Nevoia de a controla birocraţia reflectă un spectru larg de preocupări. Cea mai importantă este că o birocraţie necontrolată implică abandonarea guvernării reprezentative şi responsabile. Pentru ca democraţia politică să fie funcţională, oficialii numiţi trebuie să dea socoteală într-un mod oarecare politicienilor care, la rândul lor, sunt responsabili în faţa electoratului. Una dintre criticile constante aduse democraţiei de tip libereal este că în spatele faţadei oferite de competiţia partinică şi de responsabilitatea publică se află puterea ascunsă a birocraţiei care nu este responsabilă în faţa nimănui. De aceea trebuie stabilite garanţii împotriva corupţiei, proastei administrări şi a exercitării arbitrare a puterii.
Controlul politic mai este necesar şi pentru a asigura eficienţa administraţiei, care ar putea fi preocupată doar de confortul profesional şi de securitatea materială, cât şi din nevoia de a rezista presiunilor centrifugale ale departamentalismului. Birocraţii, la rândul lor, ar putea susţine că nu este necesar un control extern având în vedere auto-disciplina impusă de standardele profesionale foarte stricte şi de ethosul adânc înrădăcinat al al serviciului public, mai ales în ţări ca Germania, Franţa, India, Japonia şi Marea Britanie. Pe de altă patre însă, o asemenea cultură a servicului public poate fi mai curând o parte a problemei decât o parte a soluţiei. Ea poate ascunde aroganţa bazată pe credinţa că „funcţionarii ştiu cel mai bine”. Principalele forme de control asupra administraţiei sunt următoarele:
- Crearea unor mecanisme pentru asigurarea responsabilităţii politice;
- Politizarea serviciului public;
- Construcţia unor contra-birocraţii.
- Responsabilitatea politică
Birocraţia statală poate fi făcută responsabilă faţă de executivul politic, faţă de parlament, faţă de sistemul juridic sau faţă de cetăţeni. Executivul politic este, în mod evident, cel mai important deintre aceste organisme, pentru că poartă responsabilitatea guvernării şi lucrează în strânsă legătură cu administraţia. Cel mai elaborat sistem de control executiv al administraţiei a fost în ţările cu regim comunist, unde a fost construită o reţea ierarhizată de organe de partid pentru a conduce în paralel cu administraţia de stat şi pentru a o superviza. Totuşi, oricât de complexă şi de extinsă ar fi fost maşinăria guvernării, chiar şi partidul unic a eşuat în împiedicarea birocraţiei de a-şi dezvolta propriile interese sau de a acţiona în sprijinul anumitor interese economice, sociale sau regionale.
În democraţiile de tip occidental şi în special în cele parlamentare, controlul politic depinde în mare măsură de respectarea a ceea ce se numeşte responsabilitate ministerială. Responsabilitatea ministerială a fost dezvoltată în forma sa cea mai radicală în Marea Britanie, acolo unde funcţionarii publici sunt responsabili în mod exclusiv faţă de ministrul lor, deci faţă de guvernul care se află la putere. Posibilitatea acestei concepţii de a asigura controlul politic este îngreunată de trei factori. Primul, pomenit deja, este faptul că dimensiunea şi complexitatea birocraţiei moderne fac din controlul ministerial ceva aproape imposibil. Al doilea factor este că miniştrii nu doresc să demisioneze şi să îşi sacrifice cariera politică ca urmare a unor greşeli făcute de nişte funcţionari subordonaţi lor sau chiar de către ei înşişi, iar prim-miniştrii sunt reticenţi în încurajarea demisiilor care ar putea crea o imagine negativă guvernului. Al treilea factor este că, în general, parlamentului îi lipseşte expertiza tehnică şi voinţa politică de a supune fiecare ministru sau fiecare funcţionar public unui control efectiv.
Responsabilitatea politică poate fi asigurată şi prin intermediul supravegherii făcute de către legislativ, în special în ceea ce priveşte sumele cheltuite. De exemplu, Congresul Statelor Unite controlează bugetul prezidenţial şi are autoritatea constituţională de a asigura fonduri pentru diverse departamente şi agenţii. Acest fapt oferă comitetelor Congresului posibilitatea de a examina, de a investiga, activitatea fiecărui departament, făcând publice cazurile de proastă administrare. Supravegherea Congresului poate duce la apariţia unor puternice reţele de alianţe, aşa numitele triunghiuri de fier, care cuprind agenţia guvernamentală dintr-un anumit domeniu, comitetul Congresului care ar trebui să o controleze şi grupurile de interes din domeniul administrat de agenţie.
Supravegherea juridică a birocraţiei poate fi regăsită în sistemele în care dreptul administrativ, care defineşte puterile şi funcţiile organelor executive ale statului, este considerat ca o ramură separată a dreptului public. În multe ţări europene acest fapt conduce la crearea unei reţele de curţi administrative şi de tribunale împuternicite să rezolve disputele dintre birocraţia guvernamentală şi cetăţeni. În Franţa, Consiliul de Stat este curtea administrativă supremă. El exercită o supraveghere generală asupra tuturor formelor de administraţie, dar, în acelaşi timp, poate slăbi controlul politic prin protejarea funcţionarilor publici faţă de interferenţa şefilor lor politici.
Administraţia poate fi făcută responsabilă faţă de cetăţeni în mod formal sau în mod informal. Una dintre metode, de origine scandinavă, însă extinsă mai târziu şi în alte ţări (Marea Britanie, Franţa, Noua Zeelandă, România) este ombudsman-ului sau a avocatului poporului.
Ombudsman-ul este un funcţionar al satului care este însărcinat cu apărarea drepturilor cetăţenilor şi cu investigarea acuzaţiilor de proastă administrare provenită din incompetenţă, din erori procedurale ori din utilizarea incorectă a autorităţii. Rolul ombudsman-ului este de suplimenta nu de a înlocui căile normale prin care se pot face plângeri, cum ar fi curţile administrative sau reprezentanţii aleşi. Rezultatele investigaţiilor sale au rareori putere de lege, aceasta fiind şi una dintre principalele critici la adresa acestei instituţii.
Printre mijloacele infirmale de a face presiuni asupra birocraţiei se regăsesc şi cele exercitate de către mass-media şi de către grupurile de interes bine ogranizate. Indiferent de mecanismul formal al responsabilităţii, statusul celor care lucrează în administraţie, poziţia lor publică, pot fi puternic afectate de scandaluri publice, de dezvăluirea actelor de corupţie sau de incompetenţa administrativă. Publicitatea dată afacerii Watergate a dus la un control mai strâns asupra unor agenţii guvernamentale ca CIA sau FBI. Similar, ziarul francez Le Monde a jucat un rol semnificativ în cazul Rainbow Warrior (scufundarea în Noua Zeelandă a unui vas al grupării Green Peace care se pregătea de o misiune de protest faţă de testele nucleare franceze din Pacificul de sud), contribuind la demisia ministrului apărării. Asemenea investigaţii ale presei sunt puternic afectate de cultura secretului care domină în general administraţia de stat.
- Politizarea administraţiei
Una dintre modalităţile cele mai uzuale de exercitare a controlului politic este recrutarea înalţilor funcţionari publici funcţie de entuziasmul ideologic pe care îl exprimă faţă de guvern. Această acţiune şterge distincţia dintre politică şi administraţie, dintre oamenii politici şi funcţionarii publici. Acest sistem – spoils system, în varianta americană – a fost instituţionalizat în SUA de preşedintele Andrew Jakson în secolul XIX, când acesta a înlocuit aproximativ 20% dintre funcţionarii publici cu oamenii săi. De atunci, de fiecare dată când este ales un nou preşedinte, administraţia se schimbă. Sunt vizate de numiri politice aproximativ 3000 de posturi la vârf, majoritatea acestor numiri făcându-se între noiembrie, luna alegerilor, şi ianuarie, când preşedintele ales depune jurământul. Ceva mai puţin de 200 din aceste numiri sunt făcute de preşedinte personal, restul fiind doar aprobate de preşedinte.
În Germania, deşi amploarea formală a numirilor făcute de către miniştrii este limitată, sistemul Berufsverbot (care literal înseamnă interzicrea accesului la o profesie) le permite acestora înlocuirea funcţionarilor nedoriţi cu proprii simpatizanţi. Politizarea ascunsă este însă mult mai întâlnită. În Marea Britanie de exemplu, după desfiinţarea Departamentului pentru Serviciul Public (Civil Service Department) în 1981, au apărut acuzaţii că funcţionarii superiori au fost „thacherizaţi”. Acuzaţiile de politizare au devenit comune şi în administraţia franceză. Aproximativ 500 de posturi importante se află acum la dispoziţia membrilor guvernului şi începând cu anii ’80 aceste numiri au căpătat un accentuat caracter politic. Astfel, înaltul serviciu public francez a ajuns să semene mai curând cu o reunire de clanuri politice decât cu un organism unificat situat deasupra partidelor politice.
Există totuşi câteva argumente interesante în favoarea selectării funcţionarilor guvernamentali după criterii politice. Primul argument se referă la responsabilitatea elitelor. Guvernul nu ar trebui să fie condus în mod neutru, ca o afacere. Pentru că el îşi exercită puterea asupra tuturor, el trebuie să fie responsabil faţă de toţi. De aceea liderii politici aleşi trebuie să aibă puterea de a efectua numiri politice, adică de a numi persoane despre care ştiu că vor urma voinţa celor aleşi.
Un al doilea argument împotriva selectării birocraţilor doar pe criterii profesionale ar putea fi numit responsabilitatea faţă de sentimentul cetăţenesc. Răsplătirea prin slujbe guvernamentale a suportului politic acordat ar constitui un mijloc esenţial în deşteptarea sentimentului civic şi chiar a patriotismului.
Un al treilea argument se află undeva între cel al responsabilităţii elitelor şi cel al motivării cetăţenilor. El susţine că sarcinile guvernului sunt relativ simple iar dacă sunt atribuite indivizilor cu cele mai înalte performanţe sau celor care au cea mai mare experienţă, înseamnă că se crează o birocraţie mai elitistă decât este nevoie, iar acest lucru este nedrept faţă de cei care nu au avut acces în trecut la şcolile potrivite sau la locurile de muncă potrivite.
Ultimul argument este utilizat mai ales în sistemele politice unde a avut loc o extindere recentă a dreptului la vot. Grupurile neadmise până în acel moment în viaţa politică susţin că trebuie să aibă acces la toate structurile guvernamentale, chiar dacă nu au personal pregătit corespunzător, altfel dreptul la vot proaspăt dobândit nu este decât o faţadă. Progamele de acţiune afirmativă a minorităţilor din Statele Unite, ca şi cele de africanizare din statele africane după obţinerea independenţei faţa de metropolele europene, se bazează, în parte, pe acest argument.
Cei care cred că neutralitatea este întotdeauna un mit, susţin că unele ataşamente politice sunt inevitatible în cazul birocraţiei de stat, apreciind că un sistem deschis de politizare este preferabil unei politizări ascunse. Totuşi, ataşamentul politic al administraţiei are şi serioase dezavantaje. În primul rând, politizarea loveşte profund în ideea de serviciu public permanent şi profesionist. Dacă birocraţii sunt selectaţi pe baze politice de către guvernul aflat la putere, numirea lor devine la fel de temporară ca şi aceea a conducătorilor politici. Aceasta înseamnă că experienţa şi cunoştinţele nu se acumulează de la o guvernare la alta.
Mai mult, este dificil ca un serviciu public să fie în acelaşi timp şi ataşat politic şi foarte performant. Într-un serviciu public politizat, unde numirile se fac mai mult pe baza afilierii politice şi a loialităţii personale decât pe baza abilităţilor şi cunoştinţelor, este mult mai dificil de atras persoane de mare calibru care să lucreze pe un post temporar, care nu oferă o securitate a locului de muncă. Un alt pericol este acela că entuziasmul ideologic poate împiedica funcţionarii publici să vadă dezavantajele anumitor propuneri de politici publice.
- Contra-birocraţiile
Ultimul mecanism al controlului politic asupra administraţiei este prin intermediul structurilor destinate să susţină sau să asiste oamenii politici, să contrabalanseze birocraţia oficială. Cel mai simplu şi mai întâlnit exemplu, existent în aproape toate statele, este utilizarea unor consilieri politici „externi”. Aceste grupuri pot fi instituţionalizate, formând aşa numitele cabinete ministeriale. Acestea există de mult timp în Franţa, au fost adoptate în Italia şi Austria, cât şi în Uniunea Europeană. Cabinetele reprezintă echipa echipa de consilieri personali ai ministrului (aproximativ 1o – 20 de oameni), care îl asistă în supravegherea activităţilor departamentului şi îi asigură suportul în toate responsabilităţile pe care le are.
Ideea unei contra-birocraţii a cunoscut cea mai elaborată dezvoltare în Statele Unite, sub forma Biroului Executiv al Preşedintelui (Executive Office of the President – EOP). Acesta a fost înfiinţat de preşedintele Roosvelt şi reprezintă birocraţia personală a preşedintelui. Numărul consilierilor este în continuă creştere şi a ajuns în acest moment la aproximativ 1400 de oameni. Cele mai importante departamente sunt Biroul Casei Albe (White House Office) care cuprinde cei mai apropiaţi consilieri politici, Biroul pentru Management şi Buget care îl ajută pe preşedinte la pregătirea propunerilor legislative şi a celor legate de buget, Consiliul pentu Securitate Naţională care îl sfătuieşte în probleme de apărare şi de politică externă şi Consiliul Economic care asigură preşedintelui Statelor Unite consiliere profesionistă în privinţa politicilor economice.
Scopul contra-birocraţiilor este de a echilibra balanţa dintre un număr redus de oameni politici, amatori şi aflaţi temporar în funcţie şi funcţionarii profesionişti, mult mai numeroşi şi permanenţi. Şi această formă de control politic are părţile ei negative. În cazul EOP-ului, ea duce la dublarea agenţiilor guvernamentale, fapt care provoacă unele conflicte jurisdicţionale. Acest fapt este cel mai evident în relaţiile deseori tensionate dintre Consiliul pentru Securitate Naţională şi Departamentul de Stat.
O altă problemă este legată de faptul că o contra-birocraţie, în loc să rezolve problema controlului politic, o poate complica. Permiţând oamenilor politici să se înconjoare cu aceşti consilieri personali, există pericolul ca ei să se izoleze de realitatea politică, spunându-li-se doar ceea ce ei vor să audă. Această problemă a fost scoasă în evidenţă de scandalul Watergate şi de cel numit Iran-Contras, când preşedinţii Nixon şi Reagan au devenit supra-dependenţi de consilierii lor din EOP, în parte pentru că au crezut că nu se poate avea încredere şi nici nu se poate controla o birocraţie federală ostilă.