Clasificarea actelor administrative, ajută în primul rând la lămurirea şi precizarea noţiunii actului administrativ. în al doilea rând clasificarea dă o vedere de ansamblu asupra tuturor actelor administrative şi ajută totodată la studierea lor mai în amănunt, prin scoaterea în relief a unuia sau altuia din caracterele principale ale acestor acte.
Actele administrative se clasifică în mai multe categorii după mai multe criterii.
Un prim criteriu de clasificare a actelor administrative este acela al întinderii efectelor pe care le produc. Din acest punct de vedere se distinge categoria actelor normative de cea a actelor individuale.
Actele administrative normative
Sunt acele acte administrative care conţin reguli generale de conduită, impersonale şi de aplicabilitate repetată, la un număr nedeterminat de subiecţi…Deci, sunt acte administrative normative toate actele administrative care prevăd pe cale de generalitate naşterea de drepturi şi obligaţii, indiferent dacă în concret se vor aplica la mai multe situaţii juridice, una singură sau nici una. Aşa cum am arătat, normele pe care le conţin actele normative pot fi onerative, prohibitive sau permisive. Cazurile când un act administrativ conţine norme numai de o anumită categorie sunt foarte rare. In mod obişnuit, acelaşi act administrativ conţine atât norme onerative, cât şi norme prohibitive sau permisive.
Orice act administrativ normativ, emis în exercitarea unei competenţe date, are un scop determinat de motivaţia care a stat la baza reglementărilor primare pe care trebuie să le realizeze. Motivaţia de drept este obligatorie chiar şi în situaţiile în care legea lasă organului executiv iniţiativa emiterii actului, în funcţie de anumite condiţii de fapt pe care le-a prevăzut ca atare, dar nu le-a putut determina momentul apariţiei.
Oportunitatea, aprecierea asupra acestui moment este lăsată la latitudinea organului administraţiei publice. în cazul în care un act administrativ normativ ar fi emis fără o motivaţie de drept sub pretextul inexistenţei acesteia, dar oportun, am fi în faţa unei reglementări primare făcută contrar legii, de un organ al administraţiei publice cu depăşirea flagrantă a competenţei acestuia, sancţiunea fiind nulitatea.
În cazul în care e vorba de un act administrativ legal, dar inoportun, cu norme onerative sau prohibitive, aplicarea lui ar avea efecte perturbatoare la nivelul colectivităţii asupra căreia se aplică, iar sancţiunea trebuie să fie retractarea, suspendarea sau chiar anularea actului respectiv.
Actul administrativ individual
Pe lângă trăsăturile generale ale actului administrativ ca act juridic, actul administrativ individual are şi trăsături specifice. Astfel, el se caracterizează prin aceea că manifestarea de voinţă a organului competent creează, modifică sau stinge drepturi sau obligaţii la o persoană sau la un număr determinat de persoane.
Din punct de vedere al scopului, actul administrativ individual este emis în satisfacerea unei nevoi singulare, al unui scop individual. El creează un raport juridic singular, unic şi care dispune prin el însuşi efecte juridice concretizate în
fapte materiale, prin operaţiuni materiale şi administrative. Raportul juridic
singular căruia îi dă naştere, îl modifică, îl constată sau îl stinge, priveşte un singur subiect sau un subiect colectiv dinainte determinat. «
Venind în întâmpinarea şi reglementarea unui raport singular, actul administrativ individual se poate emite, de regulă la cerere, dar şi din iniţiativa organului administraţiei publice. Cu toate că subiectul căruia i se adresează actul administrativ este cunoscut, iar actul se emite şi ca urmare a exprimăr; voinţei sale, cea care determină emiterea actului administrativ individual, ir aceeaşi măsură ca şi în cazul actului administrativ normativ, este voinţa juridica unilaterală a organului administraţiei publice, care pe baza şi în vedere* executării legii, stabileşte cadrul juridic al realizării raportului juridic solicitat.
În funcţie de conţinutul lor, actele administrative individuale se pot grupa în patru categorii:
- Acte prin care se stabilesc drepturi şi obligaţii determinate pentru
subiecţii cărora se adresează. Aşa este de exemplu, actul prin care se stabileşte obligaţia administrativ financiară a unei persoane de plata impozitului asupra veniturilor sau actul de concesionare a unui teren în vederea construirii unei locuinţe. Unele din aceste acte depind de aprecierea organului emitent, dar emiterea altora este obligatorie dacă sunt întrunite condiţiile generale prevăzute de lege. Astfel, concesionarea unui teren pentru ridicarea unei construcţii este la aprecierea organului administraţiei publice, dar plata indemnizaţiei pentru mamele care au născut mai mult de trei copii, nu mai depinde de aprecierea organului competent, din moment ce a fost îndeplinită condiţia cerută de lege.
Posibilitatea de apreciere a organului emitent ori absenţa ei nu este lipsită de consecinţe juridice. Actele administrative emise în condiţiile dreptului de apreciere a organului administraţiei publice vor putea fi controlate atât sub aspectul legalităţii, cât şi al oportunităţii. Dacă organul administraţiei publice nu are un drept de apreciere, ci numai de a constata îndeplinirea condiţiilor legale, el nu va putea pune problema oportunităţii actului.
- Acte administrative individuale care conferă un statut personal beneficiarilor.
Actele administrative atributive de personal conferă celor cărora li se adresează drepturi şi obligaţii complexe şi nu o obligaţie sau un drept unic, determinat. Aşa este de exemplu, cazul diplomelor şcolare, al permiselor de conducere auto, acte ce presupun o activitate anterioară a beneficiarilor.
Organul administraţiei publice nu face altceva decât să constate îndeplinirea condiţiilor legale, după care nu mai are drept de apreciere asupra oportunităţii emiterii lor.
Uneori, exercitarea drepturilor conferite de actele atributive de personal necesită emiterea ori încheierea şi a altor acte administrative civile, de muncă. De exemplu, pentru exercitarea dreptului de a profesa ca judecători - drept ce decurge din absolvirea Facultăţii de Drept - este necesară numirea lor de către Preşedintele României, după cum promovarea, transferarea şi sancţionarea judecătorilor pot fi dispuse numai de Consiliul Superior al Magistraturii, în condiţiile legii.
- O altă categorie a actelor individuale o formează actele administrative de sancţionare care se caracterizează prin aceea că instituie constrângerea de stat sub forma sancţiunii. Regimul juridic al acestor acte administrative este diferit de al celorlalte. Astfel, actele de sancţionare sunt irevocabile. Odată emise nu mai pot fi retrase de organul administraţiei publice care le-a adoptat, dar pot fi' anulate ori modificate în urma plângerii, de către organele stabilite de lege.
Actele administrative de sancţionare presupun întotdeauna o constatare prealabilă a situaţiei de fapt şi o apreciere din partea organului administraţiei publice asupra vinovăţiei contravenientului, consemnate în mod obişnuit într-un proces-verbal.
- O ultimă categorie a actelor administrative individuale sunt cele jursdicţionate .
Acest gen de acte juridice este opera unor organe care aparţin sistemului organelor administraţiei publice, dar care au o competenţă specială, prevăzută de lege, care le conferă dreptul de a soluţiona anumite litigii juridice. Actele administrative de jurisdicţie prezintă o serie de trăsături specifice care le diferenţiază net de alte acte administrative: soluţionează litigii; sunt emise cu o procedură bazată pe contradictorialitate; organul emitent este independent în pronunţarea soluţiei atât faţă de părţi, cât şi faţă de orice altă persoană sau organ; se bucură de autoritatea de lucru judecat. Deşi se aseamănă mult cu hotărârile judecătoreşti, totuşi actele administrative jurisdictional se deosebesc de acestea.
Astfel, actele administrative jurisdictional provin întotdeauna de la organele administraţiei publice. Ele pot fi atacate numai dacă legea instituie în mod expres vreo cale de atac. Spre deosebire de acestea, hotărârile judecătoreşti asupra fondului sunt definitive numai în cazuri excepţionale.
O altă trăsătură specifică a actului administrativ de jurisdicţie se referă Ia procedura folosită pentru emiterea acestui act, care este deosebită de aceea a actelor administrative obişnuite. Procedura de emitere a actelor administrative de jurisdicţie presupune participarea părţilor şi o anumită contradictorialitate în dezbaterea care precede emiterea actelor administrative de acest tip.
Dat fiind specificul activităţii în care intervin aceste acte, motivarea lor în fapt şi în drept este obligatorie. De asemenea, pentru că soluţionează litigii, actele administrative de jurisdicţie trebuie să aibă o stabilitate juridică mai mare decât actele administrative obişnuite, bucurându-se de autoritatea de lucru judecat. Dar, autoritatea de lucru judecat a actelor administrative de jurisdicţie aşa cum am arătat, nu este identică cu cea a hotărârilor judecătoreşti.
Din cele arătate rezultă că între actele administrative normative şi cele individuale sunt o serie de deosebiri esenţiale. în afara celor enumerate mai trebuie arătat că, actele individuale spre deosebire de cele normative, pot avea efecte juridice retroactive (ex. când se constată existenţa unui drept creat prin lege la o dată anterioară emiterii lui).
Actul administrativ individual poate fi emis atât de un organ colectiv al administraţiei publice, cât şi de un organ unipersonal, definindu-se ca atare în funcţie de singularitatea raporturilor juridice pe care le reglementează ca subiecte unice sau colective determinate. Organele administraţiei publice emit acte administrative individuale atât în raport cu structura lor internă, cât şi externă, în timp ce alte organe de stat, ca de exemplu instanţele de judecată, pot emite acte administrative individuale doar în raporturile lor interne cu propriul aparat.
Controlul asupra actelor administrative, în general, se exercită de organele din sistem şi vizează, în special, legalitatea acestora. O mare parte din actele administrative individuale sunt supuse şi controlului instanţelor judecătoreşti, dar acesta se realizează întotdeauna la sesizare şi nu din oficiu şi din acest motiv, controlul intern ierarhic superior este mai eficient, necesar şi prompt.
Actul administrativ individual este reglementat juridic în detaliu şi sub aspectul condiţiilor în care trebuie să fie emis, a variantelor acestuia, ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea fiindu-i prestabilite concret, aşa încât, organul emitent nu face decât un act propriu-zis de executare a unui act normativ, de individualizare a persoanei sau persoanelor cărora li se adresează sau îşi valorifică un drept. Aceasta, spre deosebire de actul administrativ normativ, la a cărui emitere, organul administraţiei publice are o anumită autonomie de alegere a mijloacelor legale ce vor fi folosite, de apreciere a condiţiilor şi cauzelor determinante ale oportunităţii, de detaliere a normelor juridice, într-o măsură mult mai mare, realizând un act de creaţie în execuţia şi tehnica legislativă.
Pornind de la principiul nesubstituirii unui organ ierarhic superior în competenţa unui organ ierarhic inferior, se poate deduce că în emiterea actului administrativ individual autonomia de competenţă este mai bine conturată şi determinată, totodată, şi de domiciliul persoanei fizice ori sediul persoanei juridice nu numai de teritoriul de competenţă. Aşa cum am arătat, totdeauna voinţa părţii căreia i se adresează actul administrativ se subordonează voinţei juridice a organului administraţiei publice care emite actul administrativ individual.
În ce priveşte acţiunea în timp a actelor administrative individuale, trebuie făcută distincţia după cum acestea se referă la interesul singular al unei persoane fizice sau al unei colectivităţi determinate în consensul interesului public şi privat. în situaţia în care actul administrativ individual este în beneficiul unei persoane acţiunea în timp a acestuia poate fi limitată de însuşi organul care l-a emis sau nelimitată, urmând a acţiona sine die sau până când beneficiarul îşi realizează dreptul ce i s-a creat.
Actele administrative individuale pot sau nu să fie executate de beneficiari sau se poate renunţa de titularui dar, în momentul când se trece la executarea lor, aceştia trebuie sa le execute întocmai. Executarea actului administrativ, indivi- dual este la dispoziţia voinţei beneficiarului numai în cazul actelor permisive şi pe perioada de timp stabilită pentru că în condiţiile în care acestea conţin dispoziţii onerative executarea se impune nu numai ca o obligaţie de a fi realizate sau respectate în procesul executării, ci chiar scopul lor, îl constituie obligativitatea executării până la sau în momentul şi condiţiile date.
Actele administrative pot fi clasificate şi după acţiunea lor teritorială. Astfel, actele administrative normative pot să acţioneze fie pe întreg teritoriul statului, fie numai pe o anumită porţiune din acest teritoriu. Din acest punct de vedere distingem acte administrative ale organelor administraţiei publice centrale şi acte administrative ale organelor administraţiei publice locale.
Se observă că această împărţire a actelor administrative corespunde clasificării organelor administraţiei publice după competenţa lor teritorială. Astfel, după cum organul administraţiei publice este competent să acţioneze pe un teritoriu sau altul şi actul său va putea dispune pentru acel teritoriu pe care este competent.
Dar, acţiunea unui act administrativ pe un teritoriu după cum este competent organul de la care emană, este o sferă de acţiune maximă. Norma juridică superioară sau actul administrativ însuşi pot să prevadă că vor produce efecte nu pe întreg teritoriul pe care este competent organul administraţiei publice care îl emite, ci numai pe o porţiune din acest teritoriu sau chir numai în unul sau mai multe cazuri precizate, dacă este un act administrativ individual.
Un alt criteriu de clasificare al actelor administrative se referă la organele administraţiei publice care le emit. Forţa juridică a actelor administrative, care stă la baza eficienţei lor, este dată în principal, de locul pe care îl ocupă organul administraţiei publice de la care emană, în sistemul organelor administraţiei publice şi al tuturor organelor statului.
Din acest punct de vedere, în funcţie de criteriul arătat deosebim:
- Hotărâri, regulamente şi ordonanţe ale Guvernului. Potrivit Legii nr90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României, în exer-citarea atribuţiilor, acesta adoptă hotărâri şi regulamente. Regulamentele sunt în fapt tot hotărâri ale Guvernului având în toate cazurile, caracter normativ în timp ce, celelalte hotarâri(altele decât regulamentele) au, de regulă, caracter normativ, dar pot fi şi cu caracter individual.
În ce priveşte ordonanţele, art. 114 din Constituţia României prevede că Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice. Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu domeniul şi data până la care se pot emite ordonanţe.
Actele administrative ale miniştrilor se numesc ordine şi instrucţiuni.
Aceste acte normative au o forţa juridică inferioară hotărârilor Guvernului , din cauza locului pe care îl ocupă aceste organe în sistemul organelor adminis-traţiei publice. Asemenea acte trebuie să fie emise în conformitate cu legile date de Parlament şi cu Hotărârile Guvernului.
Ordinele au în mod obişnuit caracter individual, dar pot avea şi caracter normativ, iar instrucţiunile cuprind, în toate cazurile norme juridice cu caracter normativ. În practică asemenea acte se mai pot întâlni şi sub alte denumiri: circulare, precizări, îndrumări etc.;
Actele organelor administraţiei publice locale, respectiv actele Consiliilor comunale, orăşeneşti, municipale şi judeţene se numesc hotărâri, cele ale prefecţior ordine şi ale primarilor dispoziţii;
Actele delegaţiei permanente a Consiliului judeţean şi ale serviciilor publice ministeriale descentralizate în judeţ, poartă denumirea de decizii.
Contracte administrative sunt acele acte juridice încheiate de organele administraţiei publice cu o persoană fizică sau juridică, pe baya acordului de voinţa, care nasc, modifică sau schimbă drepturi şi obligaţii.
Prin natura lor contractele administrative se aseamănă foarte mult cu contractele de drept civil, deosebirea dintre ele constând în regimul juridic care li se aplică. Astfel, spre deosebire de contractele de drept civil, contractele administrative sunt supuse şi unor reguli de drept public care fac parte din regimul juridic administrativ.
Din deciziile Curţii de Casaţie s-ar putea desprinde următoarele:
- Contractele administrative sunt acele contracte încheiate de organele administraţiei de stat în legătură cu funcţionarea serviciilor publice administra-tive, deosebindu-se de cele de dreptprivat prin faptul că sunt guvernate de regulile dreptului public;
- Caracterul administrativ al contractului presupune ca părţile să consimtă ca el să supus regimului juridic de drept public, iar acest consimţământ ar putea fi dedus din faptul că părţile au stipulat în convenţie competenţa juris-dicţiei de contencios administrativ, nu de drept comun;
- Judecata litigiilor la contractele administrative este de competenţa instanţelor de contencios administrativ prevăzută de Legea contenciosului din 23 decembrie 1925, părţile putând chiar prin cauzele contractului să stipuleze o asemenea competenţă. Teoria contractelor administrative s-a format şi dezvoltat în strânsă legătură cu dreptul francez din acea vreme, când Consiliul de Stat ca tribunal administrativ era socotit competent a judeca toate litigiile dintre particulari si administraţie publică. Potrivit jurisprudenţei franceze, categoria contractelor administrative era compusă din ”acele contracte încheiate de administraţiune în legătură cu organizarea şi funcţionarea serviciilor publice şi în care se stipulează pe de o parte o oarecare participaţiune personală a particularului cocontractant la funcţionarea serviciului public şi pe de altă parte cuprind clauzele speciale exorbitante de drept comun, care nu-şi găsesc locul în contractele de tip privat, civil sau comercial încheiate în condiţiile obicinuite ale dreptului privat. Faptul că aceste contracte se referă la un serviciu public şi faptul că particularul colaborează în mod voluntar la funcţionarea lui, dă acestor contracte o înfăţişare juridică proprie, care atrage în mod firesc aplicaţiunea unui regim juridic în mare parte diferit de acela aplicabil contractelor care nu pun în cauză decât interesele pur private ale contractanţilor”.[1]
După anul 1989 în dreptul nostru pozitiv şi-au făcut apariţia noi reglementări care au determinat doctrina să readucă în actualitate conceptele juridice tradiţionale legate de contractele administrative.
În acest sens pot fi menţionate prevederile art. 4, din Legea nr. 18/1991:
„Terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privată sau al altor drepturi reale, având ca titulari persoane fizice sau juridice, ori pot aparţine domeniului public sau privat.
Domeniul public poate fi de interes naţional, caz în care proprietatea , asupra sa, în regim de drept public, aparţine statului, sau de interes local, caz în care proprietatea de asemenea în regim de drept public, aparţine comunelor, oraşelor, municipiilor sau judeţelor.
Administrarea domeniului de interes public naţional se face de către organele prevăzute de lege, iar administrarea domeniului public de interes local se face de către primării, sau după caz, de prefecturi”.
Textul de lege dă posibilitatea organelor administraţiei publice competente să concesioneze astfel de terenuri încheind în acest sens contracte administrative.
În mod asemănător se pune problema reglementărilor cuprinse în art. 25 şi următoarele din Legea nr. 15/1990, cu privire la reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societaţi comerciale. Prin acest act normativ s-a creat posibilitatea să se concesioneze, închirieze şi să se atribuie în locaţie de gestiune unele activităţi comerciale şi servicii publice, unităţi de producţie ale unor regii autonome, bunuri şi terenuri proprietate de stat etc.
Actele pe care le încheie organele administraţiei publice în baza acestor reglementări nu sunt altceva decât contracte administrative.
Prin regimul juridic ce le este aplicabil, acestea au câteva trăsături distinctive, în raport cu alte acte administrative:
Una din părţile contractante este organul administraţiei publice. Cealaltă parte e un particular care se situează în afara sistemului organelor administraţiei publice şi care poate fi persoană fizică sau persoană juridică;
Obiectul contractului administrativ este, aşa cum am arătat, închirierea, concesionarea unor bunuri care aparţin organelor administraţiei publice care administrează aceste bunuri, în scopul folosirii lor de către persoane fizice sau juridice, potrivit specificului bunurilor respective;
- Clauzele contractuale sunt stabilite prin lege sau pe baza şi în executarea legii de către organele administraţiei publice. Astfel, Legea nr. 15/1990 stabileşte modalitatea licitaţiei publice pentru încheierea contractelor de concesiune şi de închiriere a unor bunuri care aparţin statului;
- Executarea obligaţiilor care decurg din contractele administrative nu se deosebeşte esenţial de cea specifică contractelor de drept civil, dar condiţiile de executare sunt mai riguroase şi sancţiunile mai drastice;
- Regimul juridic aplicabil contractelor administrative este atât cel de drept civil, cât şi cel de drept administrativ.
Referitor la problema jurisdicţiei în cazul litigiilor care se ivesc între părţile contractante în ce priveşte închirierea şi executarea acestor contracte, în literatura juridică s-a apreciat că „aceste contracte, fiind acte de gestiune pe care le fac organele administraţiei publice, competenţa soluţionării litigiilor juridice pe care le generează, aparţine tribunalelor de drept comun. Deci, nu sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ prevăzute de Legea nr.554/2004. Litigiile însă aparţin contenciosului administrativ pentru că organele administraţiei publice sunt implicate în aceste litigii. Litigiile respective nu se rezolvă însă după procedura menţionatei legi a contenciosului administrativ”.[2]
[1] Constantin Rarincescu “Contenciosul administrativ român”,Bucureşti, Editura Universale, 1937, pag.203
[2] Alex Negoiţă, op. cit. pag. 148