Cea mai mare parte din activitatea organelor administraţiei publice se referă la operaţiuni administrative şi operaţiuni materiale sau de tehnică administrativă.
Ele intervin în legătură cu emiterea actelor administrative, a actelor juridice pe care le face administraţia publică sau alte organe ale statului precum şi cu executarea acestor acte juridice.
Operaţiunile administrative sunt definitive, în general, ca fapte materiale săvârşite de organele administraţiei publice pentru executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte juridice emise de aceste organe în baza lor.
Interesul distincţiei dintre actele administrative şi operaţiunile administrative priveşte atât aspectul teoretic, cât şi practic al problemei. Astfel, din punct de vedere teoretic clasificarea noţiunii şi conţinutului operaţiei administrative, ne ajută să precizăm mai bine însăşi noţiunea de act administrativ.
Practic, distincţia prezintă interes pentru că acţiunea juridică potrivit legii contenciosului administrativ poate fi introdusă împotriva actelor administrative nu şi a operaţiunilor administrative.
Principala deosebire între ele constă în aceea că în timp ce actul administrativ este o manifestare de voinţă făcută în scopul de a da naştere la drepturi şi obligaţii, operaţiunea administrativă nu poate fi, în principiu, decât o activitate în fapt, o operaţie materială, neproducătoare de efecte juridice.
Chiar dacă operaţiunea administrativă nu este o manifestare de voinţă juridică, care să producă efecte juridice, aceasta nu înseamnă că nu este făcută cu voinţă, că nu este un fapt volitiv.
Voinţa care stă la baza sa este aceea de a săvârşi acel fapt şi ea este implicit cuprinsă în faptul material, dar uneori poate fi exprimată şi explicit.
Pe de altă parte trebuie arătat că unele operaţiuni administrative cuprind şi o voinţă juridică implicită, care este numai subînţeleasă, nefiind exprimată în mod explicit ceea ce face ca ele să nu fie considerate acte administrative.
Astfel de operaţiuni, deşi nu sunt săvârşite în scopul de a produce direct efecte juridice, totuşi ele produc unele efecte juridice, de la început, mai târziu sau în unele împrejurări, efecte care sunt aproape întotdeauna accesorii faţă de efectele actului juridic în pregătirea sau executarea căruia sunt săvârşite. Aceasta conferă operaţiunilor administrative, caracterul de fapt juridic.
Deşi rolul lor din punct de vedere juridic nu este aşa de mare ca al actelor administrative, totuşi operaţiunile administrative au o greutate specifică în activitatea organelor administraţiei publice. Aceasta e determinată în primul rând de volumul mare al acestor operaţiuni, de numărul lor imens în raport cu cel al actelor administrative. Astfel, practic, pentru pregătirea şi executarea unui singur act administrativ sunt necesare totdeauna numeroase operaţiuni adminis-trative fără de care acesta nu poate exista.
Deşi clasificarea operaţiunilor administrative este destul de dificilă, datorită diversităţii şi complexităţii lor în procesul de administraţie, vom încerca o clasificare a celor mai importante, luând drept criteriu de bază diferitele faze ale procesului de administraţie. În funcţie de acest criteriu întâlnim operaţiuni administrative pregătitoare, concomitente ( sau de emitere a actului juridic) şi posterioare (sau de executare)[1].
În cadrul operaţiilor administrative pregătitoare sunt cuprinse toate operaţiile săvârşite de organele administraţiei publice pentru elaborarea actelor administrative, precum:
- Operaţiuni privitoare la evidenta datelor şi actelor, necesare în scopul emiterii actului respectiv: statistici, înregistrarea actelor intrate, evidenţa materialelor etc.
Operaţiuni privitoare la documentarea necesară emiterii actului: rapoarte, referate, dări de seamă, studii întocmite în mod obişnuit de organele şi funcţionarii din subordine, expertizele, întocmite de anumite organe specia- lizate etc. Ele au ca scop o amplă şi specializată documentare a organului administraţiei publice care va emite actul sub toate aspectele, cuprinzând şi o apreciere a faptelor şi chiar propuneri privind conţinutul actului ce urmează va fi emis;
Avizele, ca operaţiuni pregătitoare au mai dezvoltat caracterul de apre-ciere, decât cele de documentare, conţinând propuneri clare, precise, la obiect, cu privire la conţinutul actului ce trebuie emis;
- Unele procese-verbale de constatare a existenţei anumitor fapte, fără ca prin ele să se ia hotărârea propriu-zisă. Astfel de acte pot încheia organele de constatare a contravenţiilor, organele de poliţie, executorii judecătoreşti, notarii. Trebuie arătat că există şi procese verbale încheiate de organele administraţiei publice care nu sunt operaţiuni administrative ci acte acte administrative fiindcă ele cuprind şi decizia propriu-zisă, producătoare de efecte juridice (ex: în materie financiară, de constatare a contravenţiilor etc.).
Operaţii administrative care se săvârşesc cu ocazia şi în cursul emiterii diferitelor acte de către organele administraţiei publice precum:
- Întocmirea proiectelor diferitelor acte juridice de către organe sau compartimente specializate, ca de exemplu, de oficiul juridic sau de alt serviciu de specialitate. Tot astfel, proiectul de buget naţional se întocmeşte cu sprijinul Ministerului de Finanţe;
- Operaţiuni care se produc ulterior întocmirii proiectelor de legi şi altor acte administrative, dar înainte de luarea hotărârii. Aceste operaţiuni sunt în general avize, care se încadrează în această grupă pentru că intervin după întocmirea proiectului;
- Operaţiuni săvârşite cu ocazia votării unui act administrativ, emis de un organ colegial: convocarea organului administraţiei publice, stabilirea ordinii de zi, operaţiuni săvârşite cu ocazia dezbaterilor şi votării organelor colegiale administrative. Acestea sunt operaţiuni neproducătoare de efecte juridice, votarea propriu-zisă fiind manifestarea de voinţă care constituie actul juridic;
Operaţiuni necesare formei exterioare a actului administrativ: punerea ştampilelor, a timbrului sec sau a sigiliului organului emitent sau participant, inserarea datei şi locului de emitere, a numărului de ordine;
- Traducerea actelor organului administraţiei publice în altă limbă când acest lucru este necesar;
- Diferite operaţiuni materiale efectuate mai ales de notariate: redactarea înscrisurilor, întocmirea copiilor, legalizarea semnăturilor etc.
- Operaţiuni administrative posterioare sau de executare sunt acele operţiuni administrative săvârşite de organele administraţiei publice pentru executarea tuturor actelor emise de puterea legiuitoare, executivă sau judecătorească precum:
-Operaţiuni de comunicare în mod direct celor cărora li se adresează, a actelor administrative sau de publicare prin toate mijloacele de comunicare în masă;
-Operaţiuni care se referă la constrângerea de stat şi care constituie măsuri de executare silită direct asupra persoanelor: tratamentul medical forţat, ţinerea în carantină, reţinerea persoanelor pentru cercetări penale, executarea manda-telor de aducere şi arestare, reţinerea pentru executarea unei pedepse privative deliberate, percheziţii corporale şi domiciliare etc;
- Operaţiuni de constrângere ce se referă la bunuri: aplicarea de sigilii, predarea în custodie sau sub sechestru, ţinerea în carantină, popriri, confiscări, vânzarea la licitaţie etc. Evident este vorba de operaţiuni administrative şi nu de actele juridice propriu-zise prin care se decide efectuarea unor asemenea operaţiuni.
În ce priveşte efectele juridice ale operaţiilor administrative trebuie arătat că acestea, ca şi actele administrative au forţă obligatorie. Forţa obligatorie se referă atât la obligaţia de executare, cât şi la opozabilitatea lor, în funcţie de locul pe care organul administraţiei publice îl ocupă în sistemul organelor statului, adică de competenţa materială şi teritorială a acestuia.
Cu toate că, aşa cum am arătat, în principiu, operaţiile administrative nu ar trebui să producă direct efecte juridice, ele prezintă importanţă pentru că de cele mai multe ori pot constitui o condiţie de valabilitate a unui act juridic sau pot determina momentul naşterii sau stingerii unor drepturi şi obligaţii. Aşa de exemplu, comunicarea sau publicarea unor acte normative ori individuale determină data naşterii obligaţiei de executare a acestor acte. De asemenea, operaţiunile administrative săvârşite de organele adminis-traţiei publice cu încălcarea legii pot da naştere la răspunderea funcţonarului care le-a săvârşit, care poate fi penală, administrativă, disciplinară, materială, dar şi a organului administraţiei publice din care face parte funcţionarul care le-a săvârşit.
[1] A se vedea în acest sens R. Ionescu, op. cit. pag. 208-289.