În ciuda imaginii constituţionale de funcţionari publici loiali, birocraţii au fost văzuţi şi ca persoane cu influenţă care, în mod colectiv, ar constiuti „ a patra putere în stat”. Teoreticieni atât de diferiţi ca Weber, Burnham sau Troţki, au atras atenţia asupra fenomenului puterii birocratice şi a gradului în care politicienii ajung să se subordoneze acesteia. În Japonia, de exemplu, funcţionarii civili şi în special cei de la Ministerul Comerţului Internaţional şi al Industriei (MITI) sunt văzuţi ca „politicieni proeminenţi”, ca cei care au creat miracolul economic japonez din anii ’50 şi ’60. Există părerea că forţa conducătoare în Uniunea Europeană, cea care stă în spatele uniunii monetare şi politice, este staful administrativ al Comisiei Europene de la Bruxelles, aşa numiţii eurocraţi.
Îngrijorarea despre puterea birocraţiei este mai acută în special printre gânditorii de stânga sau de dreapta care nu au acceptat noţiunea de neutralitate a serviciului public. Aşa după cum am mai menţionat, marxiştii susţin că interesele de clasă ale clasei dominante acţionează prin intermediul birocraţiei, diluând iniţiativele radicale ale guvernelor socialiste. Noua Dreaptă insistă asupra faptului că interesele personale ale funcţionarilor publici duc la sporirea atribuţiilor statului, aceştia opunând rezistenţă politicilor neolibereale. Aceste fenomene s-ar petrece datorită faptului că, dacă funcţionarii publici exercită puterea, ei o fac prin intermediul unei relaţii private cu miniştrii, relaţie care nu face obiectul unui control public. În plus, printre nenumăratele presiuni la care sunt supuşi miniştrii, influenţa funcţionarilor publici nu poate fi cuantificată. Principalele surse ale ale puterii birocratice par a fi următoarele:
- poziţia strategică a administraţiei în procesul formării şi implementării politicilor publice;
- relaţia dintre birocraţi şi miniştri;
- statusul birocraţilor şi expertiza oferită de aceştia.
5.1. Poziţia strategică a administraţiei
Procesul formării şi implementării politicilor publice în toate statele moderne este structurat astfel încât oferă o largă marjă de acţiune funcţionarilor publici. Cel mai important aspect constă în faptul că, în calitatea lor de consilieri în privinţa unei anumite politici, ei au acces la informaţii şi sunt capabili să controleze fluxul acestor informaţii către şefii lor din minister. În departamentele guvernamentale, cunoştinţele despre domeniul respectiv reprezintă putere, iar funcţionarii sunt aceia care decid ce trebuie să ştie şi ce trebuie să nu ştie un ministru. Opţiunile pentru diversele politici publice pot fi selectate, evaluate şi prezentate astfel încât să se ajungă la decizia dorită de către funcţionari.
Aceasta nu înseamnă că birocraţii manipulează în mod deliberat, ci mai curând că preferinţele lor, conştiente sau inconştiente, structurează în mod semnificativ dezbaterea politică şi pot influenţa conţinutul deciziei.
Legăturile care pot să apară între interesele organizate şi administraţie, întăresc şi mai mult poziţa acesteia. Ca principală interfaţă între guvern şi sindicate, grupuri de afaceri, grupuri profesionale, etc, birocraţia poate construi alianţe puternice şi joacă un rol crucial în formularea şi în revizuirea opţiunilor privind politicile publice. Aceasta duce la apariţia unor relaţii complexe între înalţii funcţionari publici şi reprezentanţii grupurilor de interes, relaţii ce tind să fie în afara controlului public sau a celui exercitat de către politicienii aleşi.
Puterea birocraţiei nu se sfârşeşte odată cu luarea unei decizii în privinţa unei politici publice. Oamenii politici sunt nevoiţi să lase implementarea politicii tot în mâinile administraţiei. Controlul implementării le oferă funcţionarilor publici posibilitatea de a reinterpreta conţinutul politicii, de o întârzia sau chiar de o zădărnici.
5.2. Relaţia dintre birocraţi şi miniştri
O a doua sursă a puterii birocraţiei o constituie relaţiile care se crează între miniştrii şi funcţionarii publici. Aparent, miniştrii sunt şefii politici, iar funcţionarii publici sunt subordonaţii lor loiali. Totuşi, sunt motive să credem că această relaţie poate fi diferită în practică, poate chiar inversată. Primul element al raţionamentului ar fi acela că oamenii politici sunt copleşţi numeric de către funcţionarii superiori. De exemplu, în Statele Unite, dacă luăm în considerare doar vârful ierarhiei, preşedintele şi cabinetul său – cam 20 de membri – se confruntă cu 600 de funcţionari superiori. În Marea Britanie, pentru fiecare ministru sunt 6,5 funcţionari superiori cu rangul mai mare decât subsecretar de stat. De aceea, marja de control a politicienilor este foarte limitată, libertatea de acţiune a funcţionarilor publici în administrarea propriilor responsabilităţi fiind considerabilă.
Un al doilea factor îl reprezintă carierele diferite ale funcţionarilor publici şi ale politicienilor aleşi. În principiu, funcţionarii publici sunt permanenţi, în sensul că rămân în funcţie chiar dacă guvernele se schimbă, în timp ce miniştrii sunt doar temporari. Mai ales în sistemele parlamentare, schimbarea miniştrilor este frecventă, ei rezistând în aceeaşi funcţie aproximativ doi ani. Miniştrii nou numiţi pot fi influenţaţi de către funcţionarii ministeriali până acumulează suficientă experienţă administrativă şi cunoştinţe de specialitate necesare unei conduceri efective, iar odată îndeplinită o anumită sarcină, pot fi numiţi în altă funcţie.
Un al treilea avantaj de care se bucură funcţionarii publici este acela că ei sunt consilieri cu „normă întreagă”, în timp ce miniştrii sunt şefi de departamente cu „jumătate de normă”. Timpul şi energia oamenilor politici sunt solicitate la multe activităţi extra-ministeriale: şedinţe de guvern, îndatoriri parlamentare, şedinţe de partid, comunicare cu mass-media, participări la ceremonii publice, întâlniri cu omologi stăini, etc. Oricât de dedicat, de tenace şi de plin de resurse ar fi un ministru, rolul său este limitat la o ghidare strategică, lăsând o mare parte din detalii şi din problemele operaţionale pe seama funcţionarilor publici.
5.3. Statusul funcţionarilor publici
Ultima sursă a puterii birocratice o reprezintă statusul acesteia şi respectul care se acordă în general funcţionarilor publici. Acest respect provine din cunoştinţele de specialitate pe care funcţionarii publici le posedă şi din expertiza pe care o pot acorda. În multe ţări, înalţii funcţionari publici sunt priviţi ca o elită meritocratică care este investită cu responsabilitate în vederea urmăririi interesului naţional. Acest fapt este reflectat în accentul pus pe merit şi pe cunoştinţele de specialitate în recrutarea şi pregătirea acestora.
Înalţii funcţionari publici din Germania, de exemplu, sunt recrutaţi prin intermediul unui examen dintre persoane cu studii superioare, de obicei absolvenţi de Drept, şi urmează un program foarte riguros de pregătire de trei ani încheiat cu un examen final. În Franţa, Ecole Nationale d’Administration a fost înfiinţată tocmai pentru a recruta şi pregăti funcţionari publici generalişti de cel mai înalt nivel, experţii tehnici fiind asiguraţi de către alte universităţi, cum ar fi Ecole Polytechnique. Elita birocraţiei japoneze este menţinută printr-un sistem de recrutare care acceptă doar un candidat din 40. Universitatea din Tokio asigură cam 70% dintre înalţii funcţionari publici, două treimi dintre aceştia fiind absolvenţi de Drept. Statusul birocraţiei nipone a fost sporit în perioada reconstrucţiei postbelice, în procesul stabilirii unei „economii planificate de piaţă”. Acelaşi sistem de selecţie extrem de riguros există şi în Marea Britanie, candidaţii provenind mai ales din sistemul Oxbridge.
Prin comparaţie, membrii guvernelor, miniştirii, sunt deseori numiţi în funcţie fără a avea o pregătire corespunzătoare. Deşi guvernele sunt formate pe baza programelor partidelor, a manifestelor lor electorale, ele depind de funcţionarii publici pentru a transforma scopurile politice generale în programe practice care să poată fi transformate în legi şi în politici publice. Această problemă este accentuată de diferenţa dintre calităţile necesare câştigării unor alegeri şi cele necesare pentru a conduce o administraţie. În sistemele parlamentare mai ales, miniştrii sunt numiţi dintr-un cerc relativ restrâns de persoane, membrii ai partidului/partidelor de guvernământ şi destul de rar pot reuni şi cunoştinţele de specialitate corespunzătoare ministerului sau departamentului şi experienţa anterioară în administrarea unei organizaţii mari.