Prima problemă care se pune în legătură cu efectele juridice ale acestor acte administrative este aceea de a determina momentul intrării în vigoare şi al încetării actelor administrative precum şi a întinderii efectelor juridice produse de actele administrative. Intrarea în vigoare a actului administrativ este momentul care determină cele două principale consecinţe ale actului şi anume aceea după care actul administrativ este susceptibil de a produce efecte juridice şi aceea după care actul administrativ este susceptibil de executare.
Aşa cum am arătat, momentul intrării în vigoare a actului administrativ, deci al începutului acestuia de a produce efecte juridice este acela al comunicării actelor individuale şi al publicării actelor normative.
Evident, această stare de lucruri se referă la efectele pe care le produc actele administrative faţă de cei cărora li se adresează pentru că, în ce-l priveşte pe organul emitent, actul administrativ creează obligaţii din momentul adoptării lui în sensul că să-l aducă la cunoştinţă celor interesaţi. Pe de altă parte, din acest moment organul emitent nu-l mai poate revoca.
Aceste reguli cu privire la momentul intrării în vigoare a actelor administrative în funcţie de care acestea sunt susceptibile de executare şi încep să producă efecte juridice, consacră de fapt principiul neretroactivităţii actelor administrative. Baza juridică a acestui principiu, ca a tuturor actelor juridice, o constituie legea care, în principiu, nu este retroactivă.
De la principiul neretroactivităţii actelor administrative există însă şi excepţii. Astfel, acest principiu îşi poate avea limitele în însăşi legea, care poate prevedea în mod expres diferite cazuri când actele administrative vor avea efect retroactiv. De asemenea, însuşi actul administrativ adoptat pe baza legii poate prevedea în mod expres că produce efecte de la o dată anterioară emiterii sale.
Alte excepţii pot să rezulte din principii generale de drept şi din obligaţii legale ale organelor administraţiei publice.
Excepţiile de la principiul neretroactivităţii actelor administrative sunt următoarele:
1.Actele administrative declarative sau recognitive. Aşa cum am arătat, marea majoritate a actelor administrative sunt constitutive sau translative de drepturi, deoarece ele dau naştere, modifică sau sting drepturi şi obligaţii care mai înainte nu existau. De aceea, în principiu ele nu produc efecte juridice pentru trecut, adică nu pot fi retroactive.
Există însă o categorie, e adevărat mai restrânsă, de acte administrative individuale, care sunt declarative. Prin ele se constată, se recunoaşte, se precizează existenţa şi întinderea unui raport juridic care a luat naştere prin alte fapte juridice anterioare. Din această cauză, efectele juridice se produc şi pentru trecut, de la data faptului juridic care le-a dat naştere. Aici intră în primul rând actele administrative certificative în general, precum certificatele, adeverinţele, unele procese-verbale de constatare(precum şi procesele-verbale de predare-primire a situaţiei economico-financiare cu ocazia schimbării conducerii unei unităţi) şi altele.
În această categorie se mai încadrează şi unele acte de stare civilă cum sunt actele de naştere şi de deces (dar nu actele de căsătorie),precum şi unele acte de executare silită, ca de exemplu somaţia de plată. Tot aici trebuie menţionate actele administrative de aprobare sau confirmare şi acelea de anulare pentru cauzele de ilegalitate, dar nu de oportunitate, a altor acte administrative, care, constatând legalitatea sau ilegalitatea actelor anterioare, trebuie să producă efecte juridice de la data actului aprobat sau anulat, deci în mod retroactiv.
De asemenea în această categorie se încadrează actele administrative normative de interpretare şi actele de respingere a unei reclamaţii sau cereri în general.
2.O altă excepţie de la principiul neretroactivitaţii actelor administrative o constituie actele administrative jurisdicţionale. Ca şi la hotărârile judecătoreşti efectele lor se extind în principiu în trecut pentru că, de regulă, sunt declarative.
Numai în mod excepţional, actele administrative jurisdicţionale vor produce efecte juridice de la data emiterii lor şi anume atunci când nu urmăresc să constate o situaţie juridică nouă asupra căreia există numai un început de litigiu, ca de exemplu cazul actelor administrative prin care se pronunţă o sancţiune administrativă.
3.O excepţie de la principiul neretroactivităţii actelor administrative o constituie şi actele administrative care trebuie să producă efectele retroactive pentru a executa o hotărâre judecătorească(ex: înscrierea unui cetaţean în listele electorale).
4.Cele mai multe excepţii de principiu enunţat că actele administrative intră în vigoare de la data emiterii, respectiv a comunicării sau publicării lor, sunt privitoare nu la retroactiviatea lor, ci la producerea de efecte de la data ulterioară producerii lor. Aici deosebim mai multe situaţii:
- Când norma juridică însăşi prevede expres intrarea în vigoare a actelor administrative la o dată ulterioară. Evident, ele vor intra în vigoare numai la data prevăzută în norma juridică. Aşa de exemplu, art. 4, alin. 1 din Legea nr. 32/1968, prevede că actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţiile intră în vigoare în termen de 10 zile de la aducerea lor la cunoştinţa publică, în afară de cazul când ele prevăd un termen mai lung.
Când norma juridică prevede obligaţia ca actul administrativ să fie publicat sau comunicat, fără însă să se specifice ceva în ceea ce priveşte intrarea lui în vigoare;
- Când însuşi actul administrativ prevede intrarea în vigoare de la o dată ulterioară. Revenind la exemplul de mai sus, art.4 din Legea nr. 32/1968, arată că actele normative care stabilesc şi reglementează contravenţii, pot prevedea pentru intrarea în vigoare un termen mai lung sau mai scurt decât acela prevăzut în acest articol;
Aprobarea sau confirmarea actelor administrative care intră în această situaţie, operează pentru aceste acte nu numai ca o condiţie rezolutorie ci şi totodată suspensivă de executare. În acest fel actul administrativ, pentru care norma juridică prevede condiţia aprobării sau confirmării nu poate intra în vigoare decât după îndeplinirea aceste condiţii. În schimb, ratificarea operează numai ca o condiţie a cărei neîndeplinire atrage numai rezoluţiunea actului, el fiind până atunci executoriu.[1]
În ce priveşte întinderea efectelor juridice produse de actele administrative trebuie arătat că acestea, ca toate actele juridice, sunt obligatorii, urmând ca ele să fie executate, să producă efectele juridice pentru care au fost emise.
Sub acest aspect trebuie să distingem între obligaţia de executare şi obligaţia de respectare sau opozabilitate.
În general, obligaţia de executare se întinde asupra tuturor subiectelor, active sau pasive la care se referă actul. În cazul actului administrativ normativ obligaţia de executare se întinde la toate subiectele care în prezent sau în viitor se încadrează în condiţiile prevăzute de ipoteza cuprinsă în normele sale. Dacă actul administrativ are caracter individual, efectele juridice se întind numai asupra subiectelor precis determinate în act.
Obligaţia de respectare sau opozabilitate a actelor administrative se deosebeşte de executare pentru că se întinde şi la alte subiecte decât acelea obligate la executare. Pentru actele administrative obligaţia de executare se întinde ergo omnes, fiind o consecinţa a caracterului acestor acte, ca manifestări de voinţă juridică ale unui organ al administraţiei publice care acţionează în realizarea puterii de stat.
Este în afară de orice îndoială că obligaţia de executare a actului adminis-trativ, prezintă o mai mare importanţă decât obligaţia de respectare pentru că înseşi esenţa actului administrativ este legată de traducerea lui în fapte concrete, adică de realizarea obligaţiei de executare.
În ce priveşte întinderea efectelor juridice ale actelor administrative, după subiectele ce au obligaţia de executare, trebuie făcută distincţie între actele administrative individuale şi actele administrative normative. Aşa cum am arătat, actul administrativ care produce efecte în cea mai restrânsă sferă a subiectelor de drept este acel act individual prin care se instituie un singur raport juridic între două subiecte cum ar fi, de exemplu autorizaţia de construcţie dată unui cetăţean. Urmează actele administrative individuale care dau naştere tot la un singur raport juridic, dar între mai multe subiecte şi apoi acelea care dau naştere la două sau mai multe raporturi juridice, deşi tot determinate.
După cum se observă, chiar în sânul actelor administrative cu caracter individual, în ce priveşte întinderea efectelor juridice, există o deosebire între ele după sfera mai largă sau mai restrânsă a subiectelor între care se creează raporturi juridice. Afirmaţia este valabilă şi pentru actele administrative normative, unele din ele producând efecte numai în interiorul organului administrativ de la care emană, altele într-o sferă mai largă şi anume în cadrul aceleiaşi ierarhii de organe ale administraţiei publice, pe linie verticală, ca şi pe linie orizontală, precum şi acte administrative normative care produc efecte juridice, în sfera şi mai largă a tuturor organelor administraţiei publice.
Astfel de acte sunt cele care emană de la ministere şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale de resort, precum şi, într-o sferă şi mai largă, hotărâri ale Guvernului.
Întinderea efectelor juridice este determinată şi de competenţa teritorială a actului organului administraţiei publice de la care emană. Limita teritorială maximă a efectelor produse de actele ce emană de la organele administraţiei publice centrale este întregul teritoriu al statului, iar pentru actele ce emană de la organele administraţiei publice locale, este acea unitate administrativ teritorială, pe care este competent organul respectiv.
Întinderea efectelor juridice ale actelor administrative este determinată şi de competenţa materială a organelor administraţiei publice de la care emană. Aşa, de exemplu, hotărârile guvernului, ca acte de administraţie generală, produc efecte în toate ramurile şi domeniile de activitate ale administraţiei publice în timp ce actele care emană de la celelalte organe ale administraţiei publice, care sunt de competenţa materială specială, pot produce efecte numai în acel domeniu, ramură sau sector de activitate, în care este competent organul emitent.
De asemenea, întinderea efectelor juridice ale actelor administrative, este determinată şi de criteriul temporar, adică de perioada de timp pentru care se emite. Astfel, dacă majoritatea actelor administrative, în special cele normative se caracterizează printr-o execuţie continuă, totuşi sunt numeroase acte normative mai ales din categoria celor individuale, a căror obligaţie de executare se limitează la o singură acţiune. Aşa de exemplu, obligaţia de a face o declaraţie de venit sau un act de stabilire a unei sancţiuni administrative, datorită obiectului lor produc efecte pe un timp limitat, până la executare.
Rămânerea în vigoare a actului administrativ, este independentă de existenţa organului administraţiei publice care l-a emis. Deci întinderea tempo-rară a obligaţiei de executare a actelor administrative nu depinde de încetarea competenţei temporare a organului emitent. Astfel, hotărârile unui consiliul comunal sau judeţean rămân în vigoare şi după ce acest organism şi-a încetat mandatul.
Evident, dacă însăşi actul administrativ prevede un termen până la care acesta rămâne în vigoare, limita temporară a obligaţiei de executare este acest termen.
Cu privire la întinderea efectelor juridice a actelor administrative mai trebuie făcută afirmaţia că, oricare ar fi perioada de timp în care aceste acte sunt în vigoare, fie că această perioadă este limitată, fie că este nelimitată, atât în situaţia în care obligaţia de executare este continuă, cât şi în cazul când ea încetează printr-o singură acţiune, efectele juridice produse rămân valabile. De la această regulă, aşa cum vom arăta mai jos, există o singură excepţie care se referă la situaţia anulării actelor administrative pentru cauza de ilegalitate.
În ce priveşte executarea propriu-zisă a actelor administrative, de principiu, există regula că acestea sunt executorii din oficiu, adică nu au nevie de „autorizarea” altui organ pentru a putea fi puse în executare, aşa cum este cazul hotărârilor judecătoreşti care trebuie învestite cu formulă executorie.
Această trăsătură a actelor administrative de a fi executorii din oficiu, deci de a „beneficia” direct de ajutorul forţei de constrângere a statului, este explicabilă dat fiind faptul că ele sunt emise în realizarea puterii de stat. Bazându-se prezumţie de autenticitate şi veridicitate, actele administrative sunt executate, de regulă, de bunăvoie, de către subiecţii cărora li se adresează. Când însă această executare nu se realizează, organul administraţiei publice poate terce la executarea silită, adică la obligarea persoanelor fizice şi juridice cărora li se adresează de a se conforma.
De la regula executării din oficiu a actelor administrative există şi o excepţie şi anume atunci când normele juridice sau însuşi actul administrativ respectiv prevăd în mod expres că acesta nu se va putea executa din oficiu. De exemplu, potrivit prevederilor Legii nr. 50/1991, odată cu aplicarea amenzii pentru contravenţiile constate în legatură cu executarea sau modificarea unor construcţii fără autorizaţie, se dispune oprirea executării sau desfiinţarea construcţiilor nelegal realizate, dar organele administraţiei publice nu vor putea proceda la demolare, competenţa sub acest aspect aparţinând în exclusivitate instanţei de judecată.
[1] Pentru dezvoltare a se vedea R. Ionescu,op. cit. pag. 257