Administrație publică

Pentru a putea produce efecte juridice, actele administrative trebuie să fie legale, adică să fie conforme cu legea, în ce priveşte conţinutul şi forma lor.

            Aşa cum am arătat, actele administrative reprezintă modalitatea juridică de organizare a executării şi de executare în concret a legii. De aceea, între actul administrativ şi lege există totdeauna un raport de subordonare, legalitatea actelor administrative fiind o condiţie esenţială pentru valabilitatea lor.

            Mai întâi trebuie arătat că legea nu poate şi nici nu trebuie întotdeauna să prestabilească, în detaliu toate condiţiile şi modalităţile de intervenţie a orga­nelor administraţiei publice prin acte administrative. Dacă s-ar proceda aşa, organele administraţiei publice s-ar transforma în simple automate şi n-ar putea să se adapteze la timp şi eficient sarcinilor aşa de multiple şi mereu în schimbare pe care le presupune evoluţia vieţii sociale.

            De aceea organele administraţiei publice trebuie să dispună de o anumită iniţiativă şi să aibă posibilitatea de a aprecia situaţiile în care vor emite actele administrative, dar în oricare situaţii actele administrative trebuie să se sprijine pe lege.

            Condiţiile de legalitate ale actelor administrative sunt:

1. Actele să fie emise de cătreorganele competente şi în limitele acestei competenţe;
2. Conţinutul actelor administrative să fie conform cu conţinutul legii şi al actelor cu forţă juridică superioară;
3. Actele administrative trebuie să corespundă scopului urmărit de lege şi de alte acte normative ale organelor puterii sau ale organelor adminis­traţiei publice superioare, organului de la care emană;
4. Actele administrative să fie emise în forma şi eu procedura prevăzut de lege. Prima condiţie de valabilitate de care depinde legalitatea actului administrativ este aceea să fie emis de organul competent, în limitele competenţei sale. Emiterea unui act de către un organ sau o persoană necompetentă, face ca el să fie ilegal. Această ilegalitate nu poate fi
   acoperită nici chiar prin confirmarea de către organul competent. Nimic însă nu-1 împiedică pe acesta să adopte un act cu un conţinut identic cu cel al actului ilegal, dar în acest caz actul va produce efecte juridice din momentul adoptării noului act.

            Competenţa reprezintă ansamblul drepturilor şi obligaţiilor ce revin organului administraţiei publice pentru realizarea cărora el poate emite acte juridice administrative¹. Competenţa de care se bucură organele administraţiei publice este cea care le-o oferă legea sau actele emise în baza şi în vederea executării legii.

Actele administrative pot fi emise de organe unipersonale (ex. primarul unei comune sau prefectul) sau de organe colegiale (ex. consiliului local, judeţean etc.).

            Aptitudinea acestor organe ale administraţiei publice de a face actele administrative în baza competenţei conferite de lege constituie o condiţie esenţială de legalitate a actelor administrative.

            Competenţa decurge deci, în primul rând, din normele de drept dar uneori se poate deduce şi din principiile de drept; astfel în virtutea principiului paralelismului actelor juridice un organ competent să emită un act de numire în funcţie poate face şi actul contrar de revocare în funcţie.

            Trebuie arătat că exerciţiul competenţei unui organ al administraţiei publice de a emite anumite acte administrative este un drept dar şi o obligaţie în acelaşi timp şi nu un privilegiu pentru cel ce o exercită. Ca aptitudine de a emite acte administrative, competenţa este permanentă în sensul că nu se epuizează prin exercitarea acesteia. Astfel, organul administraţiei publice emite actele administrative ori de câte ori se ivesc condiţiile de exercitare a competenţei, aceasta nefiind epuizată o dată cu emiterea actului administrativ. In ce priveşte competenţa organelor administraţiei publice de a emite acte administrative deosebim trei feluri de competenţe: personală, materială şi teritorială.

            Competenţa personală prezintă mai puţină importanţă în materia pe care o analizam, pentru că sunt puţine cazuri când calitatea persoanei pentru care se nasc, se modifică sau se sting drepturi sau obligaţii printr-un act administrativ, determină competenţa organului administraţiei publice care emite actul. Aşa. este de exemplu, cazul faptelor contravenţionale, săvârşite de militari, situaţie în care soluţionarea plângerii împotriva procesului verbal de constatare şi aplicare a sancţiunii, ca şi punerea în executare a acestuia, se face de către comandantul unităţii militare.

            Competenţa materială mai des întâlnită, este cea care determină dreptul unui organ al administraţiei publice de a emite un act administrativ. Este lovit de nulitate absolută, actul administrativ emis de un organ al administraţiei publice pentru un alt domeniu de activitate decât acela pentru care e specializat şi abilitat ca atare de lege. Chiar şi un organ cu o competenţă materială gene­rală, nu va putea emite decât acele acte administrative care sunt date în compe­tenţă prin lege. Aşa, de exemplu. Guvernul nu poate elabora schiţa de sistematizare şi planul de dezvoltare urbanistică pentru o comună.

            In ce priveşte competenţa teritorială, în materia supusă analizei prezintă mai multă importanţă organele locale care emit acte administrative, deoarece organele centrale pot emite acte valabile pe întreg teritoriul ţării. Organele administraţiei publice locale au o competenţă teritorială limitată la unitatea administrativ teritorială respectivă, legea fiind cea care determină pentru fiecare în parte organul competent. Astfel, în unele cazuri, competenţa teritorială este determinată de domiciliul persoanei (ex. înscrierea în registrul agricol), în altele, de locul săvârşirii acţiunii sau inacţiunii (ex. cazul faptelor contraven­ţionale) ori de locul unde se află bunul (ex. constituirea proprietăţii potrivit Legii nr. 18/1991, prin comisia comunală şi judeţeană sau emiterea autorizaţiei de vânzare a unui imobil).

            Nerespectarea prevederilor legale referitoare la exercitarea competenţei personale, materiale sau teritoriale în ce priveşte emiterea actelor administrative atrage nulitatea acestor acte , dar poate îmbrăca şi forme de "abuz de putere" sau "uzurpare de putere" care se sancţionează conform legii penale.

            In principiu titularii competenţi, în ce priveşte emiterea actelor administra­tive nu pot renunţa la ea şi-nici nu o pot încredinţa spre exercitare altor per­soane. Totuşi, pot fi situaţii când, în mod obiectiv, titularii nu-şi pot exercita competenţele, fie că sunt împiedicaţi dm diferite motive (ex. de sănătate), fie că nu ,au timpul material necesar, fiind supraaglomeraţi de sarcini. De aceea, pentru a asigura continuitatea organizării executării legii prin emiterea actelor administrative cerute de realitate şi în aceste cazuri legiuitorul a prevăzut posi­bilitatea suplinirii şi a delegării de competenţă.

            Suplinirea constă în înlocuirea titularului competenţei cu altă persoană pe timpul împiedicării acestuia de a exercita competenţa sa. De exemplu, prefec­tul, preşedintele consiliului judeţean pot fi supliniţi pe timpul absenţei de înlocuitorii lor, subprefectul, respectiv vicepreşedinţii.

            Delegarea de competenţă constă în desemnarea unei persoane sau a unui organ care să exercite anumite atribuţii din cadrul competenţei care aparţine titularului.

            Delegarea de competenţă o întâlnim în mod obişnuit la raporturile dintre un organ deliberativşi unul executiv de la acelaşi nivel, organul executiv exer­citând, între două întruniri ale organului deliberativ, numai atribuţiile pe care acesta din urmă i le-a delegat (ex. raportul dintre Delegaţia permanentă a Consiliului judeţean, ca organ colegial deliberativ şi preşedintele sau vice­preşedinţii ca organe executive).

            Des întâlnită în practica administrativă este şi delegarea de semnătură care înseamnă abilitarea unei alte persoane de a exercita o anumită competenţă în locul titularului competenţei.

            Deosebirile între suplinire şi delegare sunt esenţiale. Astfel, dacă suplinirea acţionează automat în baza prevederilor actelor normative, pentru delegare este necesar un act de delegare expres din partea organului competent. In timp ce suplinirea se aplică tuturor atribuţiilor pe care le presupune exercitarea funcţiei suplinite, delegarea priveşte numai o parte din atribuţii, prin săvârşirea actelor prevăzute strict în delegaţie.

            Atunci când emit actele administrative titularii competenţelor sunt cuprinşi în cadrul unei ierarhii administrative, subordonându-se faţă de alte organe ale administraţiei publice. Aceasta dă dreptul organelor ierarhic superioare să exercite o activitate de îndrumare asupra organelor subordonate prin diferite instrucţiuni şi ordine care exprimă punctul de vedere al acestor autorităţi cu privire la modul cum trebuie aplicate diferite dispoziţii ale legii.

O astfel de subordonare există, aşa cum am arătat, între organele delibera­tive şi cele executive.

            Subordonarea competenţelor în emiterea actelor administrative are loc şi prin concursul mai multor competenţe diferite care contribuie la emiterea aceluiaşi act administrativ. Aceasta poate fi în formă directă şi indirectă.

Concursul de competenţă în formă directă îl întâlnim atunci când actul administrativ este emis prin acordul mai multor organe ale administraţiei publice, ca de exemplu, în cazul unui act administrativ emis de mai multe ministere. Concursul de competenţă în formă indirectă este mai des întâlnit în practica administraţiei publice şi poate îmbrăca forma avizului conform sau al acordului prealabil, aspecte pe care le-am abordat la capitolul referitor la decizia administrativă.

1. O a doua condiţie de legalitate a actelor administrative se referă la
   conformitatea cu legea a conţinutului acestor acte.

            Scopul unui act administrativ trebuie să se încadreze în scopurile legii şi ale tuturor actelor normative ale organelor administraţiei publice superioare organului de la care emană acel act. Derivând din lege şi fiind dat în baza şi în vederea executării legii, actul administrativ nu poate avea alt scop, o altă finalitate. In caz contrar, actul este ilegal.

            Faptul că scopul actului administrativ este prestabilit de lege şi că el trebuie să se conformeze legii, nu înseamnă că organele administraţiei publice nu au iniţiativă şi posibilitatea de apreciere în ce priveşte emiterea actelor administrative. Această posibilitate există dar ea trebuie să se manifeste în condiţiile şi cu respectarea legii.

1. O a treia condiţie de legalitate a actelor administrative este emiterea lor în forma şi cu procedura prevăzute de lege.

            Spre deosebire de actele civile, care în baza principiului consensualismului produc efecte juridice prin realizarea acordului de voinţă, actele administrative, de cele mai multe ori, trebuie, să îmbrace formă scrisă.

            Actele administrative se redactează, de regulă, în formă scrisă şi în limba română. Actele normative trebuie să îmbrace forma scrisă ori de câte ori legea prevede obligaţia publicării lor.

            Actele individuale pot îmbrăca fie forma scrisă, fie cea orală. Uneori, însăşi legea condiţionează valabilitatea actelor administrative individuale de formă scrisă (ex. aplicarea procesului verbal de amendă potrivit Legii nr. 32/1968; cazul actelor administrative jurisdicţionale etc.).

            Trebuie arătat însă că, chiar în situaţia în care legea nu prevede întotdeauna obligativitatea formei scrise a actelor administrative, ea este preferabilă formei orale, din mai multe puncte de vedere. Astfel, forma scrisă are avantajul că exclude posibilitatea contestării existenţei şi conţinutului actului. Ea oferă de asemenea posibilitatea exercitării unui control al legalităţii şi oportunităţii în condiţii mult mai corespunzătoare.

            Valabilitatea actelor administrative este condiţionată şi de îndeplinirea unor condiţii procedurale, care pot fi anterioare, concomitente sau posterioare emiteri) actelor.

            Condiţiile procedurale anterioare sunt: avizarea, obţinerea acordului prealabil cerut de lege din partea altui organ, întocmirea unor rapoarte, propu­neri etc., precum şi îndeplinirea unor forme specifice procedurii jurisdicţionale, când este vorba de emiterea unor astfel de acte.

            Deoarece aceste cerinţe au fost analizate în detaliu la etapele pregătitoare ale deciziei administrative nu mai insistăm asupra lor.

            Condiţiile procedurale concomitente emiterii actelor administrative sunt privitoare la quorum şi la motivarea acestor acte. Quorumul desemnează majo­ritatea membrilor prezenţi şi este o condiţie cerută pentru ca organele colegiale să poată lucra valabil. Această majoritate poate fi simplă, adică jumătate plus unul, dar poate fi şi calificată.

            De lege lata, motivarea nu este o condiţie de fond, expresă pentru legali­tatea actului administrativ, dar apare subînţeleasă în textele constituţionale.

            De regulă, motivarea actului individual este cuprinsă în conţinutul acestuia sau într-un document justificativ care însoţeşte actul respectiv, în timp ce motivarea actelor administrative normative se regăseşte în expunerea de motive care face corp comun cu actul propriu-zis.

            In ce priveşte condiţiile procedurale posterioare, cele mai des întâlnite sunt: aprobarea, confirmarea, comunicarea, ratificarea.

            Aprobarea este manifestarea de voinţă a organului superior, prin care acesta îşi dă acordul cu referire la un act emis de organul inferior.

            De precizat că, fără această manifestare de voinţă posterioară, actul administrativ emis deja nu-şi poate produce efectele juridice.

            Confirmarea este o manifestare de voinţă a unui organ de stat ce urmăreşte să acopere un viciu de care este lovit un act administrativ al său sau al unui organ inferior. Fiind ea însăşi un act juridic, confirmarea va produce efecte pentru viitor nu şi pentru trecut. Ea poate avea şi efect retroactiv dacă legea nu interzice emiterea unui atare act administrativ. Oricum, în situaţia în care partea nemulţumită vătămată printr-un asemenea act de confirmare se hotărăşte să-l conteste la instanţa de contencios administrativ va avea posibilitatea s-o facă în termenul legal care începe să curgă de la data comunicării actului adminis­trative de confirmare.

            Ratificarea este un act procedural mai rar întâlnit în raport cu avizul, aprobarea sau confirmarea. Ratificarea nu poate fi confundată cu aprobarea. Astfel, potrivit art. 91, alin. 1 din Constituţie, Parlamentul are dreptul de a ratifica tratate internaţionale în timp ce art. 114 face referire la aprobare: "dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la îndeplinirea termenului de abilitare''.