Cea mai mare parte a statelor contemporane posedă un sistem unitar de guvernare. În acest caz o singură instituţie este investită cu putere suverană. De obicei această instituţie este parlamentul, care este investit, cel puţin în teorie, cu putere legislativă absolută. Datorită faptului că supremaţia constituţională este atribuită exclusiv centrului, orice sistem de guvernare periferică sau locală există doar în măsura în care centrul doreşte acest lucru. La o primă vedere se crează astfel premisele unei centralizări necontrolate. Instituţiile locale pot fi remodelate, reorganizate sau chiar abolite, puterile şi responsabilităţile lor pot fi micşorate oricând, după cum pot fi şi mărite. Totuşi, în practică, relaţiile dintre centru şi periferie în cazul sistemelor unitare sunt la fel de complexe ca şi în cazul sistemelor federale, factorii politici, culturali şi istorici fiind la fel de importanţi ca şi cei constituţionali.

În mod tradiţional se consideră că descentralizarea este o metodă de organizare adinistrativă locală care constă în garantarea autonomiei unităţilor locale pentru rezolvarea problemelor recunoscute ca având interes local.

Conform dreptului administrativ, pentru a putea vorbi de descentralizare trebuie să fie îndeplinite următoarele condiţii:

• existenţa unei comunităţi locale cu propriile mijloace materiale necesare, sub forma unui buget propriu;
• organe de conducere locale alese de către comunitatea locală şi nu numite de către organele centrale;
• girare administrativă exercitată de catre organul central, care urmăreşte să nu fie depăşită limita între problemele locale şi cele de intres general.

Din punct de vedere politic, termenul de descentralizare se referă la organizarea locală opusă centralizării, care neagă existenţa interesului specific al comunităţilor locale, acestea din urmă fiind conduse prin funcţionari publici, numiţi de către organul central.

În general se admite că descentralizarea nu este un scop în sine, ci este mai degrabă un mijloc pentru atingerea anumitor obiective: ca o regulă, descentralizarea ar trebui să fie să fie o parte componentă a mai multor procese de reformă cuprinzătoare.

Trebuie făcută distincţia dintre centralizare – descentralizare şi concentrare – deconcentrare, aceasta din urmă sugerând anumite modalităţi de funcţionare ale sistemului centralizat. În cazul deconcentrării, prerogativele administrării centralizate de stat sunt atribuite unui număr de funcţionari publici care sunt apropiaţi, teritorial vorbind, de oamenii pe care îi conduc. Concentrarea atribuie toată puterea administraţiei centrale, oraşului-capitală.

Exemplele tipice pentru asemenea modalităţi administrative sunt primarul, pentru autoritatea descentralizată şi prefectul pentru autoritatea deconcentrată.

Prefectul reprezintă guvernul central la nivel local (districtual sau judeţean, în cazul României). Acesta coordonează toate activităţile serviciilor de stat la acest nivel. Personalul local, funcţionarii publici aparţinând diferitelor ministere sunt, de obicei, responsabili în faţa prefectului pentru activitatea zilnică.

Primarul, ales direct de către cetăţeni, este preşedintele consiliului local (sau altei structuri de putere echivalente). Aceste consilii sunt independente, fiind şi ele alese în mod direct, şi reprezintă niveluri separate de guvernământ asupra cărora autorităţile centrale exercită un control limitat şi nu unul direct.

O formă particulară a descentralizării administraţiei de stat este individualizarea anumitor servicii sub forma instituţiilor publice: aceasta este aşa-numita descentralizare prin servicii sau descentralizare funcţională, care diferă complet de descentralizarea administrativ teritorială (geografică), şi care nu ţine de resortul procedurilor electorale. În cadrul descentralizării funcţionale există un transfer de autoritate către biroul local implicat în rezolvarea unor sarcini specifice.

Din punct de vedere organizaţional, unii autori definesc descentralizarea ca modalitatea de distribuţie a puterii între grupuri cu interese diferite, în care cel puţin un grup reprezintă organismul central, guvernul. Din această perspectivă deconcentrarea este văzută ca distribuirea puterii în cadrul unui grup cu interese comune, structura politică reprezentând în acest caz interesul unui grup particular. În acst mod se poate face distincţie între descentralizare şi deconcentrare ca două procese distincte de distribuţie a puterii.

Alţi autori argumentează că din punct de vedere organizaţional există două forme de descentralizare:

• descentralizarea verticală cu dispersarea în jos a puterii pe lanţul autorităţii;
• descentralizarea orizontală, cu manageri având oarecare putere decizională, în primul rând informală, în interiorul sistemului de autoritate formal, dar care poate implica persoane din afara organizaţiei (specialişti, experţi).

Deşi, aşa cum am văzut, există o diferenţă notabilă între descentralizare şi deconcentrare, în realitate, deconcentrarea este văzută în mod curent ca o formă iniţială de descentralizare, o descentralizare funcţională.

În general se poate aprecia că există trei forme instituţionale distincte de relaţionare între centru şi periferie în cadrul sistemelor unitare: deconcentrarea, descentralizarea şi devoluţia. Diferenţa dintre aceşti termeni depinde în special de cadrul legal al descentralizării, dar un anumit rol poate fi jucat şi de alţi factori ca resurse, suport politic, acordul cetăţenilor.

Clasificarea de mai sus îşi poate dovedi utilitatea în clarificarea termenilor, mai ales din punct de vedere teoretic. În practică totuşi, este dificil de întâlnit situaţii care să permită o delimitare clară, ţinându-se seama de multitudinea de mecanisme adoptate pentru descentralizare.

 

Deconcentrarea

Acest termen se referă la un transfer parţial al autorităţii administrative centrale către biroul local al unui minister. În cazul deconcentrării poate fi o delegare parţială a puterii, în timp ce responsabilitatea reală continuă să rămână la persoana sau la instituţia investită prin lege cu prerogativele în cauză. Instituţia respectivă poate să restrângă în orice moment prerogativele delegate autorităţii locale. Uneori, deconcentrarea este mai degrabă transferul muncii de la nivelul central ministerial al guvernului la propriul personal aflat în afara capitalei, fără transferarea autorităţii de a lua decizii sau de a avea libertate în îndeplinirea lor.

Pot exista două tipuri diferite de autorităţi locale deconcentrate:

• structura „verticală” sau administraţia locală „neintegrată”;
• administraţia locală „integrată” sau „prefectorială”.

În cazul aşa-numitei structuri „verticale”, fiecare angajat este responsabil faţă de ministerul de care aparţine. În această situaţie, personalul local al structurilor centrale şi personalul administrativ local operează independent unul de celălalt. Ambele grupe de oficiali sunt responsabile în faţa autorităţilor centrale, dar ele nu au putere oficială unul asupra celuilalt, iar coordonarea se face informal. Totuşi, în unele ţări au fost create structuri de coordonare locală cu scopul de a împiedica organizaţiile locale să-şi ignore activităţile de la acelaşi nivel. În plus, pe lângă reprezentanţi ai administraţiei locale aceste comitete au printre membri şi politicieni (deputaţi, senatori). Uneori sunt acordate bugete speciale comitetelor locale, ca o măsură a rezolvării problemelor locale. Totuşi, de obicei, aceste comitete au numai o funcţie consultativă, fiecare agenţie „tehnică” operând în concordanţă cu liniile de acţiune pregătite de supervizorii centrali.

În cazul tipului „integrat” sau „prefectorial”, reprezentantul local al administraţiei centrale (prefectul sau guvernatorul) este însărcinat cu toate funcţiile administrative dintr-un anumit teritoriu, şi acesta  este răspunzător la rândul său în faţa unui organism central (Ministerul de Interne sau Ministerul Administraţiei Locale). Deşi personalul local poate fi angajat, plătit, instruit, promovat şi transferat de către ministerul corespunzător, funcţionarii sau personalul local acţionează ca personal tehnic pentru prefect şi sunt responsabili în faţa acestuia pentru modalitatea în care rezolvă problemele locale, în timp ce ministerul exercită doar o supervizare tehnică. Funcţionarii locali primesc de la miniştri de care aparţin doar instrucţiuni legate de problmele tehnice şi de politică generală.

 

Descentralizarea

A doua formă a relaţiilor dintre centru şi periferie este descentralizarea. Organele descentralizate, în cel mai simplu sens, se referă la guvernarea locală a unei comune, a unui oraş sau a unui district. Reprezintă o formă de guvernare care nu dispune de suveranitate şi care este subordonată, într-un anumit sens,  autorităţii centrale sau, în sistemele federale, statului sau autorităţii regionale. Acest nivel de guvernare este universal, fiind întâlnit atât în sistemele unitare cât şi în cele federale sau confederale. În SUA, de exemplu, sunt peste 86000 de unităţi de guvernare locală care au angajate peste 11 mililioane de oameni, faţă de circa 8 milioane cât sunt angajate în guvernarea federală sau la nivel de stat. Ceea ce face guvernarea locală deosebit de importantă în cadrul sistemelor unitare este faptul că, în multe cazuri, este singura formă de guvernare în afara centrului.

Ar fi o greşeală dacă s-ar presupune că subordonarea constituţională a guvernării locale ar transforma-o pe aceasta într-un element irelevant din punct de vedere politic. Prezenţa universală a guvernării locale demonstrează atât faptul că ea este necesară din punct de vedere administrativ cât şi faptul că este inteligibilă pentru cetăţeni, datorită apropierii de aceştia. În plus, politicienii aleşi dispun de legitimitate democratică, ceea ce le oferă posibilitatea să îşi extindă puterile şi responsabilităţile formale de care dispun. Aceasta înseamnă că relaţiile central – local sunt conduse mai curând printr-un proces de negociere, de compromis reciproc, decât prin unul de impunere de sus. Echilibrul dintre centru şi periferie este influenţat în plus de factori cum ar fi cultura politică (în special tradiţiile legate de autonomia locală şi diversitatea regională) şi de natura sistemului de partide. De exemplu, tendinţa tot mai accentuată de politizare a autorităţilor locale, în sensul că partidele naţionale tind să domine politica locală, se află în general în legătură directă cu sporirea centralizării. În absenţa unui cadru constituţional similar celor din sistemele federale, conservarea autonomiei locale se bazează într-o măsură covârşitoare pe autolimitarea centrului. Aceasta înseamnă că gradul de descentralizare în sistemele unitare variază semnificativ, atât în timp cât şi de la ţară la ţară. Acest fenomen poate fi ilustrat prin experienţele contrastante din Marea Britanie şi Franţa.

În mod tradiţional Marea Britanie este văzută ca o ţară având un sistem relativ descentralizat de guvernare locală, cu autorităţi locale ce posedă o libertate semnificativă în interiorul cadrului legal stabilit de către parlament. Respectul pentru democraţia locală a fost văzut de foarte mult timp ca o trăsătură fundamentală a constituţiei nescrise a Marii Britanii. După J. S. Mill, guvernarea locală reprezinta atât o formă de control asupra asupra puterii centrale cât şi un mijloc prin care putea fi sporită participarea populară la viaţa politică şi, prin aceasta, educarea politică a maselor. Extinderea rolurilor economice şi sociale ale statului în perioada postbelică a determinat o încărcare suplimentară a autorităţilor locale de către cele centrale cu atribuţii în ceea ce priveşte livrarea de servicii publice. Acest parteneriat în relaţiile dintre centru şi periferie a fost abandonat în perioada guvernării conservatoare din anii ’80 şi ’90, perioadă în care guvernul a văzut guvernarea locală, ca şi alte agenţii intermediare, ca un obstacol în implementarea politicilor radicale de piaţă.

Introducerea în 1984 a unei limite superioare în ceea ce priveşte taxele locale ( aşa numita „rate capping”) a eliminat cea mai importantă putere a guvernării locale: capacitatea acesteia de a controla nivelul taxelor locale şi de a-şi determina astfel propriile politici în ceea ce priveşte cheltuirea banilor publici. Autorităţile locale care s-au opus centrului, cum ar fi Consiliul Marii Londre (Greater London Council), au fost desfiinţate, iar funcţiile lor au fost distribuite către consilii mai mici, de sector, şi către o varietate de instituţii publice nou create numite quangos (un acronim pentru quasi-autonomous non-governamental organisation, organizaţii cu personal mai curând numit decât format din politicieni aleşi sau funcţionari publici). Responsabilităţile guvernării locale au fost restricţionate şi prin introducerea unei curricule naţionale pentru şcoli şi a unei legislaţii care permitea şcolilor să iasă de sub controlul autoritatăţii locale. Scopul unor astfel de politici a fost acela de a remodela guvernarea locală prin crearea unor consilii al căror rol nu era să ofere ele însele servicii, ci doar să supervizeze serviciile asigurate de către firme private prin intermediul unui sistem de contractare şi privatizare. Astfel de politici au fost însă interpretate ca un atac la adresa democraţiei locale. Pe de o parte, puterea a fost transferată de la guvernarea locală către cea centrală, iar pe de altă parte asupra autorităţilor locale s-au intensificat presiunile membrilor comunităţii în noile lor roluri de clienţii ai serviciilor.

În Franţa, în aceeaşi perioadă, au fost adoptate politici foarte diferite. În încercarea de a transforma caracterul societăţii franceze, şi în particular tradiţia centralistă pe care a 5-a Republică a moştenit-o de la Iacobini şi Napoleon, Preşedintele Mitterrand a iniţiat un program de descentralizare care a fost implementat de către Ministrul de Interne şi al Descentralizării, Gaston Deffere, între 1982 şi 1986. În mod tradiţional, în Franţa, realaţiile dintre centru şi periferie erau dominate de un sistem de strict control administrativ, operat mai ales prin intermediul prefecţilor, numiţi de către ministrul de Interne, şi care operau ca şefi ai executivelor celor 96 de departamente. Sistemul francez funcţiona ca un lanţ ierarhic de comandă. Pe lângă revitalizarea guvernării regionale, reformele lui Defferre au extins şi responsabilităţile şi puterile guvernării locale. Puterile executive ale prefecţilor au fost transferate către preşedinţi aleşi, iar prefecţii au fost înlocuiţi de către Comisari ai Republicii, însărcinaţi în special cu planificarea economică. În plus, autorităţilor locale nu le mai era necesar acordul anterior în privinţa deciziilor administrative şi a celor bugetare, acestea fiind acum subiectul unui control legal şi financiar a posteriori. Rezultatul acestor reforme a fost că Franţa a ajuns la cea mai descentralizată structură de stat de la 1789 încoace.

 

Devoluţia

Devoluţia reprezintă transferul puterii de la guvernul central către instituţii regionale. Organismele devoluate constituie un nivel intermediar al guvernării între nivelul central şi cel local. Devoluţia diferă de federalism prin aceea că, deşi jurisdicţia teritorială poate fi similară, organismele devoluate nu posedă suveranitate; responsabilităţile şi puterile lor provin de la centru şi sunt conferite de către acesta. În forma sa slabă, aceea a devoluţiei administrative, devoluţia implică doar faptul că instituţiile regionale implementează politici decise în altă parte. În forma devoluţiei legislative, devoluţia implică stabilirea unor adunări regionale investite cu atribuţii în domeniul politicilor publice şi cu o anumită independenţă fiscală.

Devoluţia, cel puţin în forma ei legislativă, stabileşte cea mai puternică descentralizare posibilă în cadrul sistemelor unitare, în afara transformării acestora în sisteme federale. Adunările devoluate au fost create, în general, ca răspuns la creşterea tendinţelor centrifuge din interiorul statelor şi ca o încercare de a concilia presiunile regionaliste cu cele naţionaliste. În ciuda lipsei de puteri atribuite constituţional, odată ce adunările devoluate şi-au stabilit o identitate politică proprie şi au ajuns să dispună de o anumită legitimitate democratică, este foarte dificil ca puterile acestor adunări să fie slăbite şi, în condiţii normale, sunt imposibil de abolit. Stormont Parliment din Irlanda de Nord a constituit o excepţie. Acesta a fost suspendat în 1972 şi înlocuit cu guvernarea directă a Londrei, însă abia atunci când a devenit evident că partidele protestante unioniste nu se puteau opune violenţei politice care ameninţa să se transforme într-un război civil.

Una dintre cele mai vechi tradiţii ale guvernării devoluate în Europa poate fi înâlnită în Spania. Deşi este stat unitar încă din 1570, Spania este divizată în 50 de provincii, fiecare exercitând o anumită autoguvernare. Ca parte a procesului de tranziţie democratică de după moartea generalului Franco în 1975, procesul de devoluţie a fost extins în 1979 prin crearea a 17 comunităţi autonome. Acest nou nivel al guvernării regionale se bazează pe adunări alese investite cu atribuţii largi în privinţa politicii interne. Deşi această reformă a fost concepută pentru a veni în întâmpinarea cererilor de autonomie din partea catalanilor şi bascilor, în primul rând, în Ţara Bascilor  se pare că ea a produs un nou val de terorism susţinut de mişcarea separatistă ETA (Euskadi Ta Askatasuna). Guvernul francez a utilizat şi el devoluţia ca mijloc de răspuns la persistenţa identităţii regionale, în special în Bretania şi Occitania. Un element cheie în reforma lui Gaston Defferre a fost tranziţia de la devoluţia administrativă la devoluţia legislativă. Ca parte a strategiei „regionalismului funcţional”, în 1972 au fost create 22 de organisme publice regionale, cu scopul de a întări coordonarea administrativă în domeniul investiţiilor locale şi al planificării. Acestor organisme le lipsea totuşi o bază democratică şi se bucurau doar de puteri limitate. În 1982 acestea au fost transformate în guvernări regionale propriu-zise, fiecare dispunând de un consiliu ales în mod direct. În încercarea de a stăvili separatismul şi terorismul, insulei Corsica i-a fost garantat statutul special de Teritoriu Colectiv, care de fapt conferă insulei auto-guvernare.

Prin contrast, deşi compoziţia multietnică a Marii Britanii a condus la o dezbatere în privinţa devoluţiei, până de curând, nu au existat niveluri regionale de guvernare. Devoluţia a apărut pe agenda politică britanică la sfârşitul anilor ’60, odată cu renaşterea naţionalismului scoţian şi galez, care din 1974 are şi reprezentare parlamentară prin Scottish National Party (SNP) şi Plaid Cymru. În încercarea de a menţine suportul partidelor naţionaliste, guvernul laburist minoritar a făcut unele propuneri în privinţa devoluţiei în 1978 şi 1979. În 1978 aceste propuneri au fost respinse de opoziţia din interiorul Partidului Laburist, iar în 1979 de eşecul referendumurilor din Scoţia şi Ţara Galilor. În Scoţia, o majoritate mică a sprijinit devoluţia, însă prevederea legală era ca această majoritate să reprezinte cel puţin 40% din totalul electoratului. În Ţara Galilor devoluţia a fost respinsă cu aproximativ 75% din voturi. Pe parcursul anilor 80 şi 90 clivajul dintre Parlamentul de la Londra, dominat de conservatori, şi Scoţia şi Ţara Galilor, dominate de laburişti, a devenit tot mai evident. Astfel Partidul Laburist a reuşit să convertească suportul renăscut pentru devoluţie în folos propriu. Opoziţia faţă de devoluţie s-a bazat în special pe teama că aceasta va întări sentimentul naţionalist, ceea ce va duce în cele din urmă la destrămarea Marii Britanii. Suporterii devoluţiei au considerat însă că aceasta este singura soluţie pentru a rezolva criza din Marea Britanie, prin restaurarea unei guvernări legitime care ar limita dezvoltarea naţionalismului. Referendumurile din 1997 au dus la apariţia unui Parlament Scoţian (74,3% da) şi a unei Adunări consultative în Ţara Galilor (50,3% da).

Cu toate rezultatele pozitive înregistrate în unele părţi ale Europei, devoluţia nu reprezintă un proces lipsit de riscuri. Ea implică o restructurare, de multe ori radicală, a unor servicii publice, care pentru a fi eficientă necesită o infrastructură administrativă locală puternică. Devoluţia poate să complice eforturile de construire a unor structuri ierarhice logice a diferitelor servicii (cum ar fi cele de sănătate), precum şi crearea structurilor regionale. Astfel, independenţa unor organizaţii poate duce la structuri paralele, mai multe organizaţii din aceeaşi arie funcţionând fără coordonare şi independent una faţă de alta. Ca rezultat, resursele alocate nu vor fi întotdeauna suficiente pentru rezolvarea problemelor prioritare. Mai mult, devoluţia prezintă riscul dispersiei abilităţilor manageriale şi a creşterii numărului de salariaţi atât la nivel naţional cât mai ales la nivel regional. De asemenea, lipsa personalului calificat poate fi un rezultat al devoluţiei, care implică o mai largă autonomie în planificarea, dezvoltarea, îndeplinirea programelor, ţinând cont de ansamblul serviciilor publice locale, pe baza politicii naţionale  şi a strategiei la nivel regional. Pentru aceasta, o precondiţie a devoluţiei este existenţa unui sistem administrativ local bine consolidat, cu personal instruit corespunzător.