1. Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică.

Actul administrativ degajă o singură voinţă care provine de la un organ al administraţiei publice. El creează o situaţie juridică nouă pentru persoana care i-a concurat la emiterea actului.

            Drepturile şi obligaţiile care vor lua naştere din manifestarea de voinţă undică nu au la bază acordul de voinţă ca în cazul contractului, ci reprezintă efectele unei singure voinţe juridice care provine de la administraţia publică.

     Prin această trăsătură actele administrative se deosebesc de alte acte undice care provin de la organele administraţiei publice, în primul rând faţă de actele civile care le încheie aceste organe. Astfel, cele mai multe acte civile sunt rezultatul acordului de voinţă a două sau mai multe subiecte de drept, în Timp ce actele administrative sunt manifestări unilaterale de voinţă.

            Totuşi, nici la acestea din urmă, manifestarea de voinţă unilaterală nu este in toate cazurile evidentă.

            Astfel, uneori actele administrative se emit la cererea unor persoane care au interes în emiterea lor. Aşa, de exemplu, emiterea unei autorizaţii de exerci­tare a meseriei sau a profesiei, emiterea unui permis de conducere auto sau a unei autorizaţii de construcţie ori de înstrăinare a unui imobil, necesită, în prealabil, cererea celor interesaţi în emiterea actului administrativ solicitat.

            Problema care se impune este de a şti dacă, în cazul unor cereri prealabile suntem în faţa unui consimţământ, a unui act civil, de natură contractuală sau tot a unui act unilateral.

            Tot astfel, se pune problema în situaţia numirii unei persoane într-o funcţie publică, care presupune acordul prealabil al acesteia precum şi în situaţia actului administrativ care se emite fără consimţământul persoanei căreia i se adresează (ex. actul de plată al impozitului, al asigurării etc.).

            In toate aceste cazuri nu se poate vorbi de consimţământ în sensul actului contractual. Cererea prealabilă, acordul sau acceptarea reprezintă condiţii cerute de normele juridice pentru ca actul administrativ să fie legal. Manifestarea de voinţă juridica este şi în aceste caşuri unilaterală. Ea provine de !a emitentul actului administrativ, iar drepturile şi obligaţiile ce se formează sunt efectele acestei voinţe juridice.

            Dacă actul ar fi de natură contractuală, drepturile şi obligaţiile ar lua naştere din momentul realizării acordului de voinţă, iar anularea acestui act s-ar face prin voinţa ambelor părţi, nu prin voinţa unilaterală a organului administraţiei publice.

            Sunt, de asemenea, numeroase situaţii în care la emiterea actului administrativ participă mai multe persoane, ca de exemplu, în cazul organului colegial. Tot astfel, sunt acte administrative emise în comun de mai multe organe ale administraţiei publice sau, alături de organele administraţiei publice, participa şi organizaţii particulare. Aşa, de exemplu, sunt acte administrative la emiterea cărora participă mai multe ministere şi chiar organizaţii neguvernamentale. Şi în aceste cazuri suntem în prezenţa unei manifestări de voinţă unilaterală, pentru că, deşi la emiterea actului participă mai multe persoane sau organe, manifestările de voinţă converg spre acelaşi scop, spre aceleaşi efecte juridice. Actul este unilateral, nu pentru că este opera unei singure persoane sau a unui singur organ, ci pentru că degajă o singură voinţă juridică, cea a organului sau organelor administraţiei publice.

 

1. Voinţa juridică unilaterală provine,  în  principal,   de   la  organele   administraţiei publice şi este supusă unui regim juridic specific. Aşa cum am arătat, executarea legii este de esenţa administraţiei publice, iar actul administrativ constituie un mijloc, o modalitate de executare a legii. Se pune însă problema de a şti dacă şi alte organe ale statului sau chiar şi organizaţii particulare care acţionează în baza şi în vederea executării legii, fac acte administrative. Răspunsul este afirmativ, şi acestor acte aplicându-li-se un regim juridic special şi specific pe care îl numim regim juridic de drept administrativ. Acesta cuprinde o serie de reguli juridice de formă şi de fond care reglementează emiterea actelor administrative, condiţiile lor de valabilitate, controlul actelor şi sancţiunile la care sunt supuse.

       În mare măsură, regimul juridic aplicabil actelor administrative este cuprins în dispoziţiile Legii nr. 29/ 8. nov. 1990, privitoare la contenciosul administrativ. In conformitate cu prevederile acestei legi, actele administrative pot face nu numai organele administraţiei publice, ci şi alte organe ale statului şi chiar organizaţii particulare, atunci când realizează o activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legii.

 

1. O altă trăsătură a actelor administrative constă în aceea că ele sunt obligatorii.Obligativitatea actelor administrative trebuie privită din mai multe puncte de vedere.

            În primul rând, actele administrative sunt obligatorii faţă de persoanele fizice şi juridice cărora li se adresează. In categoria acestor subiecţi pot intra cetăţeni, organizaţii obşteşti, organe ale administraţiei publice subordonate emitentului sau chiar nesubordonate. Astfel, de exemplu, o serie de ordine sau instrucţiuni ale Ministerului' Sănătăţii sau ale Ministerului Mediului privind stabilirea unor obligaţii ale agenţilor economici privind condiţiile igienice ale locurilor de muncă sau cele privind protecţia mediului înconjurător, sunt obligatorii nu numai pentru unităţile subordonate acestor ministere, ci pentru orice alt organ al administraţiei publice şi chiar pentru cetăţeni.

            În al doilea rând, actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent, atât timp cât ele n-au fost revocate, anulate, abrogate.

            De exemplu, un consiliu judeţean este obligat să-şi respecte propriile hotărâri normative când emite acte individuale ori săvârşeşte fapte materiale. Dacă totuşi emite un act care contrazice prevederile unor acte emise anterior, acestea din urmă se consideră ca fiind abrogate implicit.

            În al treilea rând, actele administrative sunt obligatorii şi pentru organele superioare celor emitente.

            Astfel, actele normative ale organului ierarhic inferior sunt obligatorii pentru organul superior în sensul că acesta din urmă trebuie să ţină seama de aceste acte normative în. activitatea de control pe care o exercită asupra organului inferior.

            Această obligativitate nu există în situaţia în care organul ierarhic superior emite alte acte normative care abrogă sau contrazic actele normative ale organelor inferioare.

în ce priveşte actele individuale, în principiu, ele nu sunt obligatorii pentru organele superioare întrucât acestea din urmă le pot anula sau revoca.

 

d)Actele administrative sunt executorii imediat ce au intrat în vigoare, fără nici o altă formalitate. Aceasta înseamnă că ele se execută din oficiu, fără a mai fi necesară intervenţia instanţelor de judecată care să le învestească cu formulă executorie, iar forţa de constrângere a statului poate fi pusă în mişcare spre a asigura respectarea actelor administrative, fără a mai fi nevoie de încuviinţare a altui organ al statului.

             Sunt şi acte administrative care nu pot fi puse direct în executare . Astfel, procesele verbale de constatare şi aplicare a unor sancţiuni contra­venţionale sunt executorii prin ele însele numai dacă persoana sancţionată nu face plângere în termenul de 15 zile prevăzut de lege. în situaţia în care contra­venientul a făcut plângerea, punerea în executare a procesului verbal se suspendă până la soluţionarea plângerii de organul competent.

 

            Pe baza trăsăturilor caracteristice prezentate, actul administrativ, ar putea fi definit ca fiind manifestarea de voinţă juridică unilaterală care emană, în principiu, de la un organ al administraţiei publice, care este emisă în temeiul puterii de stat fiind obligatorie şi executorie prin ea înseşi şi prin care se asigură organizarea executării şi executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative.