Obligaţia de executare pentru actele administrative poate să înceteze fie în mod temporar, fie în mod definitiv. Încetarea temporară a obligaţiei de executare a actelor administrative constituie o suspendare a executării lor.
Deci, prin suspendare se înţelege operaţiunea juridică, care determină încetarea temporară, provizorie a efectelor actelor administrative. Ea este dispusă, de regulă când există un dubiu cu privire la legalitatea sau oportunitatea unui act. Când există certitudinea în ce priveşte această legalitate sau oportunitate se ia o măsură definitivă de încetare a efectelor actului administrativ, cum ar fi revocarea, anularea.
În sfera noţiunii de suspendare a actelor administrative se cuprind în primul rând toate cazurile de încetare temporară a obligaţiei de executare după intrarea în vigoare a actului administrativ, adică după începerea producerii de efecte juridice, dar trebuie cuprinse şi cazurile de amânare temporară a producerii efectelor şi deci şi a executării, atunci când aceasta ar fi putut sau ar fi trbuit să fie începută.
Singura condiţie necesară în ambele cazuri este ca încetarea obligaţiei de executare să fie temporară, limitată şi determinată de timp, fiind indiferent dacă termenul până la care operează este prevăzut expres sau depinde de îndeplinirea unei anumite condiţii.
Împotriva posibilitaţii şi necesitaţii instituţiei suspendării actelor adminis-trative s-ar putea argumenta că aceasta ar duce la suspendarea înseşi a legii, deoarece aceasta se realizează în principiu de organele administraţiei publice.
Totuşi trebuie arătat că înseşi legea şi respectarea legalităţii cer ca activitatea organelor administraţiei publice să fie conforme cu ele. În acest sens, uneori este absolut necesar să se suspende executarea unui act administrativ asupra căruia există dubii, incertitudini cu privire la legalitatea sau oportunitatea sa, tocmai pentru a se da posibilitatea organului competent să verifice aceste cerinţe spre a nu se ajunge la încălcarea legii.
Aşadar prin suspendare nu numai că nu se „încalcă” legea, ci dimpotrivă se întăreşte activitatea de executare în concret a legilor care constituie cea mai importantă misiune a organelor administraţiei publice .
Suspendarea poate fi dispusă printr-un act juridic, dar poate opera şi în temeiul legii.
Exemple de suspendare ope legis sunt cele cuprinse înOG 2/2001 , privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor. Astfel, conform art. 24, procesul-verbal de stabilire a amenzii şi despăgubirilor nu devine executor decât după 15 zile de la comunicare. Tot astfel, potrivit art. 31, aln. 3, plângerea adresată organului competent împotriva procesului-verbal de aplicare a unei sancţiuni administrative atrage suspendarea executării acestui act administrativ. Este deci o suspendare care operează direct prin efectul textului de lege, din momentul introducerii plângerii la organul competent şi până când acesta se pronunţă, fie respingând plângerea, fie anulând actul atacat, fie modificându-l.
În ce priveşte posibilitatea suspendării dispuse prin acte juridice, distingem mai multe situaţii, în funcţie de organul administraţiei publice care dispune suspendarea.
În primul rând, suspendarea executării actelor administrative o poate dispune oraganul de la care emană. Dacă norma juridică prevede expres această posibilitate, nu se pune nici o problemă. Discuţii se pot naşte cu privire la situaţia când norma juridică nu face nici o referire în ce priveşte posibilitatea suspendării unui act administrativ chiar de către organul care l-a emis.
În literatura juridică s-a opinat că ea este inadmisibilă pentru că „posibilitatea suspendării, executării actului administrativ chiar de către organul care l-a emis, lăsată la absolut libera apreciere a acestuia, pentru că norma juridică nu dispune nimic, poate uşor da naştere la abuzuri, la comiterea lor pe scară largă, la ridicarea suspendării actelor administrative la rangul de principiu”.[1]
Un asemenea punct de vedere nu poate fi acceptat nici din considerente teoretice şi nici practice.
Astfel, din moment ce organul administraţiei publice are conform principiilor generale de drept administrativ, dreptul de a anula sau revoca actele pe care le emite cu atât mai mult trebuie să aibă şi dreptul de a suspenda astfel de acte.
Aceasta nu este decât o aplicaţie a principiului „qui potest majus potest et minus”.
Şi din considerente practice se impune o astfel de soluţie pentru că organul administraţiei publice nu are altă cale de a opri temporar efectele unui act bănuit a fi ilegal sau inoportun. Ar fi anormal să nu se creeze organului emitent posibilitatea şi timpul necesar deliberării asupra legalităţii sau oportunităţii unui act administrativ, perioadă provizorie şi temporară în care actul nu îşi produce efectele, dar nu e desfiinţat, şi în care organul respectiv are timpul material necesar pentru a elimina îndoielile serioase care există cu privire la legalitatea şi oportunitatea actului administrativ.
Trebuie însă arătat că măsura suspendării actelor administrative de către organele emitente nu poate şi nici nu trebuie ridicată la rang de principiu pentru că în această situaţie, responsabilitatea organelor administraţiei publice în emiterea acestor acte ar fi mult diminuată. Ştiind ab initio că au posibilitatea de a suspenda actele pe care le emit, organele administraţiei publice ar putea să procedeze cu uşurinţă în emiterea acestor acte. Într-adevăr, în acest caz suspendarea actelor administrative ar putea echivala cu însăşi suspendarea executării legii, ceea ce este inadmisibil.
Suspendarea executării actelor administrative poate fi dispusă şi de organele ierarhic superioare precum şi, în anumite cazuri, de instanţele judecătoreşti.
Suspendarea actelor administrative de organele administraţiei publice ierarhic superioare celor care au emis actul, este acceptată conceptual ca urmare a efectelor ierarhiei care se stabileşte, între organul care a emis actul şi cel care are controlul activităţii acestuia potrivit poziţiei sale ierarhice.
Controlul vizează tocmai asigurarea conformităţii actelor administrative cu prevederile legii. Atunci când există îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ, emis de organul inferior, organul ierarhic superior poate hotărî suspendarea acestuia.
Desigur, în situaţia când norma juridică prevede expres asemenea suspen-dare, organul administraţiei publice ierarhic superior are în mod incontestabil un asemenea drept. Problema mai delicată din acest punct de vedere se pune, ca şi în exemplu anterior, cu privire la posibilitatea suspendării executării unui act administrativ de către organul ierarhic superior în situaţia în care normele juridice nu dispun nimic asupra acestei posibilităţi. Aceleaşi argumente pe care le-am dezbătut în paragraful anterior, ne îndreptăţesc să apreciem că şi aici, în aplicarea principiului „qui potest majus potest et minus”, organele ierarhic superioare, pot suspenda actele administrative ale organelor subordonate, cu atât mai mult cu cât ele le pot şi anula.
Desigur, alta este situaţia când e vorba de organele administrative care nu sunt însă în mod „direct ierarhic superioare”. Fiind vorba de reguli de competenţă, care sunt de strictă interpretare nu se justifică cu nimic soluţia că aceste organe să poată anula sau suspenda actele unor organe care chiar dacă au o competenţă mai restrânsă nu se subordonează primelor. Aşa, de exemplu, consiliul judeţean nu poate suspenda actele administrative ale unor consilii locale deoarece între ele nu există raporturi de subordonare.
Suspendarea actelor administrative poate fi dispusă şi de alte organe ale administraţiei publice, care nu se situează în ierarhie cu organul care a emis actul. În acest caz însă, suspendarea este admisă numai dacă legea conferă competenţa suspendării. Un asemenea exemplu este oferit de Legea nr 215/2001 , cu privire la administraţia publică locală. În acest sens în art. 111 se prevede: „în exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor adoptate şi emise de autorităţiile administraţiei publice locale şi judeţene, cu excepţia celor de gestiune curentă, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, actele acestora, dacă le consideră ilegale. Actul atacat este suspendat de drept.
Prefectul se va pronunţa asupra legalităţii acestui act, în termen de 30 zile de la data comunicării actului ce se va face în 10 zile de la adoptarea lui. Deşi legiuitorul foloseşte termenul de „poate ataca” apreciem că, fiind vorba de legalitate e vorba de o suspendare de drept. Concluzia se impune cu atât mai mult cu cât în ultima parte a textului se arată expres că „actul atacat este suspendat de drept”.
Actul administrativ, ca orice act juridic nu trebuie conceput ca un act definitiv, fix, imuabil. Dinamica evoluţiei fenomenelor sociale, economice, politice, ce influenţează activitatea deosebit de complexă a organelor adminis-traţiei publice face ca şi actele administrative care asigură organizarea execu- tării şi executarea în concret a legii să poată fi schimbate, modificate.
Pe de altă parte, administraţia publică este facută de oameni şi pentru oameni. Cât ar fi ea de bine organizată şi condusă, subiectivismul poate fi diminuat, dar nu eliminat complet. Prin această prismă este în afară de orice îndoială că organele administraţiei publice pot face erori în activitatea concretă, erori ce se transpun în adoptarea unor acte administrative ce nu corespund în totalitatea cerinţelor momentului şi chiar imperativelor legii.
Organele administraţiei publice trebuie să aibă dreptul de a emite în orice moment acte administrative şi în mod implicit, puterea de a anula sau retracta atunci când constată ilegalitatea sau inoportunitatea lor, adică nu corespund sau nu mai corespund sarcinilor ce trebuie să le îndeplinească şi devin deci, o frână în realizarea acestora.
Revocarea desemnează operaţiunea juridică prin care organul emitent dispune retragerea propriului act fie din proprie iniţiativă, fie ca urmare a dispoziţiilor organului ierarhic superior.
În literatura juridică s-a exprimat părerea că revocarea actelor adminis-trative ar putea fi făcută şi de organul superior al puterii sau administraţiei de stat[2]. În justificarea acestei opinii s-a considerat că din moment ce autorităţile ierarhic superioare au dreptul de a da ordine organelor subordonate, de a emite acte administrative, aceleaşi autorităţi au şi dreptul de a ordona refacerea actelor care s-au făcut cu nerespectarea ordinelor lor. În acest sens, ordinul de reformare a actului se face pe baza competenţei acestuia de a îndruma şi controla activitatea inferiorului în condiţiile în care organul superior are viziunea generală a problemei care formează obiectul actului administrativ şi poate estima dacă acest act a rezolvat în mod oportun problema.
Nu putem fi de acord în totalitate cu aceste puncte de vedere. Este adevărat că organele ierarhic superioare pot da îndrumări uneori chiar obligatorii, organelor inferioare de a emite sau, în cazul nostru, de a retracta anumite acte administrative.
Dar în situaţia în care acestea nu se conformează, nu este de conceput că organele superioare vor putea ele însele să emită sau să retracteze aceste acte. Deci, dacă inferiorul n-a acţionat şi nu a emis sau nu retractat actul adminis- trativ, superiorul nu poate acţiona în locul acestuia, regula de competenţă fiind absolută. Nici o procedură nu permite superiorului să acţioneze în locul inferiorului.
Apreciem de asemenea că noţiunea de revocare ar trebui folosită numai pentru cazurile de scoatere din vigoare a actelor administrative pentru cauze de inoportunitate în timp ce anularea ar trebui să desemneze desfiinţarea actului, pe motive de ilegalitate.
Şi practica judecătorească şi chiar instanţa supremă s-a pronunţat în acest sens. Astfel, organizarea juridică a vieţii social-economice şi administrative, presupune asigurarea unei stabilităţi a raporturile juridice.
În realizarea acestei stabilităţi, principiul revocabilităţii actelor administra- tive puse în executare sau a celor care au produs efecte în alte domenii, ieşind astfel din sfera de reglementare exclusivă a dreptului administrativ, este un principiu de aplicabilitate generală. Prin consacrarea acestui principiu se limitează posibilitatea organului administrativ de a reveni asupra actelor ce le-a emis, putându-le revoca – fie pentru ilegalitate, fie pentru inoportunitate - numai până în momentul în care actele administrative şi-au produs efectele prin executare sau prin intrarea lor în circuitul altor raporturi juridice.
Pentru ipoteza în care actul administrativ a fost emis prin încălcarea unei norme de drept imperative sau prohibitive sau a fost emis prin mijloace frauduloase sau ca rezultat al unui viciu de voinţă – eroare, dol, violenţă – iar organul administrativ constată această situaţie, dar actul şi-a produs efectele prin executare, prin trecerea lor în sfera altor ramuri de drept, producând alte efecte juridice, calea legală de desfiinţare a actului administrativ ilegal nu mai poate fi revocarea actului, ci constatarea nulităţii ori anularea lui de către instanţa judecătorească, la cererea organului administrativ.
Susţinerea în sensul că organul emitent poate să-şi revoce actul administrativ şi după ce acesta a intrat în circuitul civil dacă a fost obţinut prin mijloace frauduloase sau ca rezultat al unei erori, este neconformă principiilor de drept administrativ.
Dacă s-ar acredita această idee ar însemna că, după ce actul administrativ a fost executat ori a intrat în sfera altor raporturi juridice, inclusiv în circuitul civil, producând alte efecte juridice, organul administrativ emitent, fără nici un control jurisdicţional să-şi poată revoca actul, desfiinţând situaţiile juridice nou create, ceea ce este inadmisibil, fiind contrar principiului stabilităţii raporturilor juridice şi ordinii de drept[3].
Cauzele de revocare pot fi anterioare, concomitente sau posterioare emiterii actelor administrative. Când cauzele sunt anterioare ori concomitente cu emiterea actului, revocarea are efecte ex tunc.
Revocarea se deosebeşte atât de suspendare cât şi de anulare. Suspen-darea determină încetarea temporară a efectelor actelor administrative în timp ce revocarea duce la încetarea lor definitivă. Aşa cum am arătat, punctul nostru de vedere este că revocarea priveşte oportunitatea actului administrativ şi este dispusă numai de organul emitent în timp ce anularea se referă la scoaterea din vigoare a unui act administrativ pe motive de ilegalitate ea putând fi dispusă şi de organul ierarhic superior al administraţiei sau puterii de stat, în condiţiile prevăzute de lege, precum şi de instanţa judecătorească.
Dacă în principiu actele administrative sunt revocabile, există însă şi excepţii de la această regulă, care privesc actele administrative individuale, cele normative fiind întotdeauna revocabile.
Prima excepţie de la revocabilitatea actelor administrative se referă la actele administrative jurisdicţionale. Raţiunea pentru care aceste acte nu sunt supuse revocării derivă din trăsăturile lor specifice:
- prin ele se soluţionează litigiile care presupun contradictorialitate şi exclud posibilitatea sesizării din oficiu;
- actele administrative jurisdicţionale se bucură de putere de lucru judecat care le asigură o stabilitate mai mare.
Faptul că actele administrative jurisdicţionale sunt irevocabile nu înseamnă că ele sunt definitive şi nu pot fi în nici un mod desfiinţate sau modificate. Dimpotrivă, legea prevede calea de atac administrativă sau judecătorească şi procedura special reglementată pentru fiecare din ele de normele juridice respective.
A doua excepţie de la principiul revocabilităţii o formează acele acte administrative individuale pe baza cărora s-au născut raporturi juridice civile, de muncă sau procesuale şi care în mod obişnuit dau naştere unor drepturi subiective garantate prin posibilitatea acţiunii în faţa instanţei de judecată. Actele administrative pot genera raporturi de drept civil, de drept al muncii, raporturi procesuale, etc. Odată născute aceste raporturi, actele care le-au generat devin irevocabile.
De exemplu, un act administrativ prin care s-a atribuit prin concesionare, pe baza licitaţiei potrivit legii, un teren pentru construcţie nu va putea fi revocat. Tot astfel, nu va putea fi revocat un ordin de repartiţie a unei suprafeţe locative care s-a finalizat prin încheierea unui contract de încheiere sau actul de repartizare în muncă din partea Oficiului Forţelor de Muncă, care s-a materializat prin perfectarea unui contract de muncă.
Raţiunea excluderii unor astfel de situaţii de la principiul revocabilităţii actelor administrative constă în grija legiuitorului de a asigura stabilitate acestor raporturi care nu înseamnă nimic altceva decât o protejare a persoanei fizice participante la aceste raporturi.
Tot în această categorie s-ar putea încadra şi actele atributive de statute personale. De exemplu, n-ar fi cu nimic justificată posibilitatea revocării unei diplome de absolvire a unei instituţii de învăţământ superior, act atributiv de statut personal, prin care titularul ei este atestat că a urmat şi a absolvit cursurile unei facultăţi.
Tot o excepţie de la principiul revocabilităţii actelor administrative o constituie şi situaţia actelor care au fost realizate material.
Acestea nu pot fi revocate pentru simplul motiv că nu s-ar mai putea stabili situaţia materială anterioară. De exemplu, potrivit art. 28 din Legea 50/28 iulie 1991, privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru
realizarea locuinţelor, odată cu aplicarea amenzii pentru contravenţiile consta-tate potrivit art. 27, se dispune oprirea executării lucrărilor sau desfinţarea construcţiilor nelegal realizate, pentru încadrarea în prevederile autorizaţiei sau reducerea terenurilor la starea iniţială, după caz. Dacă desfiinţarea construcţiilor fără autorizaţie a fost dispusă şi s-a realizat ca atare, revocarea unei astfel de măsuri apare ca inutilă, fără sens, din moment ce s-a consumat nemaiputându-se restabili situaţia materială anterioară.
O altă excepţie de la principiul revocabilităţii o constituie actele adminis-trative de sancţionare. În conformitate cu prevederile OG 2/2001 aceste acte nu pot fi revocate, ci numai modificate sau anulate de organul jurisdic- ţionalcompetent, pe calea plângerii pentru nelegalitate, în termenele şi în condiţiile prevăzute de lege.
Anularea actelor administrative poate fi dispusă, aşa cum am arătat, pe motive de nelegalitate, de organele superioare ale administraţiei publice sau legiuitoare precum şi de instanţele judecătoreşti. În ce priveşte organele puterii legiuitoare se pune problema de a şti dacă ele ar putea anula orice acte ale organelor administraţiei publice, în virtutea poziţiei publice pe care o au. Credem că aceste autorităţi publice nu au drept de control direct asupra activităţii administrative şi deci n-ar putea proceda la anularea oricăror acte ale organelor administraţiei publice ci numai a acelora pentru care sunt competente.
De exemplu, Parlamentul ar putea anula o ordonanţă a Guvernului dată în regim de urgenţă care a fost aplicată fără să se obţină aprobarea sau abilitarea în acest sens a organului legiuitor, dar n-ar putea anula acte ale unor comisii locale care funcţionează potrivit constituţiei, pe principiul autonomiei locale.
În termeni relativ asemănători se pune problema posibilităţii organelor administraţiei publice ierarhic superioare de a putea anula actele ilegale ale organelor inferioare. Simplul fapt că un organ al administraţiei publice se află pe o scară superioară în sistemul organic al administraţiei publice nu-i dă automat dreptul de a anula actele organelor care se află pe o altă scară sub aspectul ierarhiei acestor organe.
Aşa de exemplu, Guvernul n-ar putea anula „direct” un act ilegal al unui consiliu local fie el judeţean sau chiar local. Tot astfel, actul administrativ ilegal al unui consiliu local n-ar putea fi anulat de consiliul judeţean (desigur, indirect, un asemenea act ar putea fi anulat, pe calea contenciosului administrativ prin sesizarea instanţei de către prefect, ca reprezentant al Guvernului potrivit prevederilor Constituţiei şi ale Legilor nr. 215/2001şi nr.554/2004). Deci, organele administraţiei publice superioare ar putea anula actele administrative ilegale ale organelor inferioare dacă legea ar prevedea expres acest lucru sau dacă ele s-ar afla în raport direct de subordonare şi respectiv supraordonare.
Astfel, primul-ministru ar putea anula un ordin nelegal al prefectului deoarece acesta din urmă se află strict în raporturi de subordonare faţă de Guvern.
De remarcat că anularea priveşte numai cauze anterioare sau concomitente emiterii actului. Un act administrativ nu poate să fie legal în momentul emiterii şi să devină ilegal ulterior. De aceea, de regulă, anularea are ca efect retroactiv, fiind şterse efectele actului anulat ce se consideră a nu fi existat. Totuşi, anumite efecte ale actului administrativ nu pot fi în mod obişnuit şterse, deoarece practic nu poate fi restabilită situaţia din momentul emiterii actului ilegal. De pildă, anularea unei autorizaţii pentru realizarea meseriei de zidar care a fost exercitată efectiv nu poate şterge toate efectele trecute ale acesteia dat fiind că ea a fost realizată prin activităţi succesive.
Trebuie făcută precizarea că actele administrative jurisdicţionale care se bucură de autoritatea de lucru judecat, n-ar putea fi contestate şi implicit anulate decât prin exercitarea căilor de atac prevăzute de lege. Cu alte cuvinte, odată ce au fost epuizate aceste căi de atac, nu se mai poate pretinde anularea lor pentru cauze de ilegalitate, operând prezumţia că exprimă adevărul. În termeni oarecum asemănători se pune problema actelor de sancţionare, care n-ar putea fi anulate de orice organ superior sau de organul emitent ci numai de organele strict şi limitativ prevăzute de lege.
Când actul administrativ a fost emis cu încălcarea condiţiilor de legalitate, actul este lovit de nulitate absolută sau relativă, organele competente pronunţând desfiinţarea lui. Nulitatea actelor administrative constituie o sancţiune ce se aplică acestor acte întocmite cu încălcarea legii şi constă în lipsirea lor de efecte juridice în vederea cărora au fost emise.
În dreptul civil se face distincţie între nulitatea absolută şi relativă în funcţie de interesul ocrotit de norma încălcată prin actul ilegal. Astfel, nulitatea absolută constă în sancţiunea acelor acte emise cu încălcarea normelor juridice de fond şi de procedură care privesc ocrotirea unui interes general, iar nulitatea relativă intervine dacă norma încălcată apără un drept sau un interes personal. Distincţia între cele două nulităţi are importante consecinţe practice, în dreptul civil, mai ales sub aspectul regimului juridic aplicabil. Astfel, nulitatea absolută poate fi invocată de orice persoană care are un interes şi chiar din oficiu, nu este supusă prescripţiei şi de regulă nu poate fi acoperită prin confirmare.
Spre deosebire, nulitatea relativă poate fi invocată numai de persoana ocrotită prin norma încălcată, poate fi confirmată de cel lezat şi nu poate fi invocată decât în termenul legal de prescripţie.
În dreptul administrativ, distincţia între cele două categorii de nulităţi nu mai are aşa de mare importanţă practică fiindcă regimul lor juridic este asemănător.
Astfel, indiferent că actul administrativ a încălcat o normă ce ocroteşte un interes general sau personal, organul ierarhic superior, căruia i se subordonează organul inferior, are latitudinea să anuleze din oficiu actul ilegal şi în orice termen în condiţiile în care nici dreptul de control nu e limitat de timp.
De asemenea, confirmarea actelor lovite de nulitate este admisă pentru cu totul alte considerente decât acelea care stau la baza distincţiei dintre nulităţile absolute şi relative. Astfel, vor putea fi cazuri când sunt confirmate atât nulităţile absolute cât şi cele relative după cum vor fi cazuri când nulităţile relative nu sunt confirmabile[4].
Totuşi, şi în dreptul administrativ întâlnim situaţii când distincţia între acele categorii de nulităţi trebuie făcută, prezentând importanţa practică. Astfel, în cazul actelor administrative supuse controlului jurisdicţional, invocarea nulităţii relative nu poate fi făcută decât de partea vătămată prin actul ilegal şi nu de orice parte interesată ori de instanţă, din oficiu. Dar, dacă actul respectiv este lovit de nulitate absolută, ea poate fi invocată şi din oficiu.
De exemplu, dacă potrivit Legii nr. 50/1991, unui cetăţean i se concesio-nează un teren din domeniul privat al statului în vederea construirii unei locuinţe care însă afectează dreptul vecinului prin nerespectarea distanţei legale, faţă de imobilul acestuia, nulitatea este relativă, ea putând fi invocată numai de persoana interesată.
Deoarece această sancţiune îl ocroteşte pe vecinul lezat şi el nu a invocat acest motiv, organul îndreptăţit nu va putea invoca nulitatea din oficiu. Alta este însă situaţia în care s-a concesionat un teren din domeniul public al statului. În acest caz, deoarece legea interzice categoric această concesionare, în condiţiile în care s-a încălcat un interes general,nulitatea este absolută, ea putând fiind invocată de orice persoană interesată şi chiar din oficiu.
Aşa cum am arătat, un act administrativ până la proba contrarie, se bucură de prezumţia de legalitate, fiind şi executoriu din momentul emiterii lui. Cei ce evocă încălcarea dispoziţiilor legale, în emiterea actelor administrative se pot adresa organelor competente pentru a pronunţa nulitatea actelor administrative şi pentru a solicita ca aceste acte să nu mai producă efecte juridice. Deci, nu individul căruia i se adresează actul are latitudinea să aprecieze dacă se conformează sau nu prevederilor acestuia pe motiv că actul ar fi nelegal. Nu el e cel ce dispune anularea actului, făcându-şi singur dreptate, ci organele competente abilitate de legiuitor să pronunţe nulitatea actului respectiv.
Totuşi, sunt situaţii în care actele administrative sunt lipsite de elementele lor esenţiale, nemaiprezentând nici măcar umbra unei aparenţe de legalitate.
În această situaţie prezumţia de legalitate nu mai poate opera, dat fiindcă încălcarea legii este atât de evidentă, încât oricine o poate sesiza, nemaifiind necesară constatarea nulităţii acestor acte şi pronunţarea desfiinţării lor. În aceste cazuri, actele administrative trebuie considerate ca inexistente.
De exemplu, o hotărâre de divorţ sau de partaj pronunţată de un consiliu comunal sau judeţean, un mandat de arestare emis de un primar nu poate să producă efecte juridice, fiind acte inexistente. Tot inexistente ar putea fi considerate şi actele administrative emise în baza unei legi care a fost abrogată sau care poartă semnătura unei persoane manifest incompetente.
În dreptul administrativ, distincţia între nulitatea actelor şi inexistenţa lor, prezintă nu numai importanţă teoretică, dar şi practică. Astfel, în cazul actelor inexistente, orice persoană poate refuza executarea lor fără vreo consecinţă juridică.
De exemplu, în cazul arătat cel ce nu respectă un act de partaj pronunţat prin hotărârea unui consiliu comunal n-ar putea fi sancţionat pentru nerespec-tarea lui, după cum cel ce nu dă curs sau se opune la executarea unui mandat de arestare, dispus de primar sau prefect nu va putea fi trimis în judecată pentru săvârşirea infracţiunii de ultraj. În concluzie în cazul actelor administrative inexistente, nu poate opera prezumţia de legalitate, nimeni nefiind obligat să se supună prescripţiilor unor astfel de acte. Spre deosebire, în cazul nulităţii, actele îşi produc efectele până în momentul anulării.
Mai mult, punerea în executare a unor astfel de acte de către organele administraţiei publice, poate atrage răspunderea funcţionarilor respectivi pentru daunele cauzate.
Inexistenţa actului administrativ profund ilegal poate fi constatată de orice subiect de drept căruia i se adresează actul. Corespunzător dreptului subiectelor destinatare ale actului administrativ de a se apăra în faţa oricărei autorităţi publice, există şi obligaţia corelativă organeor publice respective de a constata „ inexistenţa” actului administrativ.
Dar inexistenţa actului administrativ nu este numai o teorie, o creaţie a literaturii şi practicii de specialitate, ci chiar o instituţie de ordin constituţional. Astfel, nepublicarea în monitorul oficial a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor adoptate de Guvern are drept consecinţă inexistenţa actelor adminitrative respective.
Rectificarea actelor administrative constă în îndreptarea erorilor materiale ce pot fi săvârşite în anumite acte. Potrivit prevederilor Decretului 278/1960 privind actele de stare civilă, numai instanţele judecătoreşti, constatând în baza probelor administrate, existenţa unor erori materiale, pot obliga organul administraţiei publice să efectueze operaţia de rectificare sau de completare în registrul de stare civilă.
Corespunzător categoriei de greşeli, s-a apreciat că rectificarea unei înregistrări efectuate în registrele de stare civilă se poate realiza prin una din următoarele operaţii:
- corectarea greşelii în actul de stare civilă;
- complectarea actului de stare civilă cu date care corespund statului civil real al persoanei;
- suprimarea enunţului care nu trebuia înscris în actul de stare civilă;
Aceste operaţii se referă numai la rectificarea înscrierilor în registrele de stare civilă, ca acte administrative nu şi a certificatelor eliberate pe baza acestora.
Rectificarea şi completarea actelor de stare civilă sunt procedeele juridice de îndreptare a erorilor strecurate în ele ori de punere de acord a datelor înscrise în ele cu elementele reale de stare civilă.
Pentru că legea nu precizează expres cazurile în care se impune rectificarea ori anularea, în literatura de specialitate şi jurisprudenţă s-a apreciat că acestea pot interveni în următoarele situaţii:
- neconcordanţă între cele două exemplare ale registrelor de stare civilă;
- la rubrica numele tatălui din actul de naştere s-a trecut alt nume decât cel care trebuia;
- între înregistrare şi elementele reale ale stării civile au apărut necon-cordanţe după înregistrarea de stare civilă.
În orice caz, procedura juridică a rectificării şi completării se aplică numai dacă eroarea priveşte registrele de stare civilă; în cazul erorii în actele de stare civilă se aplică procedura administrativă, îndreptarea neregulii făcându-se chiar de organul care a efectuat înregistrarea de stare civilă.:
- „Numai instanţa judecătorească poate hotărî, în cazurile prevăzute de lege, rectificarea actelor de stare civilă, întocmite în registrele de stare civilă”
- „Anularea, rectificarea sau completarea unei înregistrări în registrul de stare civilă se face numai în temeiul unei hotărâri judecătoreşti rămasă definitivă”.
În ce priveşte anularea actelor de stare civilă, legea nu precizează cazurile în care intervine, astfel că ele au fost tot o „creaţie” a literaturii şi practicii de specialitate:
- dacă înregistrarea a fost făcută de o persoană necompetentă;
- dacă înregistrarea nu s-a făcut în registrul de stare civilă;
- dacă s-a înregistrat un act sau fapt de stare civilă care n-a avut loc;
- dacă actul reconstituit a fost procurat;
- dacă actul a fost anulat.
Trebuie arătat că acţiunile în anulare, rectificarea sau completarea actelor de stare civilă, nu se confundă cu acţiunile de stare civilă, între aceste categorii existând deosebiri de regim juridic, precum:
- temeiul juridic (art. 10, din decretul nr. 278/1960 ori o dispoziţie din Codul familiei);
- obiectul (înregistrarea de stare civilă respectiv un element al stării civile);
- competenţa instanţei;
- prescripţia extinctivă[5].
[1] R. Ionescu, op. cip. pag. 269
[2] I. Iovănaş, op. cit. pag. 253 şi R. Ionescu, op. cit. pag. 281.
[3] Decizia nr. 131/1991 a Curţii Supreme de Justiţie, în compunerea prevăzută de art. 39, aln. 2 şi 3 din Legea pentru organizarea judecătorească.
[4] A se vedea T. Drăgan, op. cit., pag. 159-160.
[5] Pentru o dezvoltare a aspectelor, mai ales din punct de vedere al dreptului civil, legat de anularea, rectificarea ori completarea actelor de stare civilă, a se vedea Gh. Beleiu, Drept civil român, Editura Şansa S.R.L., Bucureşti 1993.