Deşi statele sunt tratate ca entităţi unitare din punct de vedere al relaţiilor internaţionale, fiecare stat dispune de o distribuţie internă a puterii, de o organizare a acesteia pe mai multe niveluri. Probabil una dintre cele mai semnificative diferenţieri o constituie separarea dintre o formă centrală sau naţională de guvernare şi diversele forme de guvernare statală, regională sau locală. Aceste diviziuni sunt determinate în primul rând de structura constituţională a statului respectiv, adică de forma unitară sau federală de guvernare. Fiecare dintre aceste două sisteme stabilesc o anumită distribuţie a puterii, aceasta asigurând un cadru specific în care se desfăşoară relaţiile centru – periferie. Toate statele moderne au fost mai mult sau mai puţin supuse la presiuni contrare în privinţa relaţiilor dintre centru şi periferie. Pe de o parte, factorii economici, internaţionali, culturali, etc, au creat un trend spre centralizare. Pe de altă parte, în special în ultimii zeci de ani, au crescut tendinţele centrifuge.

1. Centralizare şi descentralizare

Toate statele moderne sunt divizate din punct de vedere teritorial între instituţii centrale (naţionale) şi periferice (regionale, provinciale sau locale). Natura unor astfel de diviziuni variază enorm de la o ţară la alta. Aceste diferenţieri includ cadrul constituţional în care se desfăşoară relaţiile dintre centru şi periferie, distribuţia atribuţiilor şi responsabilităţilor între diversele niveluri ale guvernării, modalităţile prin care se recrutează şi se numeşte personalul, mijloacele politice, economice, administrative, etc, prin care centrul poate controla periferia, autonomia de care se poate bucura periferia în raport cu centrul. Indiferent de natura relaţiilor dintre aceste două mari diviziuni teritoriale ale puterii, nici centru şi nici periferia nu se pot dispensa una de alta.

În absenţa unui guvern central, un stat nu ar putea să funcţioneze ca un actor pe scena politică internaţională. Nu ar avea nici un mecanism prin care să intre în alianţe, să negocieze acorduri economice şi de comerţ, să aibă reprezentare în cazul întâlnirilor la nivel înalt, să devină membru al unui organism supranaţional. Din aceste motive, guvernul central este în mod invariabil responsabil de relaţiile externe ale unui stat şi de politica de apărare. În plus, guvernul central este necesar pentru a media între organele periferice, pentru a asigura cooperarea în vederea atingerii unor interese comune. În cele mai multe cazuri aceasta înseamnă că guvernul central îşi asumă controlul asupra viţii economice şi supervizează probleme cum ar fi comerţul interior, transportul şi comunicaţiile. Există motive care pot determina întărirea puterii centrale în detrimentul instituţiilor periferice.

Argumente în favoarea centralizării:

1. Unitatea naţională. Guvernul central este cel care articulează interesele tuturor părţilor, având în vedere mai curând interesele întregii naţiuni şi mai puţin interesele regionale, sectoriale sau etnice. Un centru puternic poate asigura faptul că guvernul ia în considerare interesul general al întregii comunităţi politice. Un centru slab poate conduce la rivalitate şi
2. Doar guvernul central poate asigura legi uniforme şi servicii publice de aceeaşi calitate pe teritoriul întregii ţări. Mobilitatea geografică a cetăţenilor unei ţări poate fi îngreunată atunci când în interiorul său există diferenţe legale, diferenţe de impozitare, educaţionale, de securitate socială, etc.
3. Descentralizarea are dezavantajul că forţează instituţiile periferice să se bazeze doar pe resursele existente la nivel local sau regional. Doar guvernul central poate modera inegalităţile rezultate din faptul că regiunile cu nevoile sociale cele mai ridicate sunt în mod invariabil şi cele cu cel mai mic potenţial în colectarea veniturilor.
4. Dezvoltarea economică şi centralizarea merg, de obicei, împreună. Doar guvernul central poate gestiona o monedă comună, poate controla politicile fiscale şi cheltuielile publice care să asigure o dezvoltare susţinută, poate asigura infrastructura necesară dezvoltării (autostrăzi, căi ferate, aeroporturi, etc).

Pe de altă parte, există limite în ceea ce priveşte dezvoltarea posibilă sau dezirabilă a centralizării. Un stat modern cuprinde milioane, zeci de milioane sau chiar sute de milioane de locuitori, iar o guvernare integrală de la centru ar fi ceva absurd. Dacă toate serviciile şi funcţiile unei guvernări moderne ar fi administrate de la centru, rezultatul ar fi o ineficienţă cronică şi un haos birocratic. În general, responsabilităţile cu care sunt investite autorităţile periferice sunt cele legate de nevoile domestice: educaţie, sănătate, protecţie socială. Totuşi există presiuni considerabile pentru ca organismele centrale să împartă puterea de decizie şi în alte domenii cu autorităţile periferice.

Argumente în favoarea descentralizării:

1. Guvernarea locală sau regională dă mult mai multe şanse cetăţenilor de a participa la viaţa politică a comunităţii lor decât şansele pe care acştia le au de a participa la viaţa politică naţională. Beneficiul unei participări sporite este faptul că ajută la crearea unui cetăţean mai educat şi mai informat.
2. Instituţiile periferice sunt de obicei mai “apropiate” de cetăţeni, mai sensibile la nevoile lor. Acest lucru întăreşte responsabilitatea democratică a aleşilor şi asigură răspunsuri nu doar la problemele globale ale societăţii, ci şi la problemele specifice ale anumitor comunităţi.
3. Distanţa fizică faţă de cei care guvernează afectează acceptabilitatea deciziilor luate de către aceştia. Deciziile luate la nivel local au mai multe şanse să fie înţelese şi de aceea să fie considerate legitime. Prin contrast, guvernul central poate părea îndepărtat atât din punct de vedere geografic cât şi politic.
4. Puterea fiind un factor ce poate duce la corupţie, guvernarea centrală se poate transforma într-o ameninţare la adresa indivizilor. Descentralizarea protejează libertatea prin dispersarea puterii guvernamentale. Organele politice periferice pot controla şi echilibra organele puterii centrale.

Relaţiile dintre centru şi periferie

            Echilibrul dintre centralizare şi descentralizare în interiorul unui stat este influenţat de o multitudine de factori istorici, culturali, geografici, economici şi politici. Cel mai important dintre aceşti factori îl reprezintă structura constituţională a statului respectiv, localizarea suveranităţii în interiorul sistemului politic. Structura constituţională asigură un cadru minim în care se poate desfăşura relaţia dintre centru şi periferie. Cele mai uzuale forme de organizare teritorială în lumea modernă sunt sistemele federale şi cele unitare. O a treia formă, confederaţia, s-a dovedit a fi în general instabilă. Faptul că o confederaţie stabileşte cele mai slabe legături în interiorul unei uniuni, că reprezintă cel mai descentralizat tip de sistem politic, a determinat ca cei mai înfocaţi susţinători ai săi să fie anarhiştii, cum ar fi Pierre-Joseph Proudhon. Principiul confederal este utilizat în mod curent sub forma interguvernamentalismului, în organisme ca NATO, ONU, Organizaţia Unităţii Africane sau Commonwealth-ul. Sunt foarte rare exemplele de confederaţii la nivelul statelor naţiune. La origine Statele Unite au fost o confederaţie (până în 1789). Cel mai important exemplu de structură confederală actuală îl reprezintă Comunitatea Statelor Independente, care a înlocuit URSS-ul în 1991. CSI-ul s-a format print-un acord semnat de 11 din cele 15 foste republici sovietice, Georgia şi Statele baltice refuzând să adere la această structură. Datorită lipsei unei autorităţi executive, CSI reprezintă mai mult un forum ocazional pentru dezbateri şi arbitraj. Istoria susţine ipoteza că, în absenţa unui organism central eficace, confederaţiile se transformă fie în state federale, ca în cazul SUA, fie se prăbuşesc sub presiunile forţelor centrifuge şi se dezintegrează cum ar putea fi cazul CSI.

2. Sistemele federale

            Sitemele federale sunt mult mai des întâlnite decât cele confederale. Mai mult de o treime din populaţia lumii trăieşte în state care au o structură federală de un anumit tip. Aceste state include SUA, Canada, Rusia, Brazilia, Australia, Pakistan, Mexic, Nigeria, Malaiezia, Elveţia, etc. Deşi nu există două structuri federale identice, trăsătura centrală a acestor sisteme este împărţirea suveranităţii între instituţiile centrale şi cele periferice. Acest fapt dă asigurări, cel puţin în teorie, că nici un nivel al guvernării nu va încerca să se amestece în treburile celuilalt. În acest sens o federaţie este o formă de organizare politică intermediară, situată între confederaţie, care investeşte cu putere suverană organele periferice, şi statul unitar, în care suveranitatea este localizată exclusiv la centru. Sistemele federale se bazează pe un compromis între unitate şi diversitate regională, între nevoia unei puteri centrale eficace şi nevoia de control şi de echilibrare a acesteia.

Motivaţia federalismului

Atunci când este studiată o listă de state federale, anumite caracteristici comune devin evidente. Aceasta sugerează că principiul federal este mai aplicabil în unele state decât în altele. În primul rând pot fi identificate anumite similarităţi istorice. De exemplu, federaţiile s-au format deseori dintr-un număr de comunităţi politice care doreau să-şi păstreze totuşi identitatea şi autonomia. Acest fapt este evident în cazul primului stat federal din lume, SUA. Deşi cele 13 foste colonii britanice din America au recunoscut destul de repede că forma confederală de organizare este una inadecvată, fiecare poseda deja o identitate politică şi un set de tradiţii pe care le doreau păstrate în noul cadru constituţional, mai centralizat.

            Reticenţa fostelor colonii de a stabili un guvern naţional puternic a fost demonstrată de Convenţia Constituţională de la Philadelphia din 1787, care trasat constituţia SUA, şi de dezbaterea care a urmat în privinţa ratificării acesteia. Poziţia “naţionalistă”, care susţinea ratificarea, a fost conturată în Federalist Papers, lucrări publicate între 1787 şi 1789. Acestea au fost scrise de către Alexander Hamilton, James Maison şi John Jay, care au semnat colectiv, sub numele de Publius. Ei au subliniat importanţa unui guvern central puternic, în acelaşi timp cu păstrarea libertăţii statelor componente şi a indivizilor. Ratificarea constituţiei a fost realizat în 1789, însă doar după adoptarea aşa-numitului Bill of Rights şi mai ales acelui de-al Zecelea Amendament, care garanta faptul că puterile care nu erau delegate guvernului central erau rezervate statelor, respectiv cetăţenilor. Aceasta a asigurat baza constituţională pentru federalismul Statelor Unite. Un proces similar a avut loc şi în Germania. Deşi unificarea din 1871 reflecta puterea mărită a Prusiei, structura federală a ajutat la îndepărtarea temerilor faţă de guvernarea centrală din partea celor 38 de state germane care se bucuraseră vreme îndelungată de independenţă. Această tradiţie a autonomiei locale, întreruptă doar în perioada nazistă, a fost formalizată în constituţia Republicii Federale Germane, adopată în 1949, şi care garanta celor 11 landuri propria lor constituţie. Numărul acestora a crescut la 16 odată cu reunificarea Germaniei din 1990.

Un al doilea factor care influenţează formarea federaţiilor este existenţa unei ameninţări externe sau dorinţa de a juca un rol mai important în relaţiile internaţionale. Statle mici, vulnerabile, pot avea o motivaţie puternică de a intra în uniuni politice mai largi (vezi de exemplu Emiratele Arabe Unite). Una dintre slăbiciunile Articolelor Confederaţiei (Articles of Confederation) din SUA era aceea că nu oferea noilor state independente o poziţie diplomatică clară, fiind dificil pentru acestea să negocieze tratate, să intre în alianţe, etc. Intrarea statelor germane, în secolul XIX, într-o uniune federală sub puternica influenţă a Prusiei, a dus la crearea unei noi mari puteri şi la intensificarea rivalităţii cu puterile existente. În mod similar, începutul construcţiei Europei federale, odată cu stabilirea Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (1952) şi a Comunităţii Economice Europene (1957), îşi poate găsi o parte din motivaţie în teama faţă de o posibilă agresiune sovietică şi în percepţia influenţei tot mai scăzute pe care statele europene o aveau într-o lume bipolară.

Un al treilea factor care susţine federalizarea îl constituie mărimea geografică. Nu este o coincidenţă faptul că majoritatea celor mai mari state din lume au optat pentru introducerea unui sistem federal. După Statele Unite, această formulă a fost adoptată de Canada (federală din 1867), Brazilia (1891), Australia (1901), Mexic (1917), India (1947). În statele mari din punct de vedere geografic sunt mai multe şanse să existe o diversitate culturală  şi puternice tradiţii locale. Acestea crează presiuni mari pentru descentralizare şi pentru dispersia puterii, ceea ce nu prea poate fi realizat într-un sitem unitar.

Un alt factor care încurajează adoptarea federalismului îl reprezintă eterogenitatea culturală şi etnică. Federalismul a fost, de multe ori, un răspuns instituţional la diversitatea existentă în interiorul unei societăţi, la diviziunile din interiorul acesteia. Cele 10 provincii canadiene reflectă nu doar tradiţii regionale îndelungate ci şi diferenţele lingvistice şi culturale dintre vorbtorii de limbă engleză şi cei de limbă franceză. Cele 25 de state care compun federaţia Indiană sunt definite în special prin limba utilizată, însă în state ca Punjab şi Caşmir este luată în consideraţie şi diferenţa de religie. Constituţia Nigeriei recunoaşte în cele 19 state componente ale federaţiei diferenţe majore din punct de vedere tribal şi religios, în special între nordul predominant islamic şi sud-estul predominant creştin. Tot diferenţele lingvistice au dus şi la federalizarea Belgiei.

Trăsăturile federalismului

Fiecare sistem federal este unic, în sensul că relaţiile dintre guvernul federal (naţional) şi guvernele statelor componente (provinciilor) sunt determinate nu doar de regulile constituţionale ci şi de complexe circumstanţe politice, istorice, geografice, culturale, sociale. Într-o anumită măsură, de exemplu, sistemul de partide poate avea aceeaşi importanţă ca şi alocarea constituţională a puterilor pentru fiecare nivel de guvernare. Astfel, structura federală a URSS, care spre deosebire de Statele Unite garanta fiecărei republici dreptul la secesiune, era în întregime denaturată de caracterul extrem de centralizat al Partidului Comunist, ca şi de natura rigid ierarhică a sistemului centralizat de planificare. Aceeaşi situaţie a putut fi întâlnită în Mexic, unde Partidul Revoluţionar Instituţional, partid dominant pe o perioadă de zeci de ani, practic a contracarat sistemul federal croit după modelul Statelor Unite. Pe de altă parte, în SUA, Canada, Australia sau India, sistemul descentralizat de partide a dus la conservarea puterii guvernelor statelor, provinciilor componente.

O altă difernţă există între sistemele federale care practică o separare strictă a puterilor între executiv şi legislativ (ca în sistemul prezidenţial nord-american) şi sistemele parlamentare în care cele două puteri sunt mult mai “amestecate”. În primul caz puterea guvernamentală tinde să fie distribuită atât teritorial cât şi funcţional, ceea ce determină multiple puncte de contact între cele două niveluri ale guvernării. Aceasta duce la apariţia unor modele complexe de întrepătrundere între nivelul federal şi cel statal, situaţii de acest gen întâlnindu-se în SUA şi Elveţia. Sistemele parlamentare duc de cele mai multe ori la apariţia a ceea ce se numeşte “federalism executiv”, întâlnit mai ales în Canada şi Australia. În acest caz, echilibrul federal este determinat de relaţiile dintre executivele fiecărui nivel de guvernare.

În ciuda acestor deosebiri, câteva trăsături sunt comune celor mai multe sisteme federale:

1. Două niveluri relativ autonome de guvernare: atât guvernul central (nivelul federal) cât şi guvernele regionale (nivelul statal) posedă o serie de puteri care în general nu se suprapun. Această autonomie include cel puţin o anumită capacitate legislativă şi executivă, posibilitatea de a obţine venituri şi un anumit grad de independenţă fiscală. Totuşi, domeniile specifice de jurisdicţie ale fiecărui nivel de guvernare şi capacitatea de influenţă reciprocă variază considerabil. În Germania şi Austria, de exemplu, funcţionează un federalism “administrativ”, în care guvernul central este principalul actor în promovarea politicilor publice, în timp ce guvernele landurilor sunt însărcinate în special cu responsabilitatea detaliilor legate de implementarea politicilor publice.
2. Constituţie scrisă: responsabilităţile şi puterile fiecărui nivel de guvernare sunt definite într-o constituţie scrisă. Astfel, relaţia dintre centru şi periferie se desfăşoară într-un cadru legal formal. Autonomia fiecărui nivel este în general garantată de faptul că nici una dintre părţi nu poate amenda constituţia în mod unilateral. De exemplu, pentru introducerea unui amandament în constituţia Statelor Unite este necesar suportul a două treimi din membrii celor două camere şi a trei sferturi din legislativele celor 50 de state. În Australia şi Elveţia, de exemplu, amendamentele constituţionale pot fi ratificate doar prin intermediul referendumului.
3. Arbitru constituţional: modul în care se defăşoară aplicarea formală a constituţiei este interpretat de către o curte supremă, care arbitrează în caz de dispută între nivelul federal şi cel statal al guvernării. Prin clarificarea domeniilor specifice de jurisdicţie ale fiecărui nivel, puterea judecătorească este capabilă să determine modul în care federalismul acţionează în practică, judiciarul devenind astfel parte a procesului politicilor publice. Procesul de centralizare observabil în sistemele federale pe parcursul secolului XX a fost întotdeauna aprobat de către curţile constituţionale.
4. Instituţii de legătură: pentru a întări cooperarea şi înţelegerea între cele două niveluri ale guvernării, statele componente, provinciile, trebuie să aibă o voce în cadrul procesului politic desfăşurat la centru. Acest fapt este realizat prin intermediul unui sistem legislativ bicameral, în care camera superioară reprezintă interesele statelor. Numărul de reprezentanţi ai fiecărui stat în camera superioară poate fi acelaşi, indiferent de mărimea sa (ca în SUA) sau poate fi proporţional cu populaţia (ca în Germania). În general membrii camerei superioare sunt aleşi, dar există şi excepţii: în Germania ei sunt numiţi de către guvernele landurilor pe care le reprezintă, iar în Malaiezia cei mai mulţi sunt numiţi de către monarh.

Evaluarea federalismului

Unul dintre principalele avantaje ale sistemelor federale este faptul că, spre deosebire de sistemele unitare, oferă intereselor locale şi regionale o putere de exprimare politică garantată din punct de vedere constituţional. Statele sau provinciile posedă anumite puteri şi se bucură de reprezentare la nivelul central al guvernării prin intermediul camerei superioare. Pe de altă parte, federalismul nu a putut rezista tendinţelor centralizatoare ale secolului XX. În ciuda garantării drepturilor statelor, provinciilor, în sistemele federale, puterile guvernului central s-au extins, mai ales datorită intervenţiei economice şi sociale, precum şi capacităţii sporite a guvernului central de a strânge impozite.

Sistemul din Statele Unite, de exemplu, opera iniţial în acord cu principiul “federalismului dual”, prin care guvernul federal şi cele statale se ocupau de probleme politice absolut separate. De  la sfârşitul secolului XIX acest sistem a făcut loc “federalismului cooperativ”, bazat pe creşterea ponderii ajutoarelor sub formă de granturi de la guvernul federal către cele statale sau către localităţi. Guvernele statale au devenit tot mai dependente de aceste fonduri federale, mai ales după punerea în practică a programelor economice şi sociale specifice New Deal-ului, în anii ’30. După mijlocul anilor ’60, federalismul cooperativ bazat pe un parteneriat nu foarte clar definit între guvernul federal şi state, a fost înlocuit de ceea ce s-a numit “federalism coercitiv”. Prin acest sistem guvernarea centrală a emis legi care îi întăreau puterile şi impuneau restricţii statelor şi localităţilor.

Un al doilea avantaj al federalismului este acela că, prin distribuţia puterii guvernamentale, crează o reţea de puncte de control şi de echilibrare între niveluri, care ajută la protejarea libertăţii individuale. În ciuda tendinţei generale spre centralizare, sistemele federale, ca cele din SUA, Canada sau Australia, au fost mai eficace în a constrânge politicienii naţionali decât au fost sistemele unitare. Totuşi, structurile create cu intenţia de a menţine o tensiune sănătoasă în interiorul sistemului de guvernare pot genera frustrare şi paralizie. Una dintre slăbiciunile sistemului federal este că impunând constrângeri autorităţii centrale, implementarea unor programe economice sau sociale majore devine mult mai dificilă. New Deal-ul preşedintelui F. D. Roosevelt a fost considerabil slăbit de către deciziile Curţii Supreme, care încercau să prevină implicarea guvernului federal în treburile statelor. În anii ’80, preşedintele Ronald Reagan a utilizat în mod deliberat federalismul ca pe o armă împotriva guvernului “mare” şi în special împotriva creşterii cheltuielior sociale. Sub sloganul “noul federalism” Reagan a încercat să blocheze cheltuielile sociale prin transferarea responsabilităţii lor de la guvernul federal către guvernele statale, mult mai sărace. Prin contrast, modelul de federalism cooperativ din Germania mai curând a facilitat decât s-a opus unui sistem cuprinzător de asigurări sociale.

Un al treilea avantaj al federalismului este că a asigurat un mecanism instituţional prin care socieăţi divzate şi-au menţinut unitatea şi coerenţa. Din acest punct de vedere soluţia federală poate fi corespunzătoare doar pentru un număr limitat de societăţi divizate din punct de vedere etnic şi regional, însă în aceste cazuri federalismul este absolut vital. Pericolul federalismului este că alimentând divizarea guvernamentală se pot întări presiunile centrifuge şi, în cele din urmă, se poate ajunge la dezintegrare. Din acest punct de vedere s-a argumentat că sistemele federale sunt inerent instabile, ele tinzând să evolueze fie spre garantarea unităţii, pe care doar sistemele unitare o pot oferi, fie spre o şi mai mare descentralizare, urmată de colaps.

Federalismul în Canada, de exemplu, poate fi considerat un eşec, în măsura în care scopul său a fost să construiască o uniune politică în care atât a anglofonii cât şi a francofonii să trăiască în armonie. Ca răspuns la creşterea tendinţelor separatiste în Quebec-ul predominant vorbitor de limbă franceză, Canada s-a angajat începând cu sfârşitul anilor ’80 într-o căutare lipsită de succes a unei formule constituţionale care să reconcilieze Quebec-ul cu restul federaţiei Canadiene. Un acord din 1987 care oferea Quebec-ului un statut special în cadrul federaţiei a eşuat trei ani mai târziu când Manitoba şi Newfoundland au respins principiul “federalismului asimetric”. Un alt acord din 1992 oferea o altă fomulă, însă a fost respins prin referndum naţional, parţial datorită faptului că locuitorii Quebec-ului considerau că nu se merge suficient de departe cu garantarea autonomiei, parţial datorită temerilor canadienilor anglofoni în privinţa integrităţii teritoriale. Totuşi, opţiunea pentru un Quebec total independent a fost respinsă în cadrul unui referendum la sfârşitul lui 1995.

3. Sistemele unitare

Cea mai mare parte a statelor contemporane posedă un sistem unitar de guvernare. În acest caz o singură instituţie este investită cu putere suverană. De obicei această instituţie este parlamentul, care este investit, cel puţin în teorie, cu putere legislativă absolută. Datorită faptului că supremaţia constituţională este atribuită exclusiv centrului, orice sistem de guvernare periferică sau locală există doar în măsura în care centrul doreşte acest lucru. La o primă vedere se crează astfel premisele unei centralizări necontrolate. Instituţiile locale pot fi remodelate, reorganizate sau chiar abolite, puterile şi responsabilităţile lor pot fi micşorate oricând, după cum pot fi şi mărite. Totuşi, în practică, relaţiile dintre centru şi periferie în cazul sistemelor unitare sunt la fel de complexe ca şi în cazul sistemelor federale, factorii politici, culturali şi istorici fiind la fel de importanţi ca şi cei constituţionali.

În mod tradiţional se consideră că descentralizarea este o metodă de organizare adinistrativă locală care constă în garantarea autonomiei unităţilor locale pentru rezolvarea problemelor recunoscute ca având interes local.

Conform dreptului administrativ, pentru a putea vorbi de descentralizare trebuie să fie îndeplinite următoarele condiţii:

• existenţa unei comunităţi locale cu propriile mijloace materiale necesare, sub forma unui buget propriu;
• organe de conducere locale alese de către comunitatea locală şi nu numite de către organele centrale;
• girare administrativă exercitată de catre organul central, care urmăreşte să nu fie depăşită limita între problemele locale şi cele de intres general.

Din punct de vedere politic, termenul de descentralizare se referă la organizarea locală opusă centralizării, care neagă existenţa interesului specific al comunităţilor locale, acestea din urmă fiind conduse prin funcţionari publici, numiţi de către organul central.

În general se admite că descentralizarea nu este un scop în sine, ci este mai degrabă un mijloc pentru atingerea anumitor obiective: ca o regulă, descentralizarea ar trebui să fie să fie o parte componentă a mai multor procese de reformă cuprinzătoare.

Trebuie făcută distincţia dintre centralizare – descentralizare şi concentrare – deconcentrare, aceasta din urmă sugerând anumite modalităţi de funcţionare ale sistemului centralizat. În cazul deconcentrării, prerogativele administrării centralizate de stat sunt atribuite unui număr de funcţionari publici care sunt apropiaţi, teritorial vorbind, de oamenii pe care îi conduc. Concentrarea atribuie toată puterea administraţiei centrale, oraşului-capitală.

Exemplele tipice pentru asemenea modalităţi administrative sunt primarul, pentru autoritatea descentralizată şi prefectul pentru autoritatea deconcentrată.

Prefectul reprezintă guvernul central la nivel local (districtual sau judeţean, în cazul României). Acesta coordonează toate activităţile serviciilor de stat la acest nivel. Personalul local, funcţionarii publici aparţinând diferitelor ministere sunt, de obicei, responsabili în faţa prefectului pentru activitatea zilnică.

Primarul, ales direct de către cetăţeni, este preşedintele consiliului local (sau altei structuri de putere echivalente). Aceste consilii sunt independente, fiind şi ele alese în mod direct, şi reprezintă niveluri separate de guvernământ asupra cărora autorităţile centrale exercită un control limitat şi nu unul direct.

O formă particulară a descentralizării administraţiei de stat este individualizarea anumitor servicii sub forma instituţiilor publice: aceasta este aşa-numita descentralizare prin servicii sau descentralizare funcţională, care diferă complet de descentralizarea administrativ teritorială (geografică), şi care nu ţine de resortul procedurilor electorale. În cadrul descentralizării funcţionale există un transfer de autoritate către biroul local implicat în rezolvarea unor sarcini specifice.

Din punct de vedere organizaţional, unii autori definesc descentralizarea ca modalitatea de distribuţie a puterii între grupuri cu interese diferite, în care cel puţin un grup reprezintă organismul central, guvernul. Din această perspectivă deconcentrarea este văzută ca distribuirea puterii în cadrul unui grup cu interese comune, structura politică reprezentând în acest caz interesul unui grup particular. În acst mod se poate face distincţie între descentralizare şi deconcentrare ca două procese distincte de distribuţie a puterii.

Alţi autori argumentează că din punct de vedere organizaţional există două forme de descentralizare:

• descentralizarea verticală cu dispersarea în jos a puterii pe lanţul autorităţii;
• descentralizarea orizontală, cu manageri având oarecare putere decizională, în primul rând informală, în interiorul sistemului de autoritate formal, dar care poate implica persoane din afara organizaţiei (specialişti, experţi).

Deşi, aşa cum am văzut, există o diferenţă notabilă între descentralizare şi deconcentrare, în realitate, deconcentrarea este văzută în mod curent ca o formă iniţială de descentralizare, o descentralizare funcţională.

În general se poate aprecia că există trei forme instituţionale distincte de relaţionare între centru şi periferie în cadrul sistemelor unitare: deconcentrarea, descentralizarea şi devoluţia. Diferenţa dintre aceşti termeni depinde în special de cadrul legal al descentralizării, dar un anumit rol poate fi jucat şi de alţi factori ca resurse, suport politic, acordul cetăţenilor.

Clasificarea de mai sus îşi poate dovedi utilitatea în clarificarea termenilor, mai ales din punct de vedere teoretic. În practică totuşi, este dificil de întâlnit situaţii care să permită o delimitare clară, ţinându-se seama de multitudinea de mecanisme adoptate pentru descentralizare.

Deconcentrarea

Acest termen se referă la un transfer parţial al autorităţii administrative centrale către biroul local al unui minister. În cazul deconcentrării poate fi o delegare parţială a puterii, în timp ce responsabilitatea reală continuă să rămână la persoana sau la instituţia investită prin lege cu prerogativele în cauză. Instituţia respectivă poate să restrângă în orice moment prerogativele delegate autorităţii locale. Uneori, deconcentrarea este mai degrabă transferul muncii de la nivelul central ministerial al guvernului la propriul personal aflat în afara capitalei, fără transferarea autorităţii de a lua decizii sau de a avea libertate în îndeplinirea lor.

Pot exista două tipuri diferite de autorităţi locale deconcentrate:

• structura „verticală” sau administraţia locală „neintegrată”;
• administraţia locală „integrată” sau „prefectorială”.

În cazul aşa-numitei structuri „verticale”, fiecare angajat este responsabil faţă de ministerul de care aparţine. În această situaţie, personalul local al structurilor centrale şi personalul administrativ local operează independent unul de celălalt. Ambele grupe de oficiali sunt responsabile în faţa autorităţilor centrale, dar ele nu au putere oficială unul asupra celuilalt, iar coordonarea se face informal. Totuşi, în unele ţări au fost create structuri de coordonare locală cu scopul de a împiedica organizaţiile locale să-şi ignore activităţile de la acelaşi nivel. În plus, pe lângă reprezentanţi ai administraţiei locale aceste comitete au printre membri şi politicieni (deputaţi, senatori). Uneori sunt acordate bugete speciale comitetelor locale, ca o măsură a rezolvării problemelor locale. Totuşi, de obicei, aceste comitete au numai o funcţie consultativă, fiecare agenţie „tehnică” operând în concordanţă cu liniile de acţiune pregătite de supervizorii centrali.

În cazul tipului „integrat” sau „prefectorial”, reprezentantul local al administraţiei centrale (prefectul sau guvernatorul) este însărcinat cu toate funcţiile administrative dintr-un anumit teritoriu, şi acesta  este răspunzător la rândul său în faţa unui organism central (Ministerul de Interne sau Ministerul Administraţiei Locale). Deşi personalul local poate fi angajat, plătit, instruit, promovat şi transferat de către ministerul corespunzător, funcţionarii sau personalul local acţionează ca personal tehnic pentru prefect şi sunt responsabili în faţa acestuia pentru modalitatea în care rezolvă problemele locale, în timp ce ministerul exercită doar o supervizare tehnică. Funcţionarii locali primesc de la miniştri de care aparţin doar instrucţiuni legate de problmele tehnice şi de politică generală.

Descentralizarea

A doua formă a relaţiilor dintre centru şi periferie este descentralizarea. Organele descentralizate, în cel mai simplu sens, se referă la guvernarea locală a unei comune, a unui oraş sau a unui district. Reprezintă o formă de guvernare care nu dispune de suveranitate şi care este subordonată, într-un anumit sens,  autorităţii centrale sau, în sistemele federale, statului sau autorităţii regionale. Acest nivel de guvernare este universal, fiind întâlnit atât în sistemele unitare cât şi în cele federale sau confederale. În SUA, de exemplu, sunt peste 86000 de unităţi de guvernare locală care au angajate peste 11 mililioane de oameni, faţă de circa 8 milioane cât sunt angajate în guvernarea federală sau la nivel de stat. Ceea ce face guvernarea locală deosebit de importantă în cadrul sistemelor unitare este faptul că, în multe cazuri, este singura formă de guvernare în afara centrului.

Ar fi o greşeală dacă s-ar presupune că subordonarea constituţională a guvernării locale ar transforma-o pe aceasta într-un element irelevant din punct de vedere politic. Prezenţa universală a guvernării locale demonstrează atât faptul că ea este necesară din punct de vedere administrativ cât şi faptul că este inteligibilă pentru cetăţeni, datorită apropierii de aceştia. În plus, politicienii aleşi dispun de legitimitate democratică, ceea ce le oferă posibilitatea să îşi extindă puterile şi responsabilităţile formale de care dispun. Aceasta înseamnă că relaţiile central – local sunt conduse mai curând printr-un proces de negociere, de compromis reciproc, decât prin unul de impunere de sus. Echilibrul dintre centru şi periferie este influenţat în plus de factori cum ar fi cultura politică (în special tradiţiile legate de autonomia locală şi diversitatea regională) şi de natura sistemului de partide. De exemplu, tendinţa tot mai accentuată de politizare a autorităţilor locale, în sensul că partidele naţionale tind să domine politica locală, se află în general în legătură directă cu sporirea centralizării. În absenţa unui cadru constituţional similar celor din sistemele federale, conservarea autonomiei locale se bazează într-o măsură covârşitoare pe autolimitarea centrului. Aceasta înseamnă că gradul de descentralizare în sistemele unitare variază semnificativ, atât în timp cât şi de la ţară la ţară. Acest fenomen poate fi ilustrat prin experienţele contrastante din Marea Britanie şi Franţa.

În mod tradiţional Marea Britanie este văzută ca o ţară având un sistem relativ descentralizat de guvernare locală, cu autorităţi locale ce posedă o libertate semnificativă în interiorul cadrului legal stabilit de către parlament. Respectul pentru democraţia locală a fost văzut de foarte mult timp ca o trăsătură fundamentală a constituţiei nescrise a Marii Britanii. După J. S. Mill, guvernarea locală reprezinta atât o formă de control asupra asupra puterii centrale cât şi un mijloc prin care putea fi sporită participarea populară la viaţa politică şi, prin aceasta, educarea politică a maselor. Extinderea rolurilor economice şi sociale ale statului în perioada postbelică a determinat o încărcare suplimentară a autorităţilor locale de către cele centrale cu atribuţii în ceea ce priveşte livrarea de servicii publice. Acest parteneriat în relaţiile dintre centru şi periferie a fost abandonat în perioada guvernării conservatoare din anii ’80 şi ’90, perioadă în care guvernul a văzut guvernarea locală, ca şi alte agenţii intermediare, ca un obstacol în implementarea politicilor radicale de piaţă.

Introducerea în 1984 a unei limite superioare în ceea ce priveşte taxele locale ( aşa numita „rate capping”) a eliminat cea mai importantă putere a guvernării locale: capacitatea acesteia de a controla nivelul taxelor locale şi de a-şi determina astfel propriile politici în ceea ce priveşte cheltuirea banilor publici. Autorităţile locale care s-au opus centrului, cum ar fi Consiliul Marii Londre (Greater London Council), au fost desfiinţate, iar funcţiile lor au fost distribuite către consilii mai mici, de sector, şi către o varietate de instituţii publice nou create numite quangos (un acronim pentru quasi-autonomous non-governamental organisation, organizaţii cu personal mai curând numit decât format din politicieni aleşi sau funcţionari publici). Responsabilităţile guvernării locale au fost restricţionate şi prin introducerea unei curricule naţionale pentru şcoli şi a unei legislaţii care permitea şcolilor să iasă de sub controlul autoritatăţii locale. Scopul unor astfel de politici a fost acela de a remodela guvernarea locală prin crearea unor consilii al căror rol nu era să ofere ele însele servicii, ci doar să supervizeze serviciile asigurate de către firme private prin intermediul unui sistem de contractare şi privatizare. Astfel de politici au fost însă interpretate ca un atac la adresa democraţiei locale. Pe de o parte, puterea a fost transferată de la guvernarea locală către cea centrală, iar pe de altă parte asupra autorităţilor locale s-au intensificat presiunile membrilor comunităţii în noile lor roluri de clienţii ai serviciilor.

În Franţa, în aceeaşi perioadă, au fost adoptate politici foarte diferite. În încercarea de a transforma caracterul societăţii franceze, şi în particular tradiţia centralistă pe care a 5-a Republică a moştenit-o de la Iacobini şi Napoleon, Preşedintele Mitterrand a iniţiat un program de descentralizare care a fost implementat de către Ministrul de Interne şi al Descentralizării, Gaston Deffere, între 1982 şi 1986. În mod tradiţional, în Franţa, realaţiile dintre centru şi periferie erau dominate de un sistem de strict control administrativ, operat mai ales prin intermediul prefecţilor, numiţi de către ministrul de Interne, şi care operau ca şefi ai executivelor celor 96 de departamente. Sistemul francez funcţiona ca un lanţ ierarhic de comandă. Pe lângă revitalizarea guvernării regionale, reformele lui Defferre au extins şi responsabilităţile şi puterile guvernării locale. Puterile executive ale prefecţilor au fost transferate către preşedinţi aleşi, iar prefecţii au fost înlocuiţi de către Comisari ai Republicii, însărcinaţi în special cu planificarea economică. În plus, autorităţilor locale nu le mai era necesar acordul anterior în privinţa deciziilor administrative şi a celor bugetare, acestea fiind acum subiectul unui control legal şi financiar a posteriori. Rezultatul acestor reforme a fost că Franţa a ajuns la cea mai descentralizată structură de stat de la 1789 încoace.

Devoluţia

Devoluţia reprezintă transferul puterii de la guvernul central către instituţii regionale. Organismele devoluate constituie un nivel intermediar al guvernării între nivelul central şi cel local. Devoluţia diferă de federalism prin aceea că, deşi jurisdicţia teritorială poate fi similară, organismele devoluate nu posedă suveranitate; responsabilităţile şi puterile lor provin de la centru şi sunt conferite de către acesta. În forma sa slabă, aceea a devoluţiei administrative, devoluţia implică doar faptul că instituţiile regionale implementează politici decise în altă parte. În forma devoluţiei legislative, devoluţia implică stabilirea unor adunări regionale investite cu atribuţii în domeniul politicilor publice şi cu o anumită independenţă fiscală.

Devoluţia, cel puţin în forma ei legislativă, stabileşte cea mai puternică descentralizare posibilă în cadrul sistemelor unitare, în afara transformării acestora în sisteme federale. Adunările devoluate au fost create, în general, ca răspuns la creşterea tendinţelor centrifuge din interiorul statelor şi ca o încercare de a concilia presiunile regionaliste cu cele naţionaliste. În ciuda lipsei de puteri atribuite constituţional, odată ce adunările devoluate şi-au stabilit o identitate politică proprie şi au ajuns să dispună de o anumită legitimitate democratică, este foarte dificil ca puterile acestor adunări să fie slăbite şi, în condiţii normale, sunt imposibil de abolit. Stormont Parliment din Irlanda de Nord a constituit o excepţie. Acesta a fost suspendat în 1972 şi înlocuit cu guvernarea directă a Londrei, însă abia atunci când a devenit evident că partidele protestante unioniste nu se puteau opune violenţei politice care ameninţa să se transforme într-un război civil.

Una dintre cele mai vechi tradiţii ale guvernării devoluate în Europa poate fi înâlnită în Spania. Deşi este stat unitar încă din 1570, Spania este divizată în 50 de provincii, fiecare exercitând o anumită autoguvernare. Ca parte a procesului de tranziţie democratică de după moartea generalului Franco în 1975, procesul de devoluţie a fost extins în 1979 prin crearea a 17 comunităţi autonome. Acest nou nivel al guvernării regionale se bazează pe adunări alese investite cu atribuţii largi în privinţa politicii interne. Deşi această reformă a fost concepută pentru a veni în întâmpinarea cererilor de autonomie din partea catalanilor şi bascilor, în primul rând, în Ţara Bascilor  se pare că ea a produs un nou val de terorism susţinut de mişcarea separatistă ETA (Euskadi Ta Askatasuna). Guvernul francez a utilizat şi el devoluţia ca mijloc de răspuns la persistenţa identităţii regionale, în special în Bretania şi Occitania. Un element cheie în reforma lui Gaston Defferre a fost tranziţia de la devoluţia administrativă la devoluţia legislativă. Ca parte a strategiei „regionalismului funcţional”, în 1972 au fost create 22 de organisme publice regionale, cu scopul de a întări coordonarea administrativă în domeniul investiţiilor locale şi al planificării. Acestor organisme le lipsea totuşi o bază democratică şi se bucurau doar de puteri limitate. În 1982 acestea au fost transformate în guvernări regionale propriu-zise, fiecare dispunând de un consiliu ales în mod direct. În încercarea de a stăvili separatismul şi terorismul, insulei Corsica i-a fost garantat statutul special de Teritoriu Colectiv, care de fapt conferă insulei auto-guvernare.

Prin contrast, deşi compoziţia multietnică a Marii Britanii a condus la o dezbatere în privinţa devoluţiei, până de curând, nu au existat niveluri regionale de guvernare. Devoluţia a apărut pe agenda politică britanică la sfârşitul anilor ’60, odată cu renaşterea naţionalismului scoţian şi galez, care din 1974 are şi reprezentare parlamentară prin Scottish National Party (SNP) şi Plaid Cymru. În încercarea de a menţine suportul partidelor naţionaliste, guvernul laburist minoritar a făcut unele propuneri în privinţa devoluţiei în 1978 şi 1979. În 1978 aceste propuneri au fost respinse de opoziţia din interiorul Partidului Laburist, iar în 1979 de eşecul referendumurilor din Scoţia şi Ţara Galilor. În Scoţia, o majoritate mică a sprijinit devoluţia, însă prevederea legală era ca această majoritate să reprezinte cel puţin 40% din totalul electoratului. În Ţara Galilor devoluţia a fost respinsă cu aproximativ 75% din voturi. Pe parcursul anilor 80 şi 90 clivajul dintre Parlamentul de la Londra, dominat de conservatori, şi Scoţia şi Ţara Galilor, dominate de laburişti, a devenit tot mai evident. Astfel Partidul Laburist a reuşit să convertească suportul renăscut pentru devoluţie în folos propriu. Opoziţia faţă de devoluţie s-a bazat în special pe teama că aceasta va întări sentimentul naţionalist, ceea ce va duce în cele din urmă la destrămarea Marii Britanii. Suporterii devoluţiei au considerat însă că aceasta este singura soluţie pentru a rezolva criza din Marea Britanie, prin restaurarea unei guvernări legitime care ar limita dezvoltarea naţionalismului. Referendumurile din 1997 au dus la apariţia unui Parlament Scoţian (74,3% da) şi a unei Adunări consultative în Ţara Galilor (50,3% da).

Cu toate rezultatele pozitive înregistrate în unele părţi ale Europei, devoluţia nu reprezintă un proces lipsit de riscuri. Ea implică o restructurare, de multe ori radicală, a unor servicii publice, care pentru a fi eficientă necesită o infrastructură administrativă locală puternică. Devoluţia poate să complice eforturile de construire a unor structuri ierarhice logice a diferitelor servicii (cum ar fi cele de sănătate), precum şi crearea structurilor regionale. Astfel, independenţa unor organizaţii poate duce la structuri paralele, mai multe organizaţii din aceeaşi arie funcţionând fără coordonare şi independent una faţă de alta. Ca rezultat, resursele alocate nu vor fi întotdeauna suficiente pentru rezolvarea problemelor prioritare. Mai mult, devoluţia prezintă riscul dispersiei abilităţilor manageriale şi a creşterii numărului de salariaţi atât la nivel naţional cât mai ales la nivel regional. De asemenea, lipsa personalului calificat poate fi un rezultat al devoluţiei, care implică o mai largă autonomie în planificarea, dezvoltarea, îndeplinirea programelor, ţinând cont de ansamblul serviciilor publice locale, pe baza politicii naţionale  şi a strategiei la nivel regional. Pentru aceasta, o precondiţie a devoluţiei este existenţa unui sistem administrativ local bine consolidat, cu personal instruit corespunzător.