Raportul dintre administraţie şi politică este unul din subiectele cele mai interesante ale dreptului public contemporan.
În ţările occidentale, acest raport îşi trage sorgintea din modelul weberian al administraţiei publice, în care administraţia publică este completă neutră. Se teoretizează consecvent principiul neutralităţii politice[1] a administraţiei, care opreşte administraţia să intervină in sfera politicului şi îi limitează activitatea la transpunerea în practică a politicii decise.
Europa zilelor noastre prezintă un tablou variat, de la ţară la ţară, în funcţie de tradiţii, de particularităţi în ceea ce priveşte raportul funcţionarilor publici cu politica.
Un prim criteriu care relevă aceste raporturi îl reprezintă ceea ce doctrina occidentală numeşte militanism politic[2], sintagmă prin care se evocă dreptul şi capacitatea efectivă a funcţionarilor publici de a se implica în mod activ în politică.
Un al doilea criteriu este cel al posibilităţii recunoscute funcţionarilor de a participa la alegeri, coroborat cu statutul celor care au fost aleşi într-o funcţie eligibilă.
În Regatul Unit, reglementările asupra funcţiei publice îi divizează pe agenţii publici în trei categorii:
- O primă categorie este formată din cei care, prin activitatea desfăşurată, pot fi calificaţi ca simpli muncitori, personal de execuţie, care pot participa fără nici o problemă la orice tip de activitate politică, la nivel local sau naţional;
- O a doua categorie o formează cei plasaţi la nivel opus celei anterioare, cadrele, cei investiţi cu funcţii de decizie, care nu se pot angaja în nici o activitate politică la nivel naţional, dar pot participa, cu acordul instituţiei din care fac parte, la alegerilor locale;
- În sfârşit, o a treia categorie, intermediară, care-i cuprinde pe cei care pot obţine autorizarea de a participa la activităţi cu caracter politic pe plan naţional sau local, fără a putea deveni parlamentari naţionali sau europeni.
Un agent public, care face parte dintr-un grup în care drepturile politice sunt restrânse sau dintr-un grup intermediar, este obligat să-şi dea demisia în situaţia în care intenţionează să devină parlamentar.
Irlanda are un sistem sensibil apropiat de cel al Regatului Unit, care impune alegerea între cariera de funcţionar public în administraţie şi cariera politică[3].
Germania şi Franţa prezintă un specific opus celor evocate anterior.
Ele s-au îndepărtat de la modelul weberian, realităţile contemporane, vădind o legătură între sfera politicului şi cea a administrativului, care merge uneori până la suprapunere şi confuzie[4].
Funcţionarii publici din aceste ţări pot să se prezinte la orice tip de alegeri, locale sau naţionale, singura limitare oficială a activităţii lor politice o reprezintă respectarea datoriei de rezervă, care îi obligă să nu exprime public puncte de vedere privind probleme cu caracter politic. Se impun a fi respectate incompatibilităţile instituite prin lege, a căror menire este să prevină crearea unor stări de conflicte de interese.
În situaţia în care funcţionarul a fost ales în autorităţile pentru care a candidat, are loc o întrerupere a carierei sale (prin detaşare, suspendare etc.) care are mai multe finalităţi:
- Îi dă funcţionarului dreptul să revină, la sfârşitul carierei sale politice, la cea administrativă;
- Îl ajută să beneficieze de drepturile de avansare şi de pensionare, când este cazul.
Această concepţie a determinat ca în aceste ţări cea mai mare parte a parlamentarilor să provină dintre funcţionarii publici.
Sistemul este oarecum asemănător şi în alte ţări europene, cum ar fi Spania, Portugalia, Italia sau Danemarca.
Există şi unele state unde funcţionarii aleşi trebuie să demisioneze din funcţia respectivă, ceea ce atrage o serie de consecinţe:
- Teoretic, la încetarea mandatului, poate reveni la funcţia pe care a deţinut-o;
- Practic, există riscul de a fi privat de o serie de avantaje ale carierei de funcţionar public în perioada cât exercită cariera politică respectivă.
Spre deosebire de regimurile totalitare, unde politicul domină totul, inclusiv regimul funcţiei publice, democraţiile occidentale asigură libertatea cetăţenilor de a împărtăşi opiniile politice pe care le doresc şi, corelativ, opţiunile lor politice nu influenţează tratamentul egal de care beneficiază toţi cetăţenii.
Doctrina occidentală contemporană apreciază că există trei elementele de forţă pentru evocarea raporturilor dintre politică şi administraţie:
- Impactul politicului în activitatea de selecţie, recrutare şi în cariera de ansamblu a funcţionarilor publici.
- Întrepătrunderea între politic şi administrativ.
- Puterea de care dispune administraţia asupra sferei politicului.
Cât priveşte primul aspect, este unanim admis că atunci când se vorbeşte despre fenomenul de politizare a funcţiei publice, se are în primul rând în vedere influenţa politicii asupra recrutării şi carierei funcţionarului public.
Cum afirma cu deplin temei Jacques Ziller[5], deşi în statele democratice, de principiu, este interzisă luarea în considerare a opiniilor politice ale celor care urmează a fi aleşi ca funcţionari publici, apare un paradox. Anume că puterea politică este cea care decide asupra acestei materii şi este dificil să o facă plasându-se pe o poziţie exterioară propriei concepţii şi propriilor interese.
De aceea, cu accente mai timide sau mai puţin pronunţate, nu putem promova teza inexistenţei oricărei influenţe între care aceste două dimensiuni ale vieţii publice. Mai mult chiar, apar aspecte interesante din analiza fenomenului de influenţare de către politică, a recrutării, distinct de cariera propriu-zisă.
În Belgia, de exemplu, recrutarea şi selecţia sunt complet detaşate de politic, dar cariera funcţionarilor publici este profund politizată. Pe ansamblul Comunităţii Europene se poate constata că recrutarea funcţionarilor nu este, în principiu, politizată, cu excepţia înaltelor funcţii publice care, prin specificul lor, au un caracter politic[6].
Interferinţa dintre politică şi administraţie este cel de-al doilea aspect care prezintă relevanţă în această materie. Din acest punct de vedere, practic întâlnim două mari grupe de state. O primă grupă o formează cele din sistemul Regatului Unit, unde neutralitatea politică absolută îşi trage seva din tradiţiile civil-service-ului britanic, care interzice, inclusiv înalţilor funcţionari, să desfăşoare o activitate politică. O a doua grupă o formează ţările în care interferenţa dintre politic şi administrativ este foarte accentuată, vorbindu-se chiar de o osmoză între ele[7].
Fie că e o osmoză sau izolare, cel de-al treilea element, si anume puterea de influenţă a administraţiei asupra politicii este din ce în ce mai vizibilă în majoritatea ţărilor din Europa Occidentală.
Problema corelaţiei dintre politică şi administraţie este, una din cele mai importante, interesante, vaste, dar şi delicate probleme ale dreptului public.
O analiză riguroasă a ei impune sistematizarea multor aspecte pe care le comportă, selecţia celor mai relevante, eliminând, pe cât posibil, factorul arbitrar şi subiectiv inerent fiecărei activităţi de evaluare umană.
Reforma administraţiei, care caracterizează în prezent toate ţările europene, atât cele cu tradiţie democratică, dar şi cele de curând eliberate de regimul totalitar, conferă noi valenţe modului de analiză a acestei probleme, perspectivei de evoluţie a raportului dintre politică şi administraţie[8].
Epoca pe care o trăim este una a democraţiei, a libertăţii şi garantării reale şi efective a drepturilor cetăţeanului. Ea naşte problema complexă a găsirii unei punţi de echilibru între acest deziderat, pe de o parte, şi dreptul fundamental de asociere politică, precum şi inerenţa unei independenţe a administraţiei faţă de politică, eliminarea aspectelor de patronaj politic, cu consecinţe atât de dezastruoase pe care istoria le-a consemnat prin intermediul lui ,,spoils-system”.
Şi în România, ca în toate ţările fost comuniste, se fac eforturi pentru fructificarea tradiţiilor valoroase şi instaurarea unui regim constituţional şi legal al funcţiei publice, capabil să satisfacă exigenţele statului de drept.
Legea noastră fundamentală instituie pluralismul politic într-o triplă calitate:
- De valoare supremă şi garantată în statul de drept, democratic şi social, care este România[9];
- De condiţie şi garanţie a democraţiei constituţionale;
- De limită de revizuire a Constituţiei.
Ea prevede dreptul de asociere politică, sindicală sau alte forme de asociere ca pe unul din drepturile fundamentale ale cetăţenilor şi stabileşte unele categorii de demnitari si funcţionari publici[10], civili sau militari, cărora le este interzisă asocierea în partide politice judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, politiştii, recunoscând posibilitatea ca, prin lege organică sa se stabilească şi alte categorii decât cele prevăzute de textul constituţional.
[1] Jean-Marie Auby, Bon, Pierre, Droit administratif des biens : domaine, travaux publics, expropriation pour cause d'utilite publique, Dalloz, 1995, citat de Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Ed. Nemira, Bucureşti, 1998, p. 45.
[2] Jacques Ziller, Administrations comparées, Montchrestien, Paris, pp.451- 458, citat de Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Ed. Nemira, Bucureşti, 1998, p. 45.
[3] Verginia Vedinaş, Ghencea Flavia, Drept administrativ european comparat, Ed. All Beck, Bucureşti, 2006, p. 90.
[4] Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Ed. Nemira, Bucureşti, 1998, p. 46.
[5]Jacques Ziller, Administrations comparées, Montchrestien, Paris, pp.451-458, citat de Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Ed. Nemira, Bucureşti, 1998, p. 47.
[6] Liviu Coman Kund, Administraţia publică la nivel intermediar în dreptul comparat şi în dreptul romanesc, Ed. Didactică si Pedagogică, Bucuresti, 2005, p.108.
[7] Ioan Alexandru, Drept Administrativ european, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p.40.
[8] Mihai Păunescu, Managementul public în România, Ed. Polirom, Bucureşti, 2008, p. 170.
[9] Constituţia României din 31/10/2003 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I Nr. 767 din 31/10/2003. Articolul 1 (3) România este stat de drept, democratic si social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetatenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revolutiei din decembrie 1989, şi sunt garantate.
[10] Vezi Legea Nr. 188/1999 din 08.12.1999 privind Statutul funcţionarilor publici, care a fost republicată în Monitorul Oficial, Partea I Nr. 365 din 29.05.2007.