Sitemele federale sunt mult mai des întâlnite decât cele confederale. Mai mult de o treime din populaţia lumii trăieşte în state care au o structură federală de un anumit tip. Aceste state include SUA, Canada, Rusia, Brazilia, Australia, Pakistan, Mexic, Nigeria, Malaiezia, Elveţia, etc. Deşi nu există două structuri federale identice, trăsătura centrală a acestor sisteme este împărţirea suveranităţii între instituţiile centrale şi cele periferice. Acest fapt dă asigurări, cel puţin în teorie, că nici un nivel al guvernării nu va încerca să se amestece în treburile celuilalt. În acest sens o federaţie este o formă de organizare politică intermediară, situată între confederaţie, care investeşte cu putere suverană organele periferice, şi statul unitar, în care suveranitatea este localizată exclusiv la centru. Sistemele federale se bazează pe un compromis între unitate şi diversitate regională, între nevoia unei puteri centrale eficace şi nevoia de control şi de echilibrare a acesteia.
Motivaţia federalismului
Atunci când este studiată o listă de state federale, anumite caracteristici comune devin evidente. Aceasta sugerează că principiul federal este mai aplicabil în unele state decât în altele. În primul rând pot fi identificate anumite similarităţi istorice. De exemplu, federaţiile s-au format deseori dintr-un număr de comunităţi politice care doreau să-şi păstreze totuşi identitatea şi autonomia. Acest fapt este evident în cazul primului stat federal din lume, SUA. Deşi cele 13 foste colonii britanice din America au recunoscut destul de repede că forma confederală de organizare este una inadecvată, fiecare poseda deja o identitate politică şi un set de tradiţii pe care le doreau păstrate în noul cadru constituţional, mai centralizat.
Reticenţa fostelor colonii de a stabili un guvern naţional puternic a fost demonstrată de Convenţia Constituţională de la Philadelphia din 1787, care trasat constituţia SUA, şi de dezbaterea care a urmat în privinţa ratificării acesteia. Poziţia “naţionalistă”, care susţinea ratificarea, a fost conturată în Federalist Papers, lucrări publicate între 1787 şi 1789. Acestea au fost scrise de către Alexander Hamilton, James Maison şi John Jay, care au semnat colectiv, sub numele de Publius. Ei au subliniat importanţa unui guvern central puternic, în acelaşi timp cu păstrarea libertăţii statelor componente şi a indivizilor. Ratificarea constituţiei a fost realizat în 1789, însă doar după adoptarea aşa-numitului Bill of Rights şi mai ales acelui de-al Zecelea Amendament, care garanta faptul că puterile care nu erau delegate guvernului central erau rezervate statelor, respectiv cetăţenilor. Aceasta a asigurat baza constituţională pentru federalismul Statelor Unite. Un proces similar a avut loc şi în Germania. Deşi unificarea din 1871 reflecta puterea mărită a Prusiei, structura federală a ajutat la îndepărtarea temerilor faţă de guvernarea centrală din partea celor 38 de state germane care se bucuraseră vreme îndelungată de independenţă. Această tradiţie a autonomiei locale, întreruptă doar în perioada nazistă, a fost formalizată în constituţia Republicii Federale Germane, adopată în 1949, şi care garanta celor 11 landuri propria lor constituţie. Numărul acestora a crescut la 16 odată cu reunificarea Germaniei din 1990.
Un al doilea factor care influenţează formarea federaţiilor este existenţa unei ameninţări externe sau dorinţa de a juca un rol mai important în relaţiile internaţionale. Statle mici, vulnerabile, pot avea o motivaţie puternică de a intra în uniuni politice mai largi (vezi de exemplu Emiratele Arabe Unite). Una dintre slăbiciunile Articolelor Confederaţiei (Articles of Confederation) din SUA era aceea că nu oferea noilor state independente o poziţie diplomatică clară, fiind dificil pentru acestea să negocieze tratate, să intre în alianţe, etc. Intrarea statelor germane, în secolul XIX, într-o uniune federală sub puternica influenţă a Prusiei, a dus la crearea unei noi mari puteri şi la intensificarea rivalităţii cu puterile existente. În mod similar, începutul construcţiei Europei federale, odată cu stabilirea Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (1952) şi a Comunităţii Economice Europene (1957), îşi poate găsi o parte din motivaţie în teama faţă de o posibilă agresiune sovietică şi în percepţia influenţei tot mai scăzute pe care statele europene o aveau într-o lume bipolară.
Un al treilea factor care susţine federalizarea îl constituie mărimea geografică. Nu este o coincidenţă faptul că majoritatea celor mai mari state din lume au optat pentru introducerea unui sistem federal. După Statele Unite, această formulă a fost adoptată de Canada (federală din 1867), Brazilia (1891), Australia (1901), Mexic (1917), India (1947). În statele mari din punct de vedere geografic sunt mai multe şanse să existe o diversitate culturală şi puternice tradiţii locale. Acestea crează presiuni mari pentru descentralizare şi pentru dispersia puterii, ceea ce nu prea poate fi realizat într-un sitem unitar.
Un alt factor care încurajează adoptarea federalismului îl reprezintă eterogenitatea culturală şi etnică. Federalismul a fost, de multe ori, un răspuns instituţional la diversitatea existentă în interiorul unei societăţi, la diviziunile din interiorul acesteia. Cele 10 provincii canadiene reflectă nu doar tradiţii regionale îndelungate ci şi diferenţele lingvistice şi culturale dintre vorbtorii de limbă engleză şi cei de limbă franceză. Cele 25 de state care compun federaţia Indiană sunt definite în special prin limba utilizată, însă în state ca Punjab şi Caşmir este luată în consideraţie şi diferenţa de religie. Constituţia Nigeriei recunoaşte în cele 19 state componente ale federaţiei diferenţe majore din punct de vedere tribal şi religios, în special între nordul predominant islamic şi sud-estul predominant creştin. Tot diferenţele lingvistice au dus şi la federalizarea Belgiei.
Trăsăturile federalismului
Fiecare sistem federal este unic, în sensul că relaţiile dintre guvernul federal (naţional) şi guvernele statelor componente (provinciilor) sunt determinate nu doar de regulile constituţionale ci şi de complexe circumstanţe politice, istorice, geografice, culturale, sociale. Într-o anumită măsură, de exemplu, sistemul de partide poate avea aceeaşi importanţă ca şi alocarea constituţională a puterilor pentru fiecare nivel de guvernare. Astfel, structura federală a URSS, care spre deosebire de Statele Unite garanta fiecărei republici dreptul la secesiune, era în întregime denaturată de caracterul extrem de centralizat al Partidului Comunist, ca şi de natura rigid ierarhică a sistemului centralizat de planificare. Aceeaşi situaţie a putut fi întâlnită în Mexic, unde Partidul Revoluţionar Instituţional, partid dominant pe o perioadă de zeci de ani, practic a contracarat sistemul federal croit după modelul Statelor Unite. Pe de altă parte, în SUA, Canada, Australia sau India, sistemul descentralizat de partide a dus la conservarea puterii guvernelor statelor, provinciilor componente.
O altă difernţă există între sistemele federale care practică o separare strictă a puterilor între executiv şi legislativ (ca în sistemul prezidenţial nord-american) şi sistemele parlamentare în care cele două puteri sunt mult mai “amestecate”. În primul caz puterea guvernamentală tinde să fie distribuită atât teritorial cât şi funcţional, ceea ce determină multiple puncte de contact între cele două niveluri ale guvernării. Aceasta duce la apariţia unor modele complexe de întrepătrundere între nivelul federal şi cel statal, situaţii de acest gen întâlnindu-se în SUA şi Elveţia. Sistemele parlamentare duc de cele mai multe ori la apariţia a ceea ce se numeşte “federalism executiv”, întâlnit mai ales în Canada şi Australia. În acest caz, echilibrul federal este determinat de relaţiile dintre executivele fiecărui nivel de guvernare.
În ciuda acestor deosebiri, câteva trăsături sunt comune celor mai multe sisteme federale:
- Două niveluri relativ autonome de guvernare: atât guvernul central (nivelul federal) cât şi guvernele regionale (nivelul statal) posedă o serie de puteri care în general nu se suprapun. Această autonomie include cel puţin o anumită capacitate legislativă şi executivă, posibilitatea de a obţine venituri şi un anumit grad de independenţă fiscală. Totuşi, domeniile specifice de jurisdicţie ale fiecărui nivel de guvernare şi capacitatea de influenţă reciprocă variază considerabil. În Germania şi Austria, de exemplu, funcţionează un federalism “administrativ”, în care guvernul central este principalul actor în promovarea politicilor publice, în timp ce guvernele landurilor sunt însărcinate în special cu responsabilitatea detaliilor legate de implementarea politicilor publice.
- Constituţie scrisă: responsabilităţile şi puterile fiecărui nivel de guvernare sunt definite într-o constituţie scrisă. Astfel, relaţia dintre centru şi periferie se desfăşoară într-un cadru legal formal. Autonomia fiecărui nivel este în general garantată de faptul că nici una dintre părţi nu poate amenda constituţia în mod unilateral. De exemplu, pentru introducerea unui amandament în constituţia Statelor Unite este necesar suportul a două treimi din membrii celor două camere şi a trei sferturi din legislativele celor 50 de state. În Australia şi Elveţia, de exemplu, amendamentele constituţionale pot fi ratificate doar prin intermediul referendumului.
- Arbitru constituţional: modul în care se defăşoară aplicarea formală a constituţiei este interpretat de către o curte supremă, care arbitrează în caz de dispută între nivelul federal şi cel statal al guvernării. Prin clarificarea domeniilor specifice de jurisdicţie ale fiecărui nivel, puterea judecătorească este capabilă să determine modul în care federalismul acţionează în practică, judiciarul devenind astfel parte a procesului politicilor publice. Procesul de centralizare observabil în sistemele federale pe parcursul secolului XX a fost întotdeauna aprobat de către curţile constituţionale.
- Instituţii de legătură: pentru a întări cooperarea şi înţelegerea între cele două niveluri ale guvernării, statele componente, provinciile, trebuie să aibă o voce în cadrul procesului politic desfăşurat la centru. Acest fapt este realizat prin intermediul unui sistem legislativ bicameral, în care camera superioară reprezintă interesele statelor. Numărul de reprezentanţi ai fiecărui stat în camera superioară poate fi acelaşi, indiferent de mărimea sa (ca în SUA) sau poate fi proporţional cu populaţia (ca în Germania). În general membrii camerei superioare sunt aleşi, dar există şi excepţii: în Germania ei sunt numiţi de către guvernele landurilor pe care le reprezintă, iar în Malaiezia cei mai mulţi sunt numiţi de către monarh.
Evaluarea federalismului
Unul dintre principalele avantaje ale sistemelor federale este faptul că, spre deosebire de sistemele unitare, oferă intereselor locale şi regionale o putere de exprimare politică garantată din punct de vedere constituţional. Statele sau provinciile posedă anumite puteri şi se bucură de reprezentare la nivelul central al guvernării prin intermediul camerei superioare. Pe de altă parte, federalismul nu a putut rezista tendinţelor centralizatoare ale secolului XX. În ciuda garantării drepturilor statelor, provinciilor, în sistemele federale, puterile guvernului central s-au extins, mai ales datorită intervenţiei economice şi sociale, precum şi capacităţii sporite a guvernului central de a strânge impozite.
Sistemul din Statele Unite, de exemplu, opera iniţial în acord cu principiul “federalismului dual”, prin care guvernul federal şi cele statale se ocupau de probleme politice absolut separate. De la sfârşitul secolului XIX acest sistem a făcut loc “federalismului cooperativ”, bazat pe creşterea ponderii ajutoarelor sub formă de granturi de la guvernul federal către cele statale sau către localităţi. Guvernele statale au devenit tot mai dependente de aceste fonduri federale, mai ales după punerea în practică a programelor economice şi sociale specifice New Deal-ului, în anii ’30. După mijlocul anilor ’60, federalismul cooperativ bazat pe un parteneriat nu foarte clar definit între guvernul federal şi state, a fost înlocuit de ceea ce s-a numit “federalism coercitiv”. Prin acest sistem guvernarea centrală a emis legi care îi întăreau puterile şi impuneau restricţii statelor şi localităţilor.
Un al doilea avantaj al federalismului este acela că, prin distribuţia puterii guvernamentale, crează o reţea de puncte de control şi de echilibrare între niveluri, care ajută la protejarea libertăţii individuale. În ciuda tendinţei generale spre centralizare, sistemele federale, ca cele din SUA, Canada sau Australia, au fost mai eficace în a constrânge politicienii naţionali decât au fost sistemele unitare. Totuşi, structurile create cu intenţia de a menţine o tensiune sănătoasă în interiorul sistemului de guvernare pot genera frustrare şi paralizie. Una dintre slăbiciunile sistemului federal este că impunând constrângeri autorităţii centrale, implementarea unor programe economice sau sociale majore devine mult mai dificilă. New Deal-ul preşedintelui F. D. Roosevelt a fost considerabil slăbit de către deciziile Curţii Supreme, care încercau să prevină implicarea guvernului federal în treburile statelor. În anii ’80, preşedintele Ronald Reagan a utilizat în mod deliberat federalismul ca pe o armă împotriva guvernului “mare” şi în special împotriva creşterii cheltuielior sociale. Sub sloganul “noul federalism” Reagan a încercat să blocheze cheltuielile sociale prin transferarea responsabilităţii lor de la guvernul federal către guvernele statale, mult mai sărace. Prin contrast, modelul de federalism cooperativ din Germania mai curând a facilitat decât s-a opus unui sistem cuprinzător de asigurări sociale.
Un al treilea avantaj al federalismului este că a asigurat un mecanism instituţional prin care socieăţi divzate şi-au menţinut unitatea şi coerenţa. Din acest punct de vedere soluţia federală poate fi corespunzătoare doar pentru un număr limitat de societăţi divizate din punct de vedere etnic şi regional, însă în aceste cazuri federalismul este absolut vital. Pericolul federalismului este că alimentând divizarea guvernamentală se pot întări presiunile centrifuge şi, în cele din urmă, se poate ajunge la dezintegrare. Din acest punct de vedere s-a argumentat că sistemele federale sunt inerent instabile, ele tinzând să evolueze fie spre garantarea unităţii, pe care doar sistemele unitare o pot oferi, fie spre o şi mai mare descentralizare, urmată de colaps.
Federalismul în Canada, de exemplu, poate fi considerat un eşec, în măsura în care scopul său a fost să construiască o uniune politică în care atât a anglofonii cât şi a francofonii să trăiască în armonie. Ca răspuns la creşterea tendinţelor separatiste în Quebec-ul predominant vorbitor de limbă franceză, Canada s-a angajat începând cu sfârşitul anilor ’80 într-o căutare lipsită de succes a unei formule constituţionale care să reconcilieze Quebec-ul cu restul federaţiei Canadiene. Un acord din 1987 care oferea Quebec-ului un statut special în cadrul federaţiei a eşuat trei ani mai târziu când Manitoba şi Newfoundland au respins principiul “federalismului asimetric”. Un alt acord din 1992 oferea o altă fomulă, însă a fost respins prin referndum naţional, parţial datorită faptului că locuitorii Quebec-ului considerau că nu se merge suficient de departe cu garantarea autonomiei, parţial datorită temerilor canadienilor anglofoni în privinţa integrităţii teritoriale. Totuşi, opţiunea pentru un Quebec total independent a fost respinsă în cadrul unui referendum la sfârşitul lui 1995.