Instrumentele utilizate în implementarea politicilor publice reprezintă un set de tehnici prin care autorităţile guvernamentale, administraţia centrală sau locală, îşi folosesc puterea în încercarea de a câştiga susţinerea cetăţenilor, de a efectua sau de a preveni schimbarea socială. În literatura privind analiza de politici publice şi administraţia publică nu există o clasificare pe deplin acceptată a acestor instrumente.
Există două tipuri fundamentale de abordări:
- abordarea alegere versus resurse – chestiunea este dacă instrumentele trebuie clasificate din perspectiva alegerilor pe care le face guvernul (inclusiv alegerea de a nu face nimic) sau dacă clasificarea ar trebui să se concentreze asupra situaţiei în care guvernul a decis deja să acţioneze şi atunci clasificarea arată resursele pe care guvernul poate să le folosească;
- abordarea maximalistă versus abordarea minimalistă – controversa constă în faptul dacă trebuie alcătuită o listă cu toate instrumentele posibile de politici publice sau dacă trebuie create două sau trei tipuri principale în care să poată fi cuprinse toate instrumentele specifice pe care administraţia publică le poate folosi în implementarea politicilor publice.
Abordarea alegere versus resurse poate fi ilustrată prin clasificarea lui Charles Anderson care pleacă de la o temă comună în literatura de specialitate: gradul de coerciţie exercitat de guvern asupra cetăţenilor săi. Tipologia lui Anderson este mai mult o clasificare a alegerilor pe care le are la dispoziţie elita guvernantă şi mai puţin o clasificare a instrumentelor guvernării, deoarece una dintre alternative este aceea de a nu face nimic.
Atunci când există o problemă publică, se pot face doar patru opţiuni. Alegerea depinde de cât de multă libertate şi de cât de multă coerciţie se crede că ar fi necesare în situaţia respectivă.
- mecanisme de piaţă – rezultatul poate fi lăsat la dorinţa indivizilor, fără vreo intervenţie sau comandă din partea guvernării;
- opinii structurate – pot fi create programe guvernamentale pe care indivizii le pot utiliza sau nu, după voinţa lor;
- opinii împărţite – pot fi create stimulente sau piedici astfel încât indivizii să fie conduşi, în mod voluntar, către scopurile dorite de politica publică;
- norme – se poate constitui un control direct, prin introducerea unor constrângeri şi unor imperative pentru acţiunea individuală, susţinute de puterea coercitivă a guvernării.
Clasificarea lui Anderson merge de la libertatea completă la coerciţia completă. Astfel, libertatea completă presupune faptul că guvernul nu intervine deloc, lăsând decizile la latitudinea consumatorilor de pe piaţă. A doua perspectivă implică faptul că cei care crează politicile publice aduc opţiuni care nu existau anterior, deci rezultatul va depinde de alegerile voluntare ale indivizilor. Conform celei de-a treia perspective, decidenţii politici au la dispoziţie diverse stimulente şi penalităţi pentru a ghida indivizii în direcţia dorită, astfel încât să fie îndeplinite obiectivele politicii publice. Individul este încă liber să nu accepte dorinţele decidenţilor politici, dar trebuie să suporte un anumit cost. A patra posibilitate reflectă cealaltă extremă a scalei: guvernarea decide care acţiuni vor fi permise şi care nu. Libertatea de alegere este limitată de statute, norme şi regulamente.
Una dintre criticile aduse clasificării lui Anderson se referă la faptul că problema mecanismelor pieţei nu este echivalentă cu non-intervenţia guvernamentală: a nu face nimic nu înseamnă a lăsa totul pe seama pieţei. Există şi alte alternative pentru intervenţia publică altele decât piaţa, cea mai importantă fiind societatea civilă. O altă critică se întreabă dacă non-intervenţia guvernamentală este cu adevărat un instrument. Ea poate reprezenta o alegere pe care guvernanţii pot să o facă, o strategie de politică publică, dar este problematic dacă poate fi considerată ca un instrument.
Abordarea minimalistă preferă împărţirea în câteva categorii, de preferinţă două sau trei, în care să poată fi introduse toate instrumentele de politici publice. În abordarea maximalistă sunt oferite liste lungi de instrumente, dar există puţină disponibilitate de a aranja aceste instrumente în grupuri mai mari sau mai mici. Cea mai lungă listă de intrumente a fost relizată de E. S. Kirschen, într-un studiu comparativ privind politicile economice în nouă ţări, şi conţine nu mai puţin de 63 de instrumente diferite de politici publice. Abordarea minimalistă care conţine cea mai simplă clasificare propune două tipuri de instrumente la îndemâna administraţiei: cele afirmative şi cele negative sau cele care promovează şi cele care restrâng. Instrumentele pot fi astfel împărţite în negative, care interzic sau împiedică o acţiune, şi în pozitive, care încurajează acţiunea. Această clasificare cu stimulente şi penalităţi îşi are originea în împărţirea convenţională între „morcov” şi „băţ”, între premiu şi pedeapsă, între beneficii şi costuri. Stimulentele includ granturile, scutirea de impozite, precum şi alte măsuri de facilitare care nu se bazează exclusiv pe latura financiară. Penalităţile sunt sancţiuni care presupun consecinţe neplăcute impuse de o autoritate legal constituită, consecinţe care apar în cazul încălcării legii.
Un merit major al acestui tip de clasificare este simplitatea sa. Un alt merit se referă la consistenţa sa teoretică. Se poate presupune în mod justificat că reacţiile vor fi diferite la penalităţi sau la stimulente. Folosirea penalităţilor reprimă energiile şi entuziasmul indivizilor, ducând la apariţia unui sentiment de alienare în relaţia acestora cu administraţia. Folosirea stimulentelor, pe de altă parte, oferă guvernaţilor un obiectiv spre care aceştia cred că merită să tindă, ceea ce duce la apariţia cooperării şi încrederii reciproce între cetăţeni şi administraţie. Mijloacele de control negative scad legitimitatea politică, pe când cele pozitive o întăresc.
Totuşi, acestă clasificare foarte simplă implică şi unele slăbiciuni. Prima dintre ele este că nu poate cuprinde nici o categorie care să se refere la educaţie, consiliere, propagandă ori alte tehnici bazate pe argumentare şi convingere. În plus, asigurarea de informaţii constituie o preocupare majoră a guvernării în epoca post-industrială, iar informaţia nu implică nici penalităţi şi nici stimulente. O a doua slăbiciune a acestei clasificări se referă la amplasarea în aceeaşi categorie a costurilor economice cu pedepsele şi sancţiunile negative. Cei care sunt supuşi unor sancţiuni sunt pedepsiţi deoarece au încălcat o anumită regulă, însă costurile economice, aşa cum ar fi accizele la combustibil sau ţigări, sunt suportate de către consumatori doar pentru că au cumpărat un anumit produs şi nu pentru că ar fi încălcat vreo reglementare. O a treia critică priveşte faptul că granturile şi costurile fac parte din categorii diferite, deşi ele ar putea face parte din aceeaşi categorie, care să implice oferirea sau preluarea anumitor valori.
Plecând de la definirea puterii care este văzută ca abilitatea unui actor de a influenţa alt actor astfel încât cel din urmă să îndeplinească ordinele sau sarcinile pe care primul le susţine, Amitai Etzioni a distins trei tipuri de putere:
- coercitivă – care se bazează pe aplicarea sau pe ameninţarea cu aplicarea a unor sancţiuni fizice: durerea, mutilarea sau moartea, generarea unor frustrări prin restricţionarea mişcării sau controlul prin forţă a unor nevoi legate de mâncare, locuinţă, sex, etc;
- remunerativă – care se bazează pe controlul resurselor materiale şi pe răsplată prin alocarea salariilor, dividendelor, comisioanelor, diverselor servicii şi facilităţi;
- simbolică – care se fundamentează pe alocarea şi manipularea unor beneficii simbolice sau prin privarea de asemenea beneficii prin intermediul liderilor, prin manipularea mass-mediei, prin alocarea unor simboluri ale prestigiului şi stimei (decoraţiile).
Etzioni vede cele trei forme de putere şi ca mijloace de control. De aici rezultă că folosirea instrumentelor de politici publice presupune mânuirea puterii politice şi că putere este ceva mai mult decât forţa brută. Plecând de la clasificarea lui Etzioni se poate ajunge la schemă fundamentală de clasificare a instrumentelor în norme, mijloace economice şi informaţii. O clasificare a mijloacelor de control a politicilor publice ar trebui să facă distincţia între acele instrumente care presupun coerciţia, folosirea remuneraţiilor sau privarea de resurse materiale şi apelurile la raţiune şi morală.
Din punct de vedere al relaţiilor dintre cei care guvernează şi guvernaţi, tipologia anterioară ia în considerare următoarele situaţii:
- în cadrul normelor, guvernatul este obligat să facă ceea ce guvernantul îi spune să facă;
- în al doilea caz, guvernatul nu este obligat să facă ceea ce guvernanţii îi spun să facă, dar cei care conduc îi pot face acţiunea mai grea sau mai uşoară prin adăugarea ori lipsirea de resurse materiale;
- în al treilea caz, relaţia este persuasivă, implicând doar comunicarea, ratiunea şi nu resursele materiale sau ordinele obligatorii.
Reglementarea reprezintă măsurile luate de structurile guvernamentale pentru a influenţa indivizii prin mijloace precum regulamente şi hotărâri care îi obligă să acţioneze conform acestora. Reglementările sunt adesea asociate cu sancţiuni negative precum amenzile, închisoarea sau alte tipuri de pedepse. Acest concept implică o anumită doză de neclaritate, deoarece în limbaj uzual prin reglementare se înţelege, în general, orice intervenţie a guvernării. Totuşi, nu acesta este sensul utilizarii conceptului aici, în acest context reglemetarea reprezentând doar unul dintre mijloacele pe care guvernarea le are la dispoziţie pentru a-şi exercita puterea asupra cetăţenilor.
Mijloacele economice presupun oferirea sau privarea de resurse materiale, bani sau alte resurse. Mijloacele economice sunt cele care fac o anumită acţiune mai scumpă sau mai ieftină în termeni de bani, timp sau alte valori. Ele nu implică obligativitate din partea subiecţilor, ceea ce le deosebeşte fundamental de reglementări. Mijloacele economice oferă întotdeauna celor guvernaţi o anumită libertate în privinţa căii de urmat, ei hotărând dacă să acţioneze sau nu. Accizele pe tutun sau băuturi alcoolice, de exemplu, nu interzic consumul acestora, însă fac din consumul acestor produse o activitate mai scumpă. Instrumentele economice pot privi şi resurse nemonetare, aşa cum ar fi servicii medicale gratuite, medicamente gratuite sau şcolarizare gratuită pentru anumite categorii ale populaţiei.
Informaţia reprezintă încercările de a influenţa indivizii prin transferul de cunoştinţe, prin comunicarea argumentelor raţionale şi prin persuasiune. Informaţia poate privi natura problemei, modul în care indivizii rezolvă problemele, măsurile care pot fi luate pentru a schimba situaţia respectivă, motivele pentru care aceste aceste măsuri trebuie adoptate de către guvernanţi. Noţiunea de informaţie este utilizată ca un termen catch-all, căci ea cuprinde toţi termenii legaţi de o campanie de comunicare, difuzarea de materiale tipărite (broşuri, reviste, foi volante, manifeste, postere, etc), publicitate, programe demonstrative, de training, programe educaţionale şi orice alte forme prin care pot fi difuzate cunoştinţe şi recomandări. Informaţia poate cuprinde nu doar date obiective ci şi judecăţi de valoare despre fenomene considerate bune sau rele, poate cuprinde recomandări despre modul în care cetăţenii ar trebui să acţioneze. Ca şi în cazul mijloacelor economice, informaţia nu presupune nici un fel de coerciţie. Celor cărora le este adresată informaţia nu sunt obligaţi prin nimic să acţioneze în modul sugerat de către aceasta. Absenţa obligaţiei face ca informaţia să fie aproape opusul reglementării, care conţine prin definiţie reguli obligatorii de comportament. Informaţia este diferită şi de intsrumentele economice deoarece nu oferă resurse materiale celor care acţionează în modul sugerat şi nu privează de asemenea resurse pe cei care nu acţionează în direcţia dorită de guvernanţi.
Principala critică la adresa clasificării instrumentelor de politici publice potrivit gradului de constrângere din relaţia guvernanţi – guvernaţi este aceea că, în multe ocazii, mijloacele economice par să fie mult mai constrângătoare decât reglemetările. Diferenţa dintre amenda percepută pentru încălcarea unei legi şi eventuala taxă percepută pentru aceeşi acţiune pare să fie extrem de mică. Dacă amenda este mai mică decât taxa, înseamnă că reglementarea este mai puţin prohibitivă decât mijloacele economice, care devin astfel mai puternice decât acestea. O altă dispută constă în diferenţele dintre penalităţi (amenzile, de exemplu) şi taxe (ca taxa pe vânzare). Există cu adevărat o diferenţă între a plăti o taxă pe vânzare pentru achiziţionarea unui produs şi a plăti o amendă? În ambele cazuri este vorba de o deprivare materială. Ar fi poate mai rezonabil ca ambele cazuri să fie privite ca mijloace economice, deoarece fiecare dintre ele fac acţiunea mai scumpă. Din această perspectivă, clasificarea tripartită ar fi greşită. Argumentele anterioare sunt într-o anumită măsură valide, însă trebuie ţinut cont de faptul că în cazul prohibirii, acţiunea este interzisă, pe când în cazul taxării, impozitării, ea este permisă, deşi la un cost posibil foarte mare. Deci, atunci când cineva nesocoteşte o anumită regulă el este în afara legii, însă este un cetăţean onest când desfăşoară o activitate pentru care trebuie să plătească. În acest sens, reglementarea este mai constrângătoare decât mijloacele economice.